保障房獲得者的新權(quán)利訴求與制度應(yīng)對

武中哲

〔摘要〕通過對S省LY市一起保障房住戶集體“擴(kuò)權(quán)”事件的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)保障房住戶群體進(jìn)行權(quán)利訴求的新的社會現(xiàn)象。這些群體與以往權(quán)利受損者因為自身利益受損和爭取某種合法權(quán)益進(jìn)行的抗?fàn)幉煌?，他們是在獲得了保障房后，由于對物業(yè)管理的不滿和保障房居住中導(dǎo)致的日常生活的新困難，針對基層政府管理部門進(jìn)行的群體性申訴。集體行動源自于他們獲得保障房這個事實本身，屬于計劃經(jīng)濟(jì)時代形成的對國家根深蒂固的“依賴意識”，這種意識在市場化背景下通過國家福利政策被“喚醒”。群體訴求的條件是具備了政治機(jī)會結(jié)構(gòu)、相應(yīng)的組織條件和空間條件。群體“擴(kuò)權(quán)”反映了住房保障制度實踐不僅是一種來自上層的文本化的制度體系，而且終究應(yīng)該是各方共同參與的制度創(chuàng)新過程。

〔關(guān)鍵詞〕住房保障制度；保障房住戶；福利抗?fàn)?；集體擴(kuò)權(quán)

〔中圖分類號〕D632.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2018）05-0098-08

一、問題提出

處于同一居住區(qū)域的居民權(quán)利訴求的維權(quán)行動在改革發(fā)展的過程中已經(jīng)成為一種常態(tài)化的現(xiàn)象，與之關(guān)聯(lián)的調(diào)查和研究也多有展現(xiàn)。特別是20世紀(jì)90年代末住房商品化改革以來，由于住房私有產(chǎn)權(quán)的確立導(dǎo)致的“業(yè)主維權(quán)”活動大多發(fā)生于業(yè)主與房地產(chǎn)開發(fā)商以及與物業(yè)管理公司之間，或與地方政府之間的諸多博弈、摩擦、甚至抗?fàn)帯！?〕居民在居住方面的權(quán)利認(rèn)知首先是基于房屋產(chǎn)權(quán)的形成，商品房住宅區(qū)的形成是產(chǎn)生公民意識的主要條件。當(dāng)住房成為一種私有財產(chǎn)時，也就打開了通往公共生活之門。住房的意義已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越其本身的居住功能，日漸成為中國公民社會發(fā)育和成長的領(lǐng)域。在單位辦社會制度消解、住房商品化制度確立后，城市居民的居住權(quán)利意識開始喚醒，并付諸行動。維護(hù)合法居住權(quán)并追求社會公正，對于公民而言成為最大的政治?！?〕住房產(chǎn)權(quán)對政治積極性的促進(jìn)作用目前僅局限于特定的社區(qū)情境，即新型商品房住宅小區(qū)?！?〕并且，在商品房社區(qū)中能夠產(chǎn)生利益表達(dá)的集體行動的主要是中產(chǎn)階層。中產(chǎn)階層有不同于社會上層和下層的獨特性，他們對自身權(quán)利有認(rèn)知，并且現(xiàn)實中他們的權(quán)利容易受到侵害，他們又擁有一定的組織協(xié)調(diào)和動員能力，因而有條件促成利益表達(dá)的集體行動。〔4〕對于那些居住條件較差的社會貧困群體，他們往往沒有能力購買商品住宅。然而，他們具有更為緊迫的改善居住條件的需要，改善的途徑則是拆遷安置和政府提供的保障房。在城市拆遷方面，雖然經(jīng)常有“釘子戶”出現(xiàn)，也有一些集體性的維權(quán)行動，但就針對城市居住特別困難的棚戶區(qū)改造而產(chǎn)生的拆遷，則能得到居民的擁護(hù)。因此，棚戶區(qū)改造和保障房都是政府為居住困難群體提供的福利，現(xiàn)實中這些群體很少有針對自身居住權(quán)利的訴求行動，學(xué)術(shù)界對此的研究也較為少見。

就維權(quán)的手段而言，以往的研究中主要涉及到“依法抗?fàn)帯焙汀耙岳砜範(fàn)帯眱煞N方式。通過對法律和國家意識形態(tài)的創(chuàng)造性的使用來抵制那些地方政府的“不忠誠”的精英，并通過這種“以法維權(quán)”，生產(chǎn)出社會運動的機(jī)會空間。〔5〕“合法抗?fàn)帯背蔀橹袊鐣w制下民眾維權(quán)抗?fàn)幍幕具\作形態(tài)。這就意味著無論農(nóng)民、工人維權(quán)，還是市民維權(quán)，其維權(quán)抗?fàn)幮袆拥倪M(jìn)行必然要依據(jù)法律來展開。這是中國社會體制下民眾維權(quán)抗?fàn)幓顒拥囊粋€基本特征?！?〕“以理抗?fàn)帯钡倪壿嫴粌H圍繞著政府法律政策的執(zhí)行，還從合法性的訴求深入日常生活的道德平衡，乃至對人民戰(zhàn)爭的信仰，從而為集體行動提供文化動力。〔7〕不管是“以法”還是“以理”，都是權(quán)利訴求者的方式選擇。在具體的權(quán)利訴求過程中，二者的邊界并非十分清晰，具體維權(quán)方式的選擇來自于行動者的判斷并且由群體達(dá)成的決議，針對不同問題所采用的策略有所不同。

通觀以往關(guān)于群體抗?fàn)幍难芯?，對于群體性事件的發(fā)生和抗?fàn)幍木売傻慕忉屩饕腔谧陨頇?quán)利受到的侵害，而對于居住權(quán)利訴求的主體主要是城市中產(chǎn)階層，而采用的手段則主要是“法”和“理”。對于訴求的結(jié)果而言，大多數(shù)的抗?fàn)幊３Ｔ趶娬{(diào)黨和國家的法律權(quán)威的基礎(chǔ)上展開行動，這類集體行動并不必然導(dǎo)致公民社會，國家仍然是最后的裁判者，這同樣是國家權(quán)力關(guān)系的復(fù)制和再生產(chǎn)。〔8〕

然而，在現(xiàn)實的觀察中發(fā)現(xiàn)那些保障房小區(qū)的居民也有自身的權(quán)利訴求，也發(fā)生過類似商品房小區(qū)的維權(quán)行動。這種現(xiàn)象顯然無法從以往研究的結(jié)論和邏輯中得到解釋。自住房商品化改革以來，中央政府特別重視保障房的建設(shè)，對保障房建設(shè)的資金投入明顯增多，建設(shè)數(shù)量逐步加大，保障房住戶已經(jīng)發(fā)展成為一個有相當(dāng)規(guī)模的群體。尤其是各地形成保障房住宅小區(qū)之后，保障房住戶成為一個組織化的群體存在，他們具有同質(zhì)性、政策性的特點。這些群體雖然是政策的受惠者，但是他們也有自身的權(quán)利訴求?，F(xiàn)實中發(fā)現(xiàn)的保障房群體“維權(quán)”的案例顛覆了這個群體沒有維權(quán)動機(jī)和行動的認(rèn)識，也必須轉(zhuǎn)變只有中產(chǎn)階層才有居住權(quán)利意識和行動的觀點，因而促使我們進(jìn)一步解剖此類維權(quán)行動產(chǎn)生的條件和緣由。本文通過對S省LY市一個保障房小區(qū)住戶案例調(diào)查，反映保障房群體權(quán)利訴求的基本形式和權(quán)利訴求，展現(xiàn)在這個過程中的福利抗?fàn)帲约皣遗c底層民眾的關(guān)系，并以此探討未來住房保障制度創(chuàng)新的方向和路徑。

二、LY市的保障房住戶集體“擴(kuò)權(quán)”事件

（一）保障房小區(qū)概況

LY市是S省的一個地級市，面積1.72萬平方公里，人口1072萬，是人口大市、革命老區(qū)，住房困難群體多，保障房建設(shè)的工作量比較大。2012年S省政府下達(dá)LY市保障性安居工程建設(shè)任務(wù)為19280套。如此大的保障房建設(shè)總量，為住房困難群體提供了改善住房條件的機(jī)會。

怡景綠洲保障房小區(qū)是LY市2013年完成的純粹的保障房小區(qū)，轄區(qū)內(nèi)有經(jīng)濟(jì)適用房800套，廉租房200套，總建筑面積10萬平方米。小區(qū)建成以后，住戶開始陸續(xù)入住。2014年7、8月份，該小區(qū)入住總戶數(shù)已經(jīng)達(dá)到600余戶，形成了比較大的規(guī)模。剩余的200余戶或因為裝修沒搞好，或因為在別的地方還有住處，所以尚沒有入住小區(qū)。就入住小區(qū)的家庭類型來看，廉租房入住率較高，達(dá)到90%以上，而主要的未遷入房為經(jīng)濟(jì)適用房。經(jīng)濟(jì)適用房與廉租房在建筑面積方面并沒有很大的差別，房屋交付使用時的設(shè)施也是基本相似的，只是因為保障房的性質(zhì)不同，經(jīng)濟(jì)適用房是“買”，而廉租房則是“租”。在住房的緊迫性上，廉租房超過經(jīng)濟(jì)適用房，因此，經(jīng)濟(jì)適用房的入住速度要慢于廉租房住戶。

該小區(qū)為一個較大規(guī)模的住宅小區(qū)，需要專業(yè)的物業(yè)管理公司來對小區(qū)內(nèi)的公用設(shè)施、綠化、衛(wèi)生、治安和環(huán)境等方面負(fù)責(zé)。該小區(qū)的建設(shè)是政府的財政投入的，建成后小區(qū)的物業(yè)公司也由政府住建局來選派，小區(qū)物業(yè)收費標(biāo)準(zhǔn)在低于商品房的前提下，基本按照市場化的原則運行。但是，對于物業(yè)的收費，一部分住戶不能認(rèn)同，所以自入住之后，物業(yè)公司收費就相當(dāng)困難，部分住戶因為小區(qū)內(nèi)的物業(yè)管理和其他的收費問題與物業(yè)公司產(chǎn)生一些摩擦。作為回應(yīng)，物業(yè)公司也減少了物業(yè)服務(wù)項目，物業(yè)公司成員也由過去的11人減少到4人。住戶入住后，雖然住房本身的條件改善了，但是日常生活還是遇到了過去沒有遇到的困難。由于物業(yè)經(jīng)費少，人手少，所以管理質(zhì)量難以保證，住戶的住房面積比以前大了，但是生活的方便程度并沒有同步提高，甚至在很多方面還不如以前，突出表現(xiàn)在入住后的物業(yè)管理和其他生活支出開始增加。因此，一些住戶開始不能接受社區(qū)管理的規(guī)定。面對這種情況，保障房小區(qū)居民多次與物業(yè)公司協(xié)商，但是最后因為繳費的問題無法達(dá)成協(xié)議。小區(qū)中的垃圾無人收集，衛(wèi)生也沒人打掃，臟亂不堪。更有甚者，小區(qū)內(nèi)的電力供應(yīng)也不正常，時常停電。那些搬入保障房小區(qū)居住的住戶切實感受到了困難。生活的困難并非完全跟物業(yè)公司有關(guān)，搬入新房以后居住成本大幅提高也是一個重要的因素。特別是冬季取暖費和日常生活的電費，一些沒有收入的住戶沒有能力繳納。面對這一系列的困難，保障房居民的一些“維權(quán)”事件也開始出現(xiàn)。主要是以不同的形式不定期地到當(dāng)?shù)厥姓约笆凶〗ú块T“反映情況”，最為典型的是該市最大規(guī)模的保障房小區(qū)（怡景綠洲）居民的“擴(kuò)權(quán)”行動，不同于以往單個人的反映問題，這次是有組織的、有計劃的集體行動。

（二）保障房小區(qū)居民“擴(kuò)權(quán)”事件及處理過程

自保障房住戶入住以來，零散的訴求時有發(fā)生，并且都是指向市和區(qū)的相關(guān)政府部門。2015年11月，發(fā)生了一次有一定規(guī)模的群體性訴權(quán)事件。當(dāng)時正值市區(qū)內(nèi)上班的高峰期，LY市住建局門口聚集了大約20多人，他們都是怡景綠洲保障房小區(qū)中保障房的住戶，主要是中老年群體。就事件的性質(zhì)來看，這次行動不同于上訪，因為上訪的前提一般是基于自身權(quán)益受到的侵害而發(fā)生的，多是因問題在當(dāng)?shù)卣貌坏浇鉀Q或解決不合理而引起，針對的往往是權(quán)力和資本結(jié)合所產(chǎn)生的不公平現(xiàn)象。而該小區(qū)所形成的局部群體性聚集的起因是從小區(qū)物業(yè)和冬季取暖問題引發(fā)的。小區(qū)建成伊始，住房保障中心就出面聘請某物業(yè)公司進(jìn)駐小區(qū)，負(fù)責(zé)小區(qū)的物業(yè)管理，但是工作并不順利，幾乎所有的廉租住房戶和大部分的經(jīng)濟(jì)適用房住戶都拒絕繳納物業(yè)費。當(dāng)然，這其中也有一種情況，即很多住戶雖然分到了保障房，但是并沒有馬上入住，在房屋還空置的時候就繳納物業(yè)費，對于低收入住戶來講肯定難以接受。由于物業(yè)費收不上來，某物業(yè)公司被迫停止物業(yè)服務(wù)，為此，小區(qū)內(nèi)的管理陷入癱瘓狀態(tài)，垃圾遍地，還經(jīng)常停水停電。冬季來臨之際，這些住戶在小區(qū)內(nèi)的居住越發(fā)困難。既然物業(yè)管理公司是政府聘請的，所以這些住戶將訴苦的對象指向分管保障房的住建局。

群體聚集的人數(shù)不多，但是很引人注目，聚集過程中也沒有打出任何的條幅或標(biāo)牌，參加的人基本都是徒手來的，比較整齊地站在住建局大門口一側(cè)?！斑x擇在上班時間，為的是能方便地碰到領(lǐng)導(dǎo)，反映我們的情況，領(lǐng)導(dǎo)都比較忙，上班以后很快就會外出。”這是領(lǐng)頭的一個老先生導(dǎo)出的理由。果然，門衛(wèi)第一時間給領(lǐng)導(dǎo)通報了這個事情，分管的負(fù)責(zé)人迅速做出反映。得知是怡景綠洲小區(qū)保障住戶的居民以后，馬上讓其派出兩個代表到局長辦公室，其他的人則安排到局接待室。局長了解了保障住戶主要是為了物業(yè)收費、物業(yè)管理和冬季取暖等社區(qū)管理和日常生活的內(nèi)容之后，一起到接待室座談，并叫上分管的副局長、住房保障中心正副主任。

談的過程是比較平和的，保障房住戶只有幾個人說了他們的不滿和想法，其他的則基本沉默不語。他們在談的過程中，首先表達(dá)了對政府的感激，“政府為我們提供了保障房，應(yīng)該感謝黨，感謝政府，我們終于有了像樣的房子，但是每月收的物業(yè)管理費我們無力繳納，我們這里面很多都是低保戶，本來就拿著政府給的那一點點補貼生活。再說政府既然給我們提供了保障房，那我們?yōu)槭裁催€要交物業(yè)費？不僅是物業(yè)費，搬到樓上以后，很多的方面都要花錢，過去我們冬天點個小煤爐即可以過冬，現(xiàn)在沒法點爐子，集中供暖好幾千元，我們怎么負(fù)擔(dān)得起，希望政府為我們想想辦法?！边@是保障房住戶代表基本的意思表達(dá)，另外，有幾個住戶還反映了物業(yè)公司服務(wù)不到位、態(tài)度比較強硬等問題，住建局的領(lǐng)導(dǎo)在明確了這些住戶的訴求以后，經(jīng)過簡單的討論立即當(dāng)場做出回應(yīng)。首先做出對物業(yè)費的承諾，政府一定盡力解決物業(yè)收費的問題；其次，承諾到小區(qū)保障房住戶家庭進(jìn)行調(diào)研，就冬季取暖的方式，根據(jù)住戶的意愿和選擇，結(jié)合現(xiàn)有的條件，政府協(xié)調(diào)尋找一種比較經(jīng)濟(jì)，并且大家都能夠接受的方法。至此，這個事情基本就告一段落。局領(lǐng)導(dǎo)則囑咐保障房住戶抓緊回家，不要因為集體訴求造成“圍觀”因而帶來不良的影響。并且明確表示，以后有什么問題可以寫信的方式，或者電話溝通的方式進(jìn)行接洽，不要采用這種集體上街的方式。事件以住建局的相關(guān)承諾為條件很快就平息了，但如何解決保障房小區(qū)的物業(yè)管理問題，這確實是一個棘手的事情。

三、保障房業(yè)主“擴(kuò)權(quán)”的緣由和行動模式

從LY市觀察到的現(xiàn)象是，保障房小區(qū)居民的申訴內(nèi)容是現(xiàn)有住房保障政策在具體實踐衍生出來的底層民眾的訴求，沒有保障房的建設(shè)和分配，也沒有后面針對保障房居住過程中的諸多問題的暴露。通常，很少有接受到政府保障的住房保障群體到政府部門為自己的權(quán)利進(jìn)行申訴抗?fàn)?，因為他們既然得到了保障房，就是政策的受惠者，再去申訴好像事出無因。然而，現(xiàn)實當(dāng)中這種抗?fàn)幨录s真實地發(fā)生了，這種特殊群體的非常規(guī)權(quán)利訴求與以往權(quán)利受損或受侵害群體的權(quán)利訴求有本質(zhì)的區(qū)別，這種模式是一種基本權(quán)利實現(xiàn)以后的“擴(kuò)權(quán)”行動。

首先，保障房住戶與政府之間建立了一種新的依附關(guān)系。居民在獲得了保障房以后，他們與政府之間也就確立了一種關(guān)系，這種關(guān)系是由于住戶獲得了保障房的入住資格以后得以確立的，這屬于一種新型的依附關(guān)系，這種依賴是導(dǎo)致保障房住戶集體“擴(kuò)權(quán)”的基礎(chǔ)動力。這些住戶中幾乎沒有新生代，他們大都年齡偏大，是計劃經(jīng)濟(jì)時代下崗或失業(yè)的企業(yè)職工，計劃經(jīng)濟(jì)時代的“單位制”生活經(jīng)歷在他們內(nèi)心殘留著深刻的印記。在中國傳統(tǒng)的單位時代，社會成員形成對于單位組織的全面依賴，實際上也是對于國家和政府的依賴。而在非國家社會主義的制度背景下，組織中資源和依賴關(guān)系基本上被限制在特定的范圍內(nèi)，即主要集中在收入這一交換媒介上。用收入去交換其他所需要的各種資源，例如住房和各種服務(wù)等?！?〕在中國社會市場化的過程中，這種依賴機(jī)制逐漸弱化，國家介入社會成員日常生活的領(lǐng)域顯著縮小。然而，保障房制度實施以后，國家重新承擔(dān)起對那些沒有能力在市場中購買商品房的社會成員的居住責(zé)任，這種福利已經(jīng)突破了單位組織的框架，由政府面向所有符合標(biāo)準(zhǔn)的城市居民。基于這種福利供應(yīng)模式的形成，在政府與被保障者之間重新建構(gòu)起一種關(guān)系，這種關(guān)系仍然類似于單位時代的政府與居民的依賴關(guān)系。為此，大多數(shù)保障房住戶認(rèn)為這些住房是政府的，政府應(yīng)該負(fù)責(zé)，我們不應(yīng)該繳納物業(yè)費等相關(guān)費用。因此造成了在保障房入住以后出現(xiàn)的諸多沖突。對此，住建局的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也非常無奈。W主任認(rèn)為，“被保障人的素質(zhì)和認(rèn)知方面存在很大問題，特別是住戶的認(rèn)知和保障政策之間存在明顯的差距。有很多的住戶，在分到了保障房以后，拒絕交房租，也不愿意繳納物業(yè)費用。在他們看來，既然政府給我們提供了保障房，就應(yīng)該一包到底，自己不應(yīng)該再繳納房租和物業(yè)費等費用?！憋@然，保障房給住房困難群體提供了保障的同時，在他們的認(rèn)知方面也種下了“一切都要有政府負(fù)責(zé)”的種子。

其次，新確立的“保障房住戶”的身份符號是群體訴求得以發(fā)生的政治條件。集體訴求不僅需要促發(fā)的條件，而且還要具有合法性。保障房住戶的身份成為他們集體訴求“合法性”的基本條件。趙鼎新將“變遷、結(jié)構(gòu)、話語”概括為社會運動產(chǎn)生的三個因素，其中前兩個因素更具有客觀性，而“話語”則包括社會運動的意識形態(tài)、參與者的認(rèn)同、口號或話語策略、行動過程中的突生規(guī)范以及塑造運動話語的文化?！?0〕這其中的“話語”就屬于權(quán)利訴求的策略性范疇。就保障住戶的集體“擴(kuò)權(quán)”事件而言，應(yīng)當(dāng)算是一種“溫和”的集合行動。他們沒有運用對抗性的策略，因為就他們的訴求內(nèi)容而言，是要得到政府更多的關(guān)懷，這個過程中是順應(yīng)主流的意識形態(tài)，文化背景是政府保障和改善民生的“政治話語”，因此現(xiàn)實中的訴求是在對政策認(rèn)可前提下的請求，而不是對政府行為進(jìn)行抗議或排斥。群體成員在沒有得到保障房的時候反而沒有抗?fàn)帲@得保障房以后則以“保障房住戶”的身份作為與地方政府進(jìn)行討價還價的工具。之所以這種身份符號在現(xiàn)實的權(quán)利訴求中能夠發(fā)揮效力，則主要源自于當(dāng)下政府保障和改善民生的合法性目標(biāo)。尤其是在改革的過程中，社會貧富分化嚴(yán)重，民眾對于政府的腐敗普遍不滿的情況下，住房保障這種民生工程的意義就更加重大。正是這種由保障房住戶表征出來的“弱勢群體”的符號，在保障和改善民生的政治話語之下塑造了一種行動的“合法性”，也形成了一種行動的可能性。

再次，群體的空間聚集成為集體訴求形成的組織條件?，F(xiàn)有的住房保障住戶是從城市的各個角落集中起來的，類似生活境遇的人群被整合到同一個生活空間，一定程度上激發(fā)了他們的集體主義意識，因而產(chǎn)生了團(tuán)結(jié)起來訴求權(quán)利的動機(jī)、愿望和條件。集體行動賴以形成的條件不僅僅是他們屬于保障房住戶，而更為重要的是他們屬于一個居住小區(qū)，因而在更直接的意義上體現(xiàn)為利益的空間結(jié)構(gòu)化過程。同類群體的居住空間聚集成為集體行為發(fā)生的關(guān)鍵條件。國外學(xué)者曾探討過市民社會的空間結(jié)構(gòu)化的影響因素，其中就包括不同社會階級或其他社會力量的空間集中程度。市民社會內(nèi)部的社會關(guān)系建立在地方性社群，而不是商品關(guān)系或國家的基礎(chǔ)上的程度?！?1〕對于這些參與集體行動的群眾來說，他們從城市的四面八方聚集到保障房小區(qū)之中，群體所具有的抑或是被“喚醒”的對于國家的依賴以及由此“保留”的相對剝奪感在新的空間聚集的條件下則以集體行動的方式表現(xiàn)了出來。保障房住戶不但運用自己的身份符號建構(gòu)了權(quán)利意識，而且集中居住的社區(qū)空間構(gòu)成也形塑了一種群體的“行動力”。在以往，有研究者認(rèn)為城市下層的利益表達(dá)多以個體表達(dá)為主，即使是一些涉及區(qū)域性、群體性利益的糾紛（如動遷糾紛），行動者也較難展開有效的群體性表達(dá)。其原因是底層群體缺乏“權(quán)利意識”和“行動力”， 同時這些群體內(nèi)部缺少相應(yīng)的精英人物作為領(lǐng)頭人?！?2〕然而，這個結(jié)論在保障房住戶這里并不適用。保障房住戶不但運用自己的身份符號建構(gòu)了權(quán)利意識，而且集中居住的社區(qū)空間構(gòu)成也形塑了一種群體的“行動力”。

四、地方政府部門的應(yīng)對策略

對于這個事件，LY市住建局非常重視，同時也感到較大的壓力。必須要處理好，又要避免政府為此背負(fù)更大的財政負(fù)擔(dān)。因為涉及到困難群眾的生活問題，如果處理不好就會產(chǎn)生負(fù)面的政治影響。局長也親自表示，“不管他們提的要求是否合理，我們都會認(rèn)真考慮，絕不能把問題向上推。如果出現(xiàn)越級上訪，那么即便是我們住建局的工作再努力，也難以得到上級政府的肯定，甚至我們還會受到處分”。局長的言語之間流露出對于保障房住戶意見的重視。住房保障中心負(fù)責(zé)人帶頭深入到該保障房小區(qū)，就住戶反映的問題進(jìn)行調(diào)查研究，為了解決這個問題采取了一系列的策略。

（一）政府通過市場和行政手段降低保障房住戶的日常生活支出。通過這個事件，政府開始意識到，保障房并非建好以后分給住戶就算完事，后續(xù)的管理，住戶住得滿意才是住房保障工作最終完成的標(biāo)志。后續(xù)物業(yè)管理如果完全推向市場，有些住戶難以接受物業(yè)服務(wù)的支出，這些住戶拒不繳納物業(yè)費會在保障房小區(qū)內(nèi)形成一種“示范效應(yīng)”，其他的有條件繳納的住戶也會拒交，從而形成一種對于物業(yè)企業(yè)的壓力，最終形成對政府管理部門的壓力。如果物業(yè)管理采用非市場化運作的手段，那只能由政府包辦，政府無論是人力、物力和財力方面都將難以承受。為此，這件事情過后，LY市住建局為了克服以上的兩難困境，開始探索以市場化的方式補貼保障房住戶物業(yè)費的做法。具體的辦法是在保障房小區(qū)內(nèi)配建經(jīng)營用房，這些房屋產(chǎn)權(quán)歸政府所有，利用這些房屋經(jīng)營或?qū)ν獬鲎?，其營業(yè)收入用來補貼小區(qū)的物業(yè)費，以此減免小區(qū)住戶的物業(yè)費用，實際中的減免比例根據(jù)經(jīng)營用房收入和物業(yè)支出的數(shù)額，以及小區(qū)內(nèi)的住戶數(shù)量、保障房的類別比例加以確定，對于廉租房占比例較大的小區(qū)減免的比例加大，對于經(jīng)濟(jì)適用房占比例較大的小區(qū)減免的比例較小。具體做法是：按照房屋總建筑面積千分之三的比例建設(shè)規(guī)劃社區(qū)服務(wù)、物業(yè)管理和居民公共活動用房；按照房屋總建筑面積不少于千分之四的比例建設(shè)經(jīng)營用房，由社區(qū)或業(yè)主委員會負(fù)責(zé)經(jīng)營、管理、維修。另外，還探索小區(qū)業(yè)主自我管理的方式，以此代替物業(yè)企業(yè)的職能，參與物業(yè)管理的轄區(qū)居民以政府購買服務(wù)的方式發(fā)放工資。工資雖然不高，但是對于那些賦閑在家的困難群體而言，也是一次難得的就業(yè)機(jī)會。這樣，政府以較少的財政支出取得了降低保障房物業(yè)管理費與解決部分困難群體就業(yè)的雙重效果。

保障房的冬季取暖費執(zhí)行與商品房相同的市內(nèi)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，70平方米的住房每年要繳納接近2000元的費用，這對于那些困難家庭是一個較大的負(fù)擔(dān)，一些家庭難以承受。LY市住建部門為保障房小區(qū)集體安裝液化氣取暖的壁掛爐，可以根據(jù)室內(nèi)溫度情況自我決定是否用氣取暖。這些困難家庭以往大多是利用煤爐取暖，住上樓房以后不能繼續(xù)使用煤爐，城市集中供暖費用太高，因此需要一種住戶能夠接受的方式。除了取暖以外，還對保障房小區(qū)中的水電價格實行一定的優(yōu)惠。

（二）政府通過宣傳教育明確政府與保障房住戶之間的權(quán)利和義務(wù)。保障房住戶的權(quán)利訴求是由于他們對于地方政府的全面依賴，這種依賴具有前后因果的突生性質(zhì)。保障房住戶的身份成為他們訴求后續(xù)權(quán)利的工具和條件。發(fā)生問題的關(guān)鍵問題是住戶對于自己和政府之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生了片面的理解，把自身的權(quán)利提升到現(xiàn)有政策的框架之外，在“民生”的合法性政治環(huán)境下，成為與地方政府博弈的手段。鑒于此，地方政府開始采取有針對性的措施明確與保障房住戶的關(guān)系。在保障房的建設(shè)方面，住建部與各省都要簽訂目標(biāo)責(zé)任書，然后再逐級簽訂目標(biāo)責(zé)任書。政府間目標(biāo)責(zé)任書的落實保證了保障房建設(shè)任務(wù)的完成，但是并沒有保證未來的保障房住戶能夠住得合適、住得舒心。LY市的保障房抗訴事件恰恰反映了這個環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題，而這個問題的本身則是基層政府與保障房住戶之間的權(quán)利義務(wù)沒有界定清晰，政府和住戶對于保障政策的理解出現(xiàn)不一致或不吻合。這次事件之后，該市住建局除了在政策方面更加優(yōu)化之外，還在保障房的分配環(huán)節(jié)中加強了對保障房住戶的教育宣傳，重點明確了二者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。該市的舉措主要是在小區(qū)內(nèi)召開業(yè)主大會，給業(yè)主講解保障房的政策，明確政府和住戶之間的權(quán)利和責(zé)任關(guān)系。地方政府列舉南方部分城市保障房住戶繳納物業(yè)費的案例，讓住戶克服單一的依賴和索取理念，進(jìn)而懂得理解和感恩。政府除了“普法”和“感恩”教育以外，還在小區(qū)內(nèi)公布了投訴電話和信箱，能夠及時回復(fù)住戶的相關(guān)投訴。與政府之間簽訂的目標(biāo)責(zé)任書相似，LY市探索該市住房保障中心與各住戶之間簽訂目標(biāo)責(zé)任書，把是否簽定責(zé)任書作為能否獲得保障房的條件。在簽訂責(zé)任書的過程中，針對不同的保障房類型以及不同收入水平的家庭也做出大致的區(qū)分，政府在總體加強關(guān)懷的前提下明確彼此的權(quán)利關(guān)系，使之有了一個“法”的依據(jù)，這也體現(xiàn)了保障房立法中的一個潛在需求。

（三）理順保障房小區(qū)物業(yè)企業(yè)職能。針對物業(yè)管理費用產(chǎn)生的訴求事件，政府也開始重視保障房物業(yè)管理企業(yè)的遴選和規(guī)范工作。物業(yè)管理能不能做好，能否讓保障房住戶滿意，物業(yè)企業(yè)非常關(guān)鍵。保障房小區(qū)的物業(yè)企業(yè)也需要盈利，但是這些企業(yè)與商品房小區(qū)的物業(yè)企業(yè)又應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，前者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的社會責(zé)任，應(yīng)當(dāng)與政府相關(guān)部門有密切的合作。在保障房的后期居住階段，物業(yè)企業(yè)扮演著很重要的角色，可以說是政府與住戶之間的橋梁和紐帶。之所以發(fā)生針對物業(yè)收費等方面的群體性訴求事件，一定程度上是因為物業(yè)企業(yè)的職能沒有履行到位。為此，LY市政府制定《保障房物業(yè)管理辦法》，進(jìn)一步強化了保障性住房物業(yè)服務(wù)企業(yè)的職責(zé)，不僅應(yīng)當(dāng)按照合同約定履行相關(guān)服務(wù)，使物業(yè)服務(wù)達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一系列監(jiān)督職責(zé)。例如，協(xié)助公管中心登記保障性住房入住、使用情況，發(fā)現(xiàn)違規(guī)出租、出借、轉(zhuǎn)讓、調(diào)換、經(jīng)營、空置等情況，及時報告公管中心；配合相關(guān)部門定期走訪住戶，收集住戶的意見和建議，及時了解住戶家庭成員及經(jīng)濟(jì)、住房變化情況等。

LY市的保障房事件最終促成了政府在保障房后期管理方面的創(chuàng)新，該市以小區(qū)內(nèi)配建經(jīng)營用房補貼物業(yè)管理費的做法得到了國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的肯定。地方政府在處理此類糾紛方面沒有法律依據(jù)，但是保障和改善民生以及地方社會的穩(wěn)定這兩項重要的政治任務(wù)卻是他們必須完成的。所以，政府在處理此類事務(wù)中，不能選擇“以理拒絕”，也不會選擇“依法處置”，而只能采取“退卻保全”的辦法，盡量滿足困難群體的條件。這也是在保障和改善民生為執(zhí)政理念的背景下地方政府做出的切實選擇。從另一個方面看，住房保障制度是一種自上世紀(jì)90年代后期才開始實施的新的社會保障政策，在政策的系統(tǒng)性和完善性方面肯定不及其他實行了較長時間的社會保障制度，在實踐過程中還很難達(dá)到盡善盡美。保障房小區(qū)居民集體訴求事件的發(fā)生起初看來是一件不利于穩(wěn)定的壞事，但同樣也是一件好事。其所能體現(xiàn)的正面作用是能夠暴露出住房保障制度設(shè)置所存在的瑕疵，并促使地方政府盡快地予以完善，這在一定程度上也激發(fā)了地方政府的制度創(chuàng)新動機(jī)。

五、結(jié)論與展望

城市保障房住戶是在住房保障制度實踐過程中形成的一個新的社會群體，保障房小區(qū)的形成在空間上塑造了這一群體組織化的存在。改革后包括商品房和保障房在內(nèi)的不同居住形態(tài)反映了國家的一系列政策安排和組合，國家政策對住房的干預(yù)構(gòu)造了不同空間區(qū)域的居住群體。作為底層社會的成員，保障房住戶確立了與國家之間的新型依附關(guān)系，這種依附關(guān)系以及由此衍生的政治機(jī)會結(jié)構(gòu)成為他們參與利益訴求集體行動制度性條件。

不同于以往研究中關(guān)于集體行動的原因表述，保障房居民的集體行動則更類似于一種“權(quán)利被喚醒”后的集體行動。其正當(dāng)性理由并非是根據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)，也不是因為自身權(quán)利受到侵害，而是他們以自身困難群體的符號身份向政府提出自己的訴求。因此既不同于“依法抗?fàn)帯?，也不同于“依理抗?fàn)帯薄１磉_(dá)的內(nèi)容并非是自己受到的損失的部分，而是要在政府福利基礎(chǔ)上拓展的部分。在這個模糊性的領(lǐng)域，保障房住戶借助自己的身份符號對政府提出要求，以他們認(rèn)知范疇之內(nèi)的群體聚集作為行動的方式，目的是為了引起政府部門的關(guān)注，并防止政府部門推諉和拖延。地方政府則采取吸納與合作的回應(yīng)策略，對保障房住戶提出的要求力爭在本級政府解決，以確保政府保障和改善民生的良好形象。

群體“擴(kuò)權(quán)”事件反映出的關(guān)鍵問題是，在以往住房保障政策的實施過程中，地方政府注重的是建設(shè)數(shù)量，而對于保障房進(jìn)入使用階段的相關(guān)內(nèi)容卻多有忽視。這主要是因為在住房保障開始的初期階段，大量住房困難群體具有獲得保障性住房的需要，因此保障房的建設(shè)數(shù)量更為重要，住房保障工作的政府間考核也主要以建設(shè)數(shù)量任務(wù)的完成為指標(biāo)。由于這種控制機(jī)制的存在，地方政府在具體的工作中以完成上級政府的指標(biāo)任務(wù)為首要，長期以來這種做法在地方政府那里也形成了一種“執(zhí)政慣性”。然而，隨著保障房建設(shè)數(shù)量增多，大多數(shù)城市住房困難群體獲得了保障房，以往保障房數(shù)量的重要性開始降低，保障房的質(zhì)量和困難住戶的差異化需要的滿足成為現(xiàn)階段需要解決的關(guān)鍵問題。LY市的群體“擴(kuò)權(quán)”事件就是在這個背景下發(fā)生的，通過保障房居民的意愿表達(dá)也反映了地方政府部門在從事保障房工作中的若干不足之處。盡管保障房住戶的這些訴求并非完全合理，但是畢竟是來自基層的真實意思表達(dá)，對于推動地方政府工作的創(chuàng)新仍然具有積極的意義。這也說明了，未來住房保障制度的創(chuàng)新動力必然要來自于實踐過程中國家與社會的互動，住房保障的最終目標(biāo)是以滿足住房困難群體的居住需要為目標(biāo)，而這種需要往往是多元化和多層次化的，單純的政府間行政指令難以完全實現(xiàn)這個目標(biāo)，必須有基層政府因地制宜的工作方法的創(chuàng)新。

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