多中心協(xié)同治理何以重要

〔摘要〕多中心協(xié)同治理模式源于對(duì)治理理論與實(shí)踐的提煉和升華，它將治理理論所蘊(yùn)含的對(duì)治理主體及治理主體之間關(guān)系的要求具體化，使治理理論能夠更明確清晰地在實(shí)踐中得以運(yùn)用，因而成為一種可操作性的治理方案。盡管治理理論起始于西方，多中心治理理論和協(xié)同學(xué)也是由西方學(xué)者創(chuàng)立的，但是中國(guó)可借鑒西方有關(guān)治理的理論模式，結(jié)合中國(guó)的具體國(guó)情來(lái)探索具有本國(guó)特色的治理模式。2013年11月，中國(guó)共產(chǎn)黨明確將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，并在此后多次進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)和深化；并且，中國(guó)共產(chǎn)黨非常重視發(fā)揮不同治理主體的治理作用，并十分注重發(fā)揮各治理主體之間的協(xié)同作用，以實(shí)現(xiàn)治理效果的最優(yōu)化。當(dāng)前，采用多中心協(xié)同治理模式，可以充分發(fā)揮各治理主體的優(yōu)勢(shì)作用，利用各方資源，調(diào)動(dòng)各方積極性，從而形成協(xié)同效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)有效治理。

〔關(guān)鍵詞〕治理；多中心治理；協(xié)同學(xué)；多中心協(xié)同治理

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D63-3 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2018）05-0011-08

從治理的本義來(lái)講，治理意味著治理主體的多元化，并且，注重社會(huì)力量在治理過(guò)程中發(fā)揮積極作用；同時(shí)，各治理主體在治理過(guò)程中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)合作和協(xié)調(diào)，形成合力。將治理理論轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N可操作性的治理方案，多中心協(xié)同治理既是對(duì)治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，又是對(duì)抽象的治理理論的具體化。多中心協(xié)同治理模式為推進(jìn)國(guó)家治理能力建設(shè)提供了一種可操作性的治理方案。

一、多中心協(xié)同治理的理論淵源及涵義

對(duì)于公共事物或公共問(wèn)題的治理，傳統(tǒng)理論非常重視市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用和政府的干預(yù)作用，但是，市場(chǎng)失靈或政府失靈都有可能出現(xiàn)。由于不完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、公共物品的存在以及外部經(jīng)濟(jì)效果，市場(chǎng)機(jī)制不能實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，這樣，就會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈。除此之外，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不合理、信息不完全等也可能導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。為了克服市場(chǎng)失靈，就需要政府進(jìn)行干預(yù)，以便恢復(fù)市場(chǎng)的功能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。但是，在補(bǔ)救市場(chǎng)失靈的過(guò)程中，政府干預(yù)也會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題，例如，在提供公共物品時(shí)浪費(fèi)和濫用資源，導(dǎo)致公共支出規(guī)模過(guò)大或者效率低下；或者因?yàn)檎深A(yù)不足或干預(yù)過(guò)度導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)福利損失。這就出現(xiàn)了政府失靈。

在市場(chǎng)失靈和政府失靈都可能出現(xiàn)的情況下，是否存在其他的治理主體能夠在公共事物或公共問(wèn)題的治理方面發(fā)揮更好的作用呢？20世紀(jì)70年代，美國(guó)學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）與文森特·奧斯特羅姆（Vincent Ostrom）夫婦提出了多中心治理理論。多中心治理以自主治理為基礎(chǔ)，提出了在政府與市場(chǎng)之外以自主組織為中心進(jìn)行公共事物治理的方案。埃莉諾·奧斯特羅姆曾說(shuō)：“我們一再重復(fù)發(fā)現(xiàn)的事情很重要，我們稱(chēng)之為多中心系統(tǒng)（polycentric systems）。多中心系統(tǒng)存在于多個(gè)層級(jí)，每一個(gè)層級(jí)都有一些自治權(quán)。我們可以設(shè)想一個(gè)區(qū)域，存在著對(duì)其負(fù)責(zé)的政府機(jī)構(gòu)，但是也有許多地方自治組織用來(lái)管理那個(gè)區(qū)域的地方資源?！?〔1〕

多中心治理理論主張，多個(gè)權(quán)力中心或服務(wù)中心并存，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)作形成自發(fā)秩序，從而提高治理的能力和水平。多中心治理要求在治理過(guò)程中國(guó)家和社會(huì)、政府和市場(chǎng)、政府和公民共同參與，結(jié)成合作、協(xié)商和伙伴關(guān)系?？梢哉J(rèn)為，出于對(duì)政府失靈和市場(chǎng)失靈的回應(yīng)，多中心治理理論具有很強(qiáng)的啟示性，社會(huì)力量的興起和壯大能夠?qū)崿F(xiàn)公平與效率的良好契合，并能更有效地解決許多緊迫的公共服務(wù)需求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)良好的治理。也就是說(shuō)，多中心治理理論主張多中心的治理主體參與治理過(guò)程，但是，它明確提出并側(cè)重強(qiáng)調(diào)了自主治理和自主組織在治理過(guò)程中的重要作用。

當(dāng)然，埃莉諾·奧斯特羅姆等人關(guān)注的公共池塘資源等公共事物，實(shí)際上，都是社會(huì)領(lǐng)域的公共資源，其所論及的問(wèn)題主要是使用和管理這些公共資源中出現(xiàn)的問(wèn)題；而就中國(guó)社會(huì)治理而言，我們針對(duì)的主要是社會(huì)領(lǐng)域中出現(xiàn)的問(wèn)題，例如，社會(huì)矛盾、社會(huì)沖突等社會(huì)問(wèn)題，這些問(wèn)題可能有些并非是使用公共資源不當(dāng)形成的。這與埃莉諾·奧斯特羅姆等人所說(shuō)的公共事物，有些內(nèi)容是重疊的，有些則不一樣。公共事物的多中心理論對(duì)社會(huì)問(wèn)題的治理有很重要的借鑒作用，治理實(shí)踐表明，它是適用于社會(huì)問(wèn)題的治理的。

多中心理論雖然沒(méi)有明確提出多中心之間的協(xié)同關(guān)系或協(xié)同效應(yīng)，但是，它也關(guān)注到了多中心之間的協(xié)作關(guān)系。埃莉諾·奧斯特羅姆指出：“認(rèn)為個(gè)人會(huì)解決所有問(wèn)題，因而無(wú)須任何干預(yù)的寬泛性政策設(shè)計(jì)，同樣也是有問(wèn)題的。只要人們認(rèn)識(shí)到在實(shí)地場(chǎng)景中獲得有關(guān)公共池塘資源結(jié)構(gòu)與流量的信息有多么困難，就會(huì)理解設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)（例如，美國(guó)地質(zhì)勘察局與加利福尼亞自然資源部）來(lái)就當(dāng)?shù)毓渤靥临Y源提供可靠信息有多么重要?！薄?〕 “而且，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，雖然人們能在社群擁有較高共識(shí)度的條件下自行發(fā)展出內(nèi)部的制裁系統(tǒng)，但這些系統(tǒng)可能需要外部權(quán)威的配合才能更好地發(fā)揮作用。”〔3〕

事實(shí)上，國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)和公民個(gè)人等多中心治理主體都可以在治理過(guò)程中發(fā)揮不同的作用，那么，這些多元治理主體之間又如何進(jìn)行合作和協(xié)調(diào)呢？顯然，多中心治理主體之間有效的合作和協(xié)調(diào)是提高治理能力的重要環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為，協(xié)同學(xué)為處理多元治理主體之間的關(guān)系提供了非常好的科學(xué)方法論。多元治理主體之間通過(guò)合作和協(xié)調(diào)形成協(xié)同效應(yīng)（synergistic effect），是多元治理主體之間關(guān)系處置得當(dāng)所能產(chǎn)生的最佳效果。

1971年，德國(guó)物理學(xué)家赫爾曼·哈肯（Hermann Haken）提出了協(xié)同的概念，后來(lái)，他逐步創(chuàng)立了協(xié)同學(xué)（synergetics）?？茖W(xué)家對(duì)于協(xié)同現(xiàn)象的發(fā)現(xiàn)有一個(gè)過(guò)程。近代以來(lái)，隨著自然科學(xué)的迅速發(fā)展，許多科學(xué)家十分關(guān)注自然界中各種物質(zhì)之間的協(xié)同關(guān)系，認(rèn)為自然界中同樣包含著數(shù)學(xué)的統(tǒng)一美和對(duì)稱(chēng)美。愛(ài)因斯坦曾說(shuō)過(guò)：“如果不相信我們世界的內(nèi)在和諧性，那就不會(huì)有任何科學(xué)?！睆母绨啄岬挠钪孢\(yùn)行論到開(kāi)普勒的行星三定律；從原子軌道的殼層模型到分子軌道對(duì)稱(chēng)宇恒原理；從正負(fù)電荷的對(duì)稱(chēng)性到正反粒子對(duì)稱(chēng)性的產(chǎn)生；從化學(xué)的協(xié)同反應(yīng)到生物大分子的“協(xié)同效應(yīng)”等，都從不同側(cè)面揭示了從宏觀到微觀、從機(jī)械運(yùn)動(dòng)到生物運(yùn)動(dòng)的和諧性和協(xié)同性。〔4〕

赫爾曼·哈肯說(shuō)：“協(xié)同學(xué)的目標(biāo)是在千差萬(wàn)別的各科學(xué)領(lǐng)域中確定系統(tǒng)自組織賴(lài)以進(jìn)行的自然規(guī)律。”〔5〕協(xié)同學(xué)認(rèn)為，在一定條件下，子系統(tǒng)之間的相互作用會(huì)產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，使其形成自組織結(jié)構(gòu)，便產(chǎn)生了由無(wú)序走向有序的轉(zhuǎn)變。所謂協(xié)同效應(yīng)，就是指系統(tǒng)中子系統(tǒng)（或要素）之間通過(guò)互動(dòng)產(chǎn)生的作用大于各子系統(tǒng)（或要素）單獨(dú)作用相加的總和。一個(gè)由多個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成的系統(tǒng)，如果子系統(tǒng)之間互相配合產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，系統(tǒng)便能處于自組織狀態(tài)。

哈肯運(yùn)用協(xié)同學(xué)對(duì)生物系統(tǒng)的信息進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，生物系統(tǒng)最驚人的特點(diǎn)之一在于其各部分之間的高度協(xié)調(diào)，所有這些高度協(xié)調(diào)、密切相關(guān)的過(guò)程只有通過(guò)交換信息才可能實(shí)現(xiàn)。信息是生命賴(lài)以存在的至為關(guān)鍵的元素?！?〕他指出，社會(huì)正常職能同樣依賴(lài)于信息的產(chǎn)生、轉(zhuǎn)移和加工過(guò)程，其表現(xiàn)出來(lái)的最重要特點(diǎn)是循環(huán)因果性，它導(dǎo)致集體狀態(tài)，在社會(huì)學(xué)中，這種集體狀態(tài)可能代表社會(huì)風(fēng)氣、公共輿論、民主或?qū)Ｕ??！?〕

當(dāng)然，社會(huì)協(xié)同與自然協(xié)同是存在差異的，其中一個(gè)根本性區(qū)別就是，在自然界中，可以從混沌中自發(fā)形成有序的結(jié)構(gòu)；而社會(huì)有序結(jié)構(gòu)的形成必須通過(guò)人類(lèi)活動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)。曾健、張一方對(duì)社會(huì)協(xié)同學(xué)進(jìn)行了深入研究，他們認(rèn)為，社會(huì)協(xié)同學(xué)指在社會(huì)中如何通過(guò)對(duì)不同的社會(huì)領(lǐng)域和社會(huì)作用之間的相互協(xié)同，以期在社會(huì)整體形成在微觀個(gè)體層次不存在的新的結(jié)構(gòu)特征的科學(xué)。在協(xié)同學(xué)對(duì)有序性結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的規(guī)律進(jìn)行揭示的基礎(chǔ)上，社會(huì)協(xié)同學(xué)的重點(diǎn)，是運(yùn)用這些規(guī)律調(diào)動(dòng)社會(huì)系統(tǒng)中的資源（物質(zhì)、能量和信息等）以協(xié)同社會(huì)領(lǐng)域中各層次的不同部分，構(gòu)建一個(gè)新的有序結(jié)構(gòu)并使其發(fā)揮特定的功能?！?〕

以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)槔?，這里明顯存在著協(xié)同效應(yīng)。在市場(chǎng)上，各個(gè)企業(yè)都在推行最優(yōu)的銷(xiāo)售策略。然而，這些決策并非僅受單一企業(yè)的影響，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的決策很容易受到其他企業(yè)的影響而發(fā)生改變，特別是需要觀察其他企業(yè)的活動(dòng)，從而形成新的最優(yōu)方案。這種集體活動(dòng)支配著個(gè)體，個(gè)體又形成了整個(gè)市場(chǎng)。同時(shí)，在這個(gè)復(fù)雜的市場(chǎng)中，往往一個(gè)企業(yè)的一個(gè)決定可以導(dǎo)致全局發(fā)生巨大的變化，第一個(gè)企業(yè)的決定就像一個(gè)微小的漲落，使其他企業(yè)不約而同地為了各自的利益而改變自己原本的決定，從而推動(dòng)市場(chǎng)巨大的變化。這體現(xiàn)了協(xié)同學(xué)原理，環(huán)境中一個(gè)微小漲落就可以徹底打破系統(tǒng)原來(lái)的平衡狀態(tài)。事實(shí)也證明，政府的一個(gè)微小干預(yù)可以導(dǎo)致深遠(yuǎn)的后果，比如稅收稍高一點(diǎn)，就會(huì)劇烈地改變消費(fèi)者的行為，導(dǎo)致整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化。如果企業(yè)與企業(yè)、部門(mén)與部門(mén)、人與人之間形成協(xié)同，就可以大大提升經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的運(yùn)行效率。可以說(shuō)，協(xié)同不失為一種解決經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)部沖突的有效方案。

協(xié)同學(xué)在社會(huì)領(lǐng)域的應(yīng)用具有重要的實(shí)踐意義。如果在由混沌產(chǎn)生有序，或一種有序性逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N新的有序性的場(chǎng)合中，協(xié)同機(jī)制能起作用的話(huà)，那么，在此過(guò)程中必然存在某種內(nèi)在的自動(dòng)機(jī)制。倘若在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或者政治領(lǐng)域中我們也學(xué)會(huì)辨認(rèn)這些規(guī)律，許多相關(guān)問(wèn)題可能就會(huì)比較容易找到解決的方案；并且，認(rèn)識(shí)這些自動(dòng)機(jī)制，甚至可以使之為我們服務(wù)。在這個(gè)意義上，我們可以利用“大自然構(gòu)成的奧秘”為我們謀福利。〔9〕當(dāng)然，社會(huì)領(lǐng)域中的協(xié)同效應(yīng)不會(huì)像自然領(lǐng)域可以一次性直接達(dá)成，它可能需要不斷的重復(fù)博弈，或反復(fù)試錯(cuò)，在經(jīng)歷較長(zhǎng)時(shí)間的沖突與合作過(guò)程之后，達(dá)到一種均衡狀態(tài)，才會(huì)形成協(xié)同。

協(xié)同學(xué)對(duì)系統(tǒng)中子系統(tǒng)（或要素）之間協(xié)同關(guān)系進(jìn)行研究，其所發(fā)現(xiàn)的系統(tǒng)中子系統(tǒng)（或要素）之間產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)的規(guī)律，對(duì)于處理多元治理主體之間的關(guān)系具有很高價(jià)值的借鑒意義。如果把協(xié)同學(xué)運(yùn)用于解決多元治理主體之間的關(guān)系，那么，這就意味著，多元治理主體之間通過(guò)合作、協(xié)調(diào)、競(jìng)爭(zhēng)、沖突與博弈，形成協(xié)同效應(yīng)。這種協(xié)同效應(yīng)的產(chǎn)生表明，一是系統(tǒng)會(huì)形成增益效應(yīng)（enhancement effect），二是系統(tǒng)會(huì)形成有序秩序。這樣，也就達(dá)到了治理的目標(biāo)。

那么，將多中心理論與協(xié)同學(xué)統(tǒng)合起來(lái)，運(yùn)用到治理領(lǐng)域中，就可以建立一種多中心協(xié)同治理模式。多中心協(xié)同治理，就是指針對(duì)一定社會(huì)領(lǐng)域的公共問(wèn)題或公共事務(wù)，國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)和公民等多元治理主體參與到治理過(guò)程中，并注重發(fā)揮相互之間的協(xié)同作用，從而形成治理的協(xié)同效應(yīng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的過(guò)程?！?0〕

二、中國(guó)在治理理論與實(shí)踐領(lǐng)域的探索——從多中心協(xié)同治理角度的考察

20世紀(jì)90年代，治理理論開(kāi)始興起，并迅速得到廣泛的關(guān)注和認(rèn)同。治理理論非常重視多元治理主體（特別是社會(huì)力量）的重要作用，這正是接受了多中心理論的影響。出于尋求解決中國(guó)社會(huì)問(wèn)題方案的迫切需要，中國(guó)學(xué)者在西方治理理論出現(xiàn)后，就迅速將這一理論引入中國(guó)，并用于對(duì)中國(guó)問(wèn)題的研究。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，治理理論作為一種理論范式和分析工具引入中國(guó)之后，并沒(méi)有僅僅停留在理論研究層面，而是結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況進(jìn)行了重塑，并用于解決中國(guó)的實(shí)際問(wèn)題，在實(shí)踐領(lǐng)域產(chǎn)生了重大影響，從而表現(xiàn)出很強(qiáng)的理論與實(shí)踐的互動(dòng)性特征。

多中心協(xié)同治理包含了治理的內(nèi)在涵義，又使治理變得清晰可行，從而具備了可操作性。從治理的涵義看，治理本身包含著兩層意思。一是治理主體具有多元性。治理的主體包括國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)和公民個(gè)人等。二是在治理過(guò)程中，不同的治理主體發(fā)揮不同的作用，從而形成合力。多中心協(xié)同治理模式作為一種具備操作性的治理方案，明顯包含了以上關(guān)于治理的兩層意思。多中心，就是說(shuō)，治理主體具有多元性，并非只包括國(guó)家，還包括市場(chǎng)、社會(huì)和公民個(gè)人等。同時(shí)，多中心，還隱含著一種含義，即：談及治理，談及多中心，雖然論及的是多元治理主體，但是，側(cè)重于強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量在治理過(guò)程中的作用。協(xié)同，就是說(shuō)，不同的治理主體發(fā)揮不同的作用，形成協(xié)同效應(yīng)，從而促使治理過(guò)程達(dá)到有序與和諧，實(shí)現(xiàn)治理的目標(biāo)。

我們從多中心協(xié)同治理的角度對(duì)中國(guó)在治理理論與實(shí)踐領(lǐng)域的探索進(jìn)行考察，就可聚焦于中國(guó)治理探索的兩個(gè)方面，即：一是治理主體的多中心性，二是不同治理主體相互之間的協(xié)同關(guān)系。

進(jìn)入新世紀(jì)之后，隨著治理理論本土化過(guò)程的加深，治理理論推動(dòng)了中國(guó)政治發(fā)展、公共管理等領(lǐng)域的變革。治理理論與治理實(shí)踐的進(jìn)步，得到了中國(guó)共產(chǎn)黨的肯定性回應(yīng)，并上升到國(guó)家政策層面。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！薄?1〕這是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的必然要求，是中國(guó)特色社會(huì)主義理論的重大創(chuàng)新，也表明中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律有了更新的認(rèn)識(shí)，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨的寬廣胸懷和高超智慧。同時(shí)，這也表明，中國(guó)共產(chǎn)黨在治國(guó)理政方略上已經(jīng)開(kāi)始向多元主體合作共治轉(zhuǎn)變，并完全接受了治理理念，這為促進(jìn)治理實(shí)踐的推廣和治理理論的研究起到了極為重要的作用。在這里，黨明確將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，并在此后多次進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)和深化。

2017年10月，在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書(shū)記指出：“全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”〔12〕“必須堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決破除一切不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類(lèi)文明有益成果，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，充分發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義制度優(yōu)越性?！薄?3〕習(xí)近平不僅明確地把推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，而且指明了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體路徑?！巴七M(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一觀點(diǎn)也被寫(xiě)入黨的十九大上通過(guò)的修改后的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》中，這表明黨在修改黨章過(guò)程中總結(jié)吸收了黨的十八大以來(lái)黨的工作和黨的建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，也表明黨對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有了更進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)。

近年來(lái)，在治理實(shí)踐方面，從宏觀領(lǐng)域到微觀領(lǐng)域，都有深入推進(jìn)，取得了許多突破性的進(jìn)展。各地開(kāi)展了大量的社會(huì)治理實(shí)踐活動(dòng)，普遍推行網(wǎng)格化治理，提升了公共服務(wù)水平。同時(shí)，各地因地制宜，根據(jù)本地實(shí)際，完善社區(qū)治理模式，暢通民主渠道，開(kāi)展民主協(xié)商，推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理制度化、法治化和規(guī)范化，有效整合了各方力量，增強(qiáng)了社會(huì)自治能力。一些大城市也積極探索社會(huì)治理新路子，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)化、智能化管理，大力打造“智慧社區(qū)”，提高城市治理水平和治理標(biāo)準(zhǔn)，也取得了重要進(jìn)展。這不僅踐行了治理理念，而且，實(shí)際效果也非常明顯。

在治理實(shí)踐取得大量有效經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程中，黨對(duì)治理過(guò)程中各治理主體的角色和關(guān)系也在不斷進(jìn)行探索，并多次進(jìn)行了界定。這在黨對(duì)社會(huì)治理體制的探索過(guò)程中表現(xiàn)得非常突出。這種探索始自于2010年，當(dāng)初“治理”一詞還沒(méi)有在黨的文件中正式使用。2010年，黨的十七屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出：“按照健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局的要求，加強(qiáng)社會(huì)管理法律、體制、能力建設(shè)。”到了2013年，開(kāi)始正式使用“社會(huì)治理”一詞。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》在論及創(chuàng)新社會(huì)治理體制時(shí)提出：“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！薄?4〕這里的重大變化就是，“社會(huì)管理”改為了“社會(huì)治理”，更加突出了黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)下的多元治理主體共同參與、良性互動(dòng)的關(guān)系，有利于構(gòu)建共治共享的社會(huì)治理新格局。俞可平認(rèn)為：“這種變化甚至不是概念上的區(qū)別，而是理念的不同?！薄?5〕從這種變化可以看出，中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于社會(huì)治理的認(rèn)識(shí)更加深化和成熟，并出現(xiàn)在了黨的正式文件中。

此后，黨對(duì)黨委、政府、社會(huì)與公眾在社會(huì)治理體制中的關(guān)系又進(jìn)行過(guò)多次表述，并有所變化。根據(jù)多年來(lái)治理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，2015年，黨的十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出：“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制?！薄?6〕這里將社會(huì)的作用界定為協(xié)同，并加入了法治保障作用。在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制?！薄?7〕這里將政府的作用改回到“負(fù)責(zé)”作用，實(shí)際上，是對(duì)政府作用提出了更高要求，也就是說(shuō)，政府不僅是起主導(dǎo)性作用，而且要起負(fù)責(zé)作用，政府要承擔(dān)責(zé)任，出了問(wèn)題要被問(wèn)責(zé)和追責(zé)。從這種變化可以看出，在社會(huì)治理體制中，黨非常重視黨委和政府的作用，這是與中國(guó)具體國(guó)情相契合的要求。但是，同時(shí)，也要注重發(fā)揮其他治理主體的作用，才能使治理達(dá)到較好的效果。

可見(jiàn)，黨在對(duì)社會(huì)治理體制的探索過(guò)程中，非常重視發(fā)揮不同治理主體的治理作用，而且非常重視界定不同治理主體在治理過(guò)程中的不同作用，并注重發(fā)揮各治理主體之間的協(xié)同作用，以實(shí)現(xiàn)治理效果的最優(yōu)化。這與多中心協(xié)同治理的含義是高度吻合的。

三、從治理的本義對(duì)多中心協(xié)同治理模式的審視

治理理論強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，治理主體包括國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)和公民個(gè)人等，但是，各治理主體在治理過(guò)程中的角色和作用是有差異的，不同的治理主體各自在治理過(guò)程中扮演什么樣的角色，發(fā)揮什么樣的作用？這一問(wèn)題無(wú)疑非常重要。近年來(lái)，中國(guó)各領(lǐng)域、各地區(qū)積極進(jìn)行治理探索，積累了很多成功的經(jīng)驗(yàn)。這些好的做法和經(jīng)驗(yàn)不僅為理論創(chuàng)新提供了很好的素材，而且也特別需要進(jìn)行總結(jié)和提煉，以便上升到理論層次。當(dāng)然，中國(guó)有中國(guó)的具體國(guó)情，中國(guó)的治理模式也需要結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況來(lái)探索。多中心協(xié)同治理模式就是對(duì)中國(guó)治理實(shí)踐模式在理論上的一種升華，其對(duì)治理過(guò)程中多元治理主體之間的協(xié)同效應(yīng)進(jìn)行了較好的提煉。

中國(guó)的治理體制中必須發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用和政府的負(fù)責(zé)作用。西方治理理論側(cè)重強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織的作用，其主要原因在于它當(dāng)時(shí)是針對(duì)的政府失靈與市場(chǎng)失靈的情況提出來(lái)的，并非否定國(guó)家的作用。對(duì)于中國(guó)而言，必須重視國(guó)家在治理過(guò)程中的作用，這里國(guó)家的主要組織形態(tài)包括政黨和政府，并且，政黨主要是指執(zhí)政黨，即指中國(guó)共產(chǎn)黨及其各級(jí)組織。在中國(guó)，國(guó)家掌握著大量的經(jīng)濟(jì)資源、社會(huì)資源和組織資源，它有能力在治理過(guò)程中發(fā)揮重要作用；同時(shí)，中國(guó)的社會(huì)問(wèn)題與社會(huì)矛盾非常多而嚴(yán)重，發(fā)揮國(guó)家在治理中的作用也是十分必要的。中國(guó)的國(guó)家建設(shè)沒(méi)有完成，許多領(lǐng)域存在安全問(wèn)題，需要國(guó)家的力量才能解決好或處理好。作為一個(gè)處于轉(zhuǎn)型期的國(guó)家，中國(guó)的社會(huì)問(wèn)題也非常嚴(yán)重，個(gè)人之間、群體之間和地區(qū)之間的貧富差異很大，不是單純依靠社會(huì)力量可以解決的，也需要運(yùn)用國(guó)家的力量進(jìn)行調(diào)整。還有，中國(guó)面臨的外部威脅也很大，有時(shí)也需要?jiǎng)佑脟?guó)家的力量加以抵御。因此，否定國(guó)家的力量是不妥當(dāng)?shù)?。?guó)家在治理過(guò)程中的作用表現(xiàn)為引領(lǐng)、主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，也就是黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用和政府的負(fù)責(zé)作用。

市場(chǎng)在治理過(guò)程中，也能發(fā)揮重要作用。2017年，黨的十九大報(bào)告指出：“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。”〔18〕這里對(duì)市場(chǎng)的作用進(jìn)行了界定，也提到要注重發(fā)揮政府的作用，非常全面準(zhǔn)確。市場(chǎng)不僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域能起決定性作用，而且，也可在社會(huì)治理領(lǐng)域發(fā)揮作用。特別是對(duì)于本應(yīng)高度市場(chǎng)化卻又存在明顯壟斷的行業(yè)，應(yīng)積極引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改變?cè)袎艛喔窬?。同時(shí)，在一些公共服務(wù)領(lǐng)域，可以一定程度上引入市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共服務(wù)水平，改善公共服務(wù)質(zhì)量。當(dāng)然，也不是什么領(lǐng)域都可以市場(chǎng)化，對(duì)于教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等行業(yè)，政府應(yīng)該加大投入，并積極吸納社會(huì)力量參與。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)組織不斷發(fā)展與壯大起來(lái)，已經(jīng)具備了在治理過(guò)程中發(fā)揮重要作用的能力。改革開(kāi)放使國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系從高度一體化轉(zhuǎn)向適度分離，經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)了社會(huì)領(lǐng)域的成長(zhǎng)和壯大，增強(qiáng)了社會(huì)領(lǐng)域的獨(dú)立性和自主性，從而形成了相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家的社會(huì)交往空間和社會(huì)交往形式。實(shí)踐證明，在中國(guó)，社會(huì)組織能與國(guó)家進(jìn)行良性互動(dòng)，并在促進(jìn)社會(huì)治理中發(fā)揮影響力。當(dāng)前，要正確認(rèn)識(shí)社會(huì)組織在國(guó)家治理體系建設(shè)中的作用，為進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展提供良好的制度環(huán)境，并探索社會(huì)組織在治理過(guò)程中發(fā)揮作用的新方式。

公民個(gè)人也能積極參與治理過(guò)程，并發(fā)揮積極作用。公民如果進(jìn)行結(jié)社，就是通過(guò)社會(huì)組織參與公共事務(wù)；而實(shí)際上，公民個(gè)人也能獨(dú)立參與公共事務(wù)，進(jìn)而參與到治理過(guò)程中來(lái)。公民直接參與治理的方式包括：參與社區(qū)治理、參與社會(huì)事務(wù)、參與社會(huì)監(jiān)督等。公民參與治理可以推動(dòng)國(guó)家治理民主，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，提升社會(huì)文明水平。〔19〕當(dāng)前，公民參與治理的熱情也在提升，公民在治理過(guò)程中的作用也越來(lái)越重要。但是，也應(yīng)注意到，公民作為治理主體，力量比較弱小，參與效度也很有限，這需要通過(guò)增強(qiáng)公民意識(shí)，加強(qiáng)民主訓(xùn)練，提升公民參與治理的能力。

在具體的治理實(shí)踐中，往往所面臨的問(wèn)題解決起來(lái)難度都是非常大的，不是單一治理主體能夠解決的，必須動(dòng)員多元治理主體共同參與。但是，多元治理主體參與治理進(jìn)程，并非都在發(fā)揮同種作用，相反，不同的治理主體在多中心協(xié)同治理中發(fā)揮著不同的作用。從實(shí)踐角度看，政府部門(mén)或黨的各級(jí)組織發(fā)揮著引領(lǐng)或主導(dǎo)作用，它們?yōu)閰f(xié)同作用的形成起著重要作用。在具體的治理過(guò)程中，這種引領(lǐng)或主導(dǎo)作用的具體表現(xiàn)形式又存在差異。我們可以簡(jiǎn)單地看看這幾個(gè)案例。中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)治理體系突出的特征就是政黨領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)，發(fā)揮這種作用的組織機(jī)構(gòu)就是中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組。佛山市流動(dòng)人口治理則是政府起著很重要的統(tǒng)領(lǐng)作用，發(fā)揮這種作用的組織機(jī)構(gòu)是佛山市流動(dòng)人口服務(wù)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組。在湖北省宜昌市西陵區(qū)社區(qū)治理中，黨政部門(mén)發(fā)揮著指導(dǎo)和協(xié)調(diào)的作用，而沒(méi)有采用直接管控的方式。黨和政府的這種引領(lǐng)或主導(dǎo)作用如同一根紅線(xiàn)，把各個(gè)治理主體串在了一起，避免了各自為戰(zhàn)、各自為政的問(wèn)題，使其可以形成合力，為協(xié)同效應(yīng)的形成創(chuàng)造了很好的條件。

但是，黨和政府的引領(lǐng)或主導(dǎo)作用并不排斥其他社會(huì)主體參與到治理過(guò)程中，相反，黨和政府非常重視發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)和公民個(gè)人的治理作用。在互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)治理中，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商作為互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容的提供者、網(wǎng)絡(luò)信息的前沿把關(guān)人，積極傳播健康向上的網(wǎng)絡(luò)文化，并通過(guò)制定網(wǎng)絡(luò)規(guī)則來(lái)推動(dòng)網(wǎng)民自律；網(wǎng)絡(luò)行業(yè)組織，例如中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)、中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展基金會(huì)、中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息中心、中國(guó)文化網(wǎng)絡(luò)傳播研究會(huì)等，積極開(kāi)展行業(yè)自律、倡導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)文明、培養(yǎng)良好風(fēng)尚，在打造良好網(wǎng)絡(luò)安全生態(tài)以及營(yíng)造健康網(wǎng)絡(luò)輿論環(huán)境等方面的工作中，做出了重要貢獻(xiàn)。在佛山市流動(dòng)人口治理中，非常重視發(fā)揮社區(qū)組織、各地商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)和志愿者組織等社會(huì)組織的作用，以彌補(bǔ)政府力量的不足，強(qiáng)化網(wǎng)格化治理，收到了較好的效果。在湖北省宜昌市西陵區(qū)社區(qū)治理中，其鮮明的特點(diǎn)在于注重發(fā)揮小區(qū)業(yè)主委員會(huì)的作用，以及調(diào)動(dòng)小區(qū)中優(yōu)秀共產(chǎn)黨員的作用，效果也很好。這樣，在治理過(guò)程中，多中心協(xié)同治理中的多中心并不是單一中心的相加，各治理主體的治理優(yōu)勢(shì)都得到了發(fā)揮，其協(xié)同效應(yīng)的形成使得治理效果非常顯著。

當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)注意到，當(dāng)前中國(guó)治理實(shí)踐中也存在著一些不足之處。例如，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)領(lǐng)域存在許多非常突出、非常尖銳的矛盾和問(wèn)題；而在互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)治理中，社會(huì)組織作為治理主體的力量比較薄弱，黨和政府對(duì)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)組織的管控比較嚴(yán)密，社會(huì)自主治理的空間較為狹小。這在一定程度上約束了國(guó)家與社會(huì)之間的良性互動(dòng)，使得多個(gè)治理主體之間的協(xié)同效應(yīng)受到損害。佛山市流動(dòng)人口集中的企業(yè)對(duì)流動(dòng)人口的管理相對(duì)薄弱，市場(chǎng)力量的參與不足，這一環(huán)節(jié)治理主體的力量應(yīng)予以提升。在湖北省宜昌市西陵區(qū)社區(qū)治理中，各個(gè)治理主體均能發(fā)揮較好的作用，但這一治理方案的落腳點(diǎn)在于小區(qū)中有優(yōu)秀黨員起到帶頭作用和志愿為小區(qū)居民服務(wù)，治理體系中的制度性因素有待增強(qiáng)?！?0〕也就是說(shuō)，在多中心協(xié)同治理模式中，建立比較妥帖的多元治理主體之間的關(guān)系非常重要，這成為提升治理能力的重要環(huán)節(jié)。

當(dāng)前，中國(guó)面臨的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境非常復(fù)雜，各種挑戰(zhàn)非常嚴(yán)峻，在這種局面下，必須注重發(fā)揮各治理主體的積極作用，才能達(dá)到治理的目標(biāo)。在中國(guó)，只有中國(guó)共產(chǎn)黨才能站在全局高度把握中國(guó)發(fā)展的基本方向、制定好發(fā)展戰(zhàn)略、統(tǒng)籌好各方力量、協(xié)調(diào)好各方利益，從而能夠形成全國(guó)一盤(pán)棋的局面；而政府掌握著大量的經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)資源，它更有能力參與公共事務(wù)的治理。所以，在治理體制中，黨委領(lǐng)導(dǎo)與政府負(fù)責(zé)的作用必須很好發(fā)揮，這是治理過(guò)程中最重要的兩種力量。而引入市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，可以提高治理的效率；社會(huì)力量正在壯大，社會(huì)組織與國(guó)家可以進(jìn)行良性互動(dòng)，能夠發(fā)揮在治理過(guò)程中的影響力；隨著公民意識(shí)和公民素質(zhì)的提升，公民有能力也有意愿發(fā)揮其在治理中的作用。這樣，各治理主體都能夠在治理體制中發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)作用，可以各司其責(zé)，各展其長(zhǎng)，形成協(xié)同效應(yīng)，從而達(dá)到良好治理的目標(biāo)。

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