中國語境下的營商環(huán)境評估

張志銘 王美舒*

一、“營商環(huán)境”詞解

“營商”源自英文詞組doing business。2004年，世界銀行（World Bank）發(fā)布了第一份Doing Buisiness報告，旨在對各國中小企業(yè)經(jīng)營過程中所處的法治環(huán)境進(jìn)行橫向比較，并尋找全球范圍內(nèi)的良好做法。隨后，世界銀行將這一報告名稱翻譯為《營商環(huán)境報告》，由此形成中文詞匯“營商環(huán)境”。在世界銀行推出Doing Business中文翻譯之前，英文詞組doing business并沒有統(tǒng)一的中文翻譯方式，可被翻譯為“經(jīng)商”，也可直譯為“做生意”，譯作“營商”者較為少見。直至今日，我國臺灣地區(qū)在引用世界銀行Doing Business報告時，仍將其翻譯為《經(jīng)商環(huán)境報告》。而“營商”一詞，此前更多運(yùn)用于我國香港。如香港特別行政區(qū)投資推廣局在其官方網(wǎng)站上，專設(shè)“營商環(huán)境”一欄，向投資者介紹香港的貿(mào)易環(huán)境。

不管是英文詞組doing business，還是中文詞匯“營商環(huán)境”，都具有多重語詞意義。在第一期世界銀行《營商環(huán)境報告》（Doing Business in 2004: Understanding Regulation）中，世界銀行認(rèn)為圍繞營商環(huán)境的各個方面，已有較多同類研究，并將《營商環(huán)境報告》與世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的《全球競爭力報告》、美國國務(wù)院發(fā)布的《投資環(huán)境報告》列為同類報告?！?〕Doing Business in 2004: Understanding Regulation, World Bank, 2004, seehttp://www.doingbusiness.org/reports/global-reports/doing-business-2004.在對同類報告的綜述中，世界銀行將其報告DoingBusiness所意指的“營商環(huán)境”，與“經(jīng)營環(huán)境”（business environment/climate）、“商業(yè)環(huán)境”（commercial climate），以及“投資環(huán)境”（investment climate）同義，其差異主要體現(xiàn)在這些語詞在不同語境中所覆蓋的環(huán)境側(cè)面。從語用學(xué)的角度看，“經(jīng)營環(huán)境”和“商業(yè)環(huán)境”側(cè)重企業(yè)在當(dāng)?shù)亟?jīng)營過程中所需要素情況、可能遭遇的風(fēng)險級別，因此更為關(guān)注經(jīng)營地的宏觀經(jīng)濟(jì)與政治狀況；“投資環(huán)境”則側(cè)重評估各國對直接投資（Foreign Direct Investment, FDI）的政策；而“營商環(huán)境”則主要關(guān)注中小企業(yè)在當(dāng)?shù)亟?jīng)營過程中，所處的法治環(huán)境（立法與監(jiān)管情況）。但這種語用學(xué)上的區(qū)分并不是絕對，如在畢馬威（KPMG）、德勤（Deloitte）、普華永道（PwC）、貝克·麥堅(jiān)時（Baker Makenzie）等國際會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所撰寫的營商環(huán)境國別報告中，“營商環(huán)境”等同于“經(jīng)營環(huán)境”或“商業(yè)環(huán)境”；〔2〕Baker McKenzie, “Baker McKenzie Releases its 2017 Doing Business in the CIS Guides”, 2017 https://www.bakermckenzie.com/en/newsroom/2017/05/doing-business-in-cis.而在美國商務(wù)服務(wù)局發(fā)布的《美國企業(yè)營商國別指南》中，等同于“投資環(huán)境”。

中文詞匯“營商環(huán)境”從最為寬泛的層面講，是影響企業(yè)整個生命周期活動效率、質(zhì)量的要素綜合，是與企業(yè)營利活動有關(guān)的一切要素綜合而成的動態(tài)體系，涵蓋了影響企業(yè)活動的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會乃至環(huán)境質(zhì)量等各方面要素，等同于一國的競爭力。〔3〕王美舒：《營商環(huán)境評估：國際實(shí)踐及其中國啟示》，載《師大法學(xué)》2018年1期（總第3卷）。廣義“營商環(huán)境”是企業(yè)經(jīng)營的全要素環(huán)境，既包括宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)傳統(tǒng)關(guān)注的自然稟賦、勞動力和資本積累，也包括產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)所關(guān)注的人力資本、技術(shù)進(jìn)步、激勵機(jī)制，還包括政治經(jīng)濟(jì)學(xué)所關(guān)心的政治體制、司法制度、社會治安。而狹義營商環(huán)境按照不同的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，可分為營商“硬”環(huán)境與營商“軟”環(huán)境、投資營商環(huán)境與本土營商環(huán)境。根據(jù)其所包含的要素種類，可以分為營商“硬”環(huán)境與營商“軟”環(huán)境；按照是否聚焦于進(jìn)行對外直接投資（FDI）的市場主體，又可分為投資營商環(huán)境與本土營商環(huán)境。其中，營商“硬”環(huán)境主要關(guān)注市場主體經(jīng)營過程中所需要的自然稟賦、基礎(chǔ)設(shè)施情況等有形要素，而營商“軟”環(huán)境主要聚焦于市場主體經(jīng)濟(jì)過程中所處的宏觀經(jīng)濟(jì)狀況、人口受教育程度、稅率、司法效率，乃至政治體制等無形要素。投資營商環(huán)境則主要關(guān)注相關(guān)國家、地區(qū)對外來企業(yè)的友好程度（特別是政策友好程度），為其在當(dāng)?shù)亟?jīng)營所能提供的便利條件；而本土類營商環(huán)境則主要關(guān)注相關(guān)國家、地區(qū)對本國、本地區(qū)企業(yè)所營造的經(jīng)營環(huán)境（特別是制度環(huán)境）。

在當(dāng)前國際實(shí)踐中，各國政府和國際組織更注重對營商“軟”環(huán)境的評估，而營商“硬”環(huán)境則處在次要位置；投資環(huán)境評估報告雖然數(shù)量較多，但以世界銀行《營商環(huán)境報告》為代表的本土營商環(huán)境評估反而在全球范圍內(nèi)有更大影響。而受新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的影響，營商環(huán)境評估自身發(fā)生了全面轉(zhuǎn)向，評估客體逐漸從全要素，如資源、勞動力、資本，發(fā)展為制度要素，如政治體制、分配制度，最終聚焦于法治要素，如司法、執(zhí)法。在法律與經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論的推動下，評估維度也逐漸從宏觀轉(zhuǎn)向微觀。僅以法治要素論，評估內(nèi)容從法源區(qū)分轉(zhuǎn)向立法條文的具體內(nèi)容，從司法制度的宏觀分類轉(zhuǎn)向個體案件的司法效率。由此可歸納，當(dāng)前所討論的營商環(huán)境是指聚焦于本國企業(yè)（特別是中小企業(yè)）在當(dāng)?shù)亟?jīng)營過程中所處的立法、司法與執(zhí)法環(huán)境，具體包括企業(yè)從開辦、運(yùn)行到結(jié)束全過程所需遵守的法律規(guī)范具體內(nèi)容、行政機(jī)關(guān)效率、司法效率。簡言之，營商環(huán)境是一種以市場主體需求為中心的微觀法治環(huán)境。

二、國際營商環(huán)境評估之經(jīng)驗(yàn)

隨著第二次全球化的到來，國際貿(mào)易再次恢復(fù)繁榮，以推動發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國際投資也于20世紀(jì)70年代興起。國際營商環(huán)境評估也在這一階段發(fā)展起來，據(jù)世界銀行的不完全統(tǒng)計，20世紀(jì)80年代起包括洛桑商學(xué)院、美國傳統(tǒng)基金會、商業(yè)環(huán)境風(fēng)險智庫、世界經(jīng)濟(jì)論壇、聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議等研究機(jī)構(gòu)、智庫、國際組織進(jìn)行了不同角度的營商環(huán)境評估。這些評估或圍繞跨國公司在不同國家的經(jīng)營風(fēng)險展開，或圍繞不同國家市場制度展開，或針對各國貿(mào)易政策展開。這些評估雖然為經(jīng)營主體提供了各國市場的大概情況，但其評估對象主要集中在宏觀制度與政策制定層面，無法從評估結(jié)果推導(dǎo)出改革方案。因此，在很長一段時間，營商環(huán)境評估在國際上并未受到關(guān)注，也未對各國政策制定和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法產(chǎn)生影響。此外，同類評估在評估方法上也存在諸多問題。由此，世界銀行《營商環(huán)境報告》通過在三個方面的改進(jìn)，在“競爭激烈”的營商環(huán)境評估領(lǐng)域脫穎而出。

首先，世界銀行將評估聚焦于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)在經(jīng)營過程中的效率問題。世界銀行成立伊始，曾致力于通過促進(jìn)跨國投資（包括跨國公共援助和私營部門的對外直接投資），來幫助發(fā)展中國家繁榮經(jīng)濟(jì)?！?〕Robert L. Rothstein, Global Bargaining: UNCTAD and the Quest for a New International Economic Order, Princeton University Press, 1979.但隨著對各發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的深入了解，世界銀行發(fā)現(xiàn)，投資項(xiàng)目雖然可以在短時間內(nèi)刺激經(jīng)濟(jì)，但實(shí)現(xiàn)一國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的是本國穩(wěn)定龐大的私營部門體系。而何種環(huán)境有利于私營部門發(fā)展，是之前營商環(huán)境評估實(shí)踐所沒有關(guān)注的。因此，世界銀行在評估過程中，去除了影響投資活動的諸多要素，增加了諸多與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)經(jīng)營有關(guān)的要素。〔5〕魯楠：《法律全球化視野下的法治運(yùn)動》，載《文化縱橫》2011年第6期。

其次，世界銀行聚焦于微觀層面的法治環(huán)境，對影響市場主體運(yùn)行效率與質(zhì)量的立法、執(zhí)法與司法環(huán)節(jié)進(jìn)行精細(xì)化評估。本世紀(jì)前，世界銀行和其他國際組織一直致力于在發(fā)展中國家推進(jìn)宏觀體制改革。但這一努力遭受諸多阻力：1980-1990年，世界銀行通過貸款條款，要求借貸國實(shí)行一定的法律制度改革，包括財稅制度改革、匯率管制制度改革、貿(mào)易自由化和國有企業(yè)私有化，但隨后因貸款條款侵犯相關(guān)國家主權(quán)而遭到拒絕；1990-1999年，世界銀行為發(fā)展中國家的法律改革提供獨(dú)立貸款，將經(jīng)濟(jì)援助與法律、司法改革區(qū)分開來，但收效甚微。〔6〕[美]斯蒂格利茨：《全球化及其不滿》，李揚(yáng)、章添香譯，機(jī)械工業(yè)出版社2010年版，第58頁。世界銀行逐漸認(rèn)識到，沒有細(xì)節(jié)層面的法律技術(shù)變革，直接進(jìn)行宏觀架構(gòu)的司法改革，無法通過法律制度改革來推進(jìn)全球市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時，同類營商環(huán)境報告在各國改革中所發(fā)揮的作用也表明，宏觀評估無法為各國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法律修改、制度完善提供可行方案?！?〕Alvaro Santos, “The World Bank’s Uses of the ‘Rule of Law’ Promises in Economic Development”, in David M. Trubek and Alvaro Santo, The New Law and Economic Development: A Critical Appraisal,Cambridge, Cambridge University Press, 2006, p.267.因此，世界銀行將諸如宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性、金融系統(tǒng)發(fā)展程度、勞動力質(zhì)量、賄賂和腐敗發(fā)生率、市場規(guī)模、社會安全度等內(nèi)容排除在評估范圍之外，而將與規(guī)制結(jié)果（regulatory outcomes）有關(guān)的，諸如符合監(jiān)管要求所需時間、成本、具體規(guī)制手段作為重點(diǎn)評估對象?！?〕Edwards Glaeser and Andrei Shleifer, “The Rise of the Regulatory State”, Journal of Economic Literature 41 (2): 401–425, 2003.

最后，為實(shí)現(xiàn)評估目標(biāo)，世界銀行還改進(jìn)了評估方法，形成了介于客觀評價與主觀評價之間的標(biāo)準(zhǔn)情景案例（standardized case scenarios）問卷法。同類營商環(huán)境評估主要依靠兩種方式獲得數(shù)據(jù)：其一，通過問卷調(diào)查獲得受訪者主觀感受的評估；其二，通過統(tǒng)計數(shù)據(jù)的匯總、分析，獲得被調(diào)查地區(qū)客觀數(shù)據(jù)的情況。從實(shí)踐情況看，問卷調(diào)查法較易出現(xiàn)偏差，且無法進(jìn)行國別間的有效比較。如世界經(jīng)濟(jì)論壇進(jìn)行的“企業(yè)執(zhí)行官意見調(diào)查”（Executive Opinion Survey）中，西班牙在沒有進(jìn)行任何改革的情況下，相鄰兩年的問卷調(diào)查結(jié)果相差30余名?！?〕World Bank, Doing Business 2018: Reform to Create Jobs, 2017, see http://www.doingbusiness.org/reports/global-reports/doing-business-2018.而統(tǒng)計法所獲得的“硬”數(shù)據(jù)，只能提供宏觀視角的概括情況，而無法對法律運(yùn)行的微觀情況進(jìn)行測量。為了解決兩種方法中的問題，世界銀行問卷中去除了主觀問題，僅對法律法規(guī)的文本信息和實(shí)際的行政程序進(jìn)行測量。同時，為了進(jìn)一步限制答題范圍，世行問卷在每一個評估方面都設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)情景案例，并對關(guān)鍵術(shù)語進(jìn)行定義。表面上看，世行問卷更像是給各國專業(yè)人士的“考卷”，即以具體案例來“考察”相關(guān)人士的知識儲備量。因此有觀點(diǎn)認(rèn)為，有些法律法規(guī)已進(jìn)行規(guī)定，而被調(diào)查者并不知曉的，應(yīng)加強(qiáng)“普法”，以此提高得分。但進(jìn)一步分析，世行問卷的發(fā)放對象是經(jīng)常接觸專門業(yè)務(wù)的人士，對法規(guī)范及其適用更為熟悉，對業(yè)務(wù)處理中的法律適用變化也更為關(guān)注。標(biāo)準(zhǔn)情景案例中涉及的法律法規(guī)，雖在文本上有所規(guī)定，但如果出現(xiàn)在實(shí)際情況中極少適用，以致于專業(yè)人士不知曉的情況，實(shí)際上就反映了相關(guān)法律法規(guī)只是“一紙空文”。世行雖然在報告中聲明其只評估法律的制定問題，不評估法律實(shí)施情況，但只要沒有過多的人為干預(yù)，這種問卷方式可以反映經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中實(shí)際運(yùn)行的法規(guī)范情況?！?0〕王美舒：《世界銀行〈營商環(huán)境報告〉述評》，載《師大法學(xué)》2018年1期（總第3卷）。

世界銀行《營商環(huán)境報告》一經(jīng)推出，就在各領(lǐng)域引起關(guān)注。世界銀行通過微觀法治環(huán)境的評估，向各國政府、智庫機(jī)構(gòu)和研究者提供了營商環(huán)境的精細(xì)視角。各國政府可以通過評估結(jié)果，迅速找到制度改革的著手點(diǎn)，并對照世界銀行所提供的標(biāo)桿案例，制定可行方案。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，《營商環(huán)境報告》發(fā)布十五年來，共促成60多個經(jīng)濟(jì)體的920項(xiàng)改革。對智庫機(jī)構(gòu)和研究者而言，世界銀行在標(biāo)準(zhǔn)化的宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)之外，形成一套系統(tǒng)的微觀制度指標(biāo)，且僅聚焦于中小企業(yè)經(jīng)營相關(guān)的法律法規(guī)和監(jiān)管情況，彌補(bǔ)了之前研究的不足，為制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、法與經(jīng)濟(jì)學(xué)、法律與社會發(fā)展理論的實(shí)證研究提供了數(shù)據(jù)。據(jù)世界銀行不完全統(tǒng)計，“營商環(huán)境數(shù)據(jù)庫”為百余項(xiàng)實(shí)證研究提供了有效數(shù)據(jù)。

國際營商環(huán)境評估的發(fā)展歷程，特別是世界銀行《營商環(huán)境評估》給我國帶來如下啟示：

第一，任何一個評估指標(biāo)體系的形成，都需有一個明確的評估目標(biāo)。對“營商環(huán)境”有不同理解，會導(dǎo)致不同的評估重點(diǎn)，從而形成不同的評估體系。而對“營商環(huán)境”不同理解，最終源于其不同的評估目標(biāo)?；诖龠M(jìn)全球跨境貿(mào)易和對外直接投資的目的對各國投資政策進(jìn)行監(jiān)測，向各國政府和企業(yè)提供最新的投資政策與投資環(huán)境趨勢的營商環(huán)境評估，其指標(biāo)中更多包含與跨國貿(mào)易有關(guān)的內(nèi)容，如“對外國參與者的開放度”“雇傭外國勞動力的便利度”和“對外直接投資規(guī)則的商業(yè)影響”。基于吸引投資目的，將本國作為投資接收地，向投資者提供在當(dāng)?shù)亟?jīng)營狀況的營商環(huán)境評估，其指標(biāo)中更多包含與本國營商優(yōu)勢有關(guān)的內(nèi)容。如法國政府發(fā)布的《法國吸引力報告》，就專門圍繞人力資源設(shè)置指標(biāo)來顯示法國在勞動力方面的獨(dú)特優(yōu)勢。〔11〕李穎軼：《法國營商環(huán)境評估的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)——以〈法國吸引力報告〉為中心的展開》，載《師大法學(xué)》2018年1期（總第3卷）?；跒楸緡髽I(yè)提供指引，幫助本國企業(yè)選擇適宜投資地，保護(hù)其在國外利益的目的所進(jìn)行的營商環(huán)境評估，則側(cè)重于貿(mào)易風(fēng)險方面的指標(biāo)。如美國商務(wù)服務(wù)局的《美國企業(yè)營商國別指南》就包括勞工政策、與美國經(jīng)貿(mào)關(guān)系等方面的內(nèi)容，英國政府的《營商環(huán)境國別報告》則將貪污與腐敗情況、恐怖襲擊情況納入評估指標(biāo)中。

第二，營商環(huán)境評估的評估范圍正經(jīng)歷從全要素評估，到制度要素評估，再到法治要素評估的發(fā)展歷程，也是從營商宏觀“硬”環(huán)境評估，到營商宏觀“軟”環(huán)境評估，再到營商微觀“軟”環(huán)境的變化歷程。營商環(huán)境評估最初受到古典經(jīng)濟(jì)學(xué)影響，將市場主體的經(jīng)營環(huán)境等同于自然稟賦、勞動力與資本三大要素的綜合；隨后營商環(huán)境評估又開始服務(wù)于發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)，將人力資源、基礎(chǔ)設(shè)施納入到評估體系中；而隨著制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展，營商環(huán)境評估則開始注重行政、司法效率對市場主體活動的影響?！?2〕Rafael La Porta, Florencio Lopez-de-Silanes, and Andrei Shleifer, The Economic Consequences of Legal Origins, Journal of Economic Literature 2008, 46:2, 285–332.今后營商環(huán)境評估的發(fā)展，依然會沿著制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)關(guān)系這一方向推進(jìn)。同時，隨著對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深入理解，評估將更少關(guān)注宏觀制度框架，而更多關(guān)注制度實(shí)現(xiàn)中的微觀技術(shù)問題。營商環(huán)境評估本質(zhì)上成為以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心目標(biāo)的“法治技術(shù)”評估，其評估指標(biāo)也將向更為微觀的層面發(fā)展。

第三，任何一個評估指標(biāo)體系的實(shí)現(xiàn)，都需要有一套與之匹配的評估方法。以促進(jìn)跨國投資為目的的營商環(huán)境評估，更多運(yùn)用定性描述方法。而以促進(jìn)市場制度完善為目的的營商環(huán)境評估，如世界銀行《營商環(huán)境報告》、印度DIPP《印度營商便利度報告》、世界經(jīng)濟(jì)論壇《全球競爭力報告》和《全球促進(jìn)貿(mào)易報告》則側(cè)重運(yùn)用定量分析方法。即使都采取定量分析法，由于指標(biāo)對客體的“切面”不同，也會導(dǎo)致不同的數(shù)據(jù)收集方法和計算方法?！?3〕Daniel M. Klerman, “Legal Infrastructure, Judicial Independence, and Economic Development”, 19 Pacif i c McGeorge Global Business & Development Law Journal 427-34 (2007).前述四個報告中，世界銀行《營商環(huán)境報告》采用的是各指標(biāo)得分簡單平均的方法，指標(biāo)之間沒有權(quán)重區(qū)分。各國如果想在營商環(huán)境便利度排名上取得較好的名次，就需對指標(biāo)涉及的各方面內(nèi)容進(jìn)行全方位提高。而《全球競爭力報告》《全球促進(jìn)貿(mào)易報告》和《印度營商便利度報告》則采用加權(quán)平均的計算方法。其中，《全球競爭力報告》采取發(fā)展階段區(qū)分法，對各經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行區(qū)分，以此賦予不同指標(biāo)權(quán)重。各經(jīng)濟(jì)體按照不同發(fā)展階段區(qū)分為“要素驅(qū)動型”、“效率驅(qū)動型”和“創(chuàng)新驅(qū)動型”。因此，在選擇評估方法時，并沒有一定之規(guī)，也沒有最有選項(xiàng)，而需根據(jù)評估目標(biāo)、評估指標(biāo)體系的特點(diǎn)，來選擇恰適的評估方法?！?4〕Avinash Dixit, “Governance Institutions and Economic Activity”, American Economic Review,99(1): 5–24, 2009.

三、營商環(huán)境評估的中國道路

我國改革開放的過程，實(shí)際暗含了我國整體營商環(huán)境完善的過程。改革開放初期，為了通過基本生產(chǎn)要素的提供吸引投資，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，我國各地圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市場規(guī)模擴(kuò)大、勞動力水平提升推行一系列舉措?！耙赂?，先修路”等口號的提出，就是這一時期我國改善“營商環(huán)境”的寫照。在這一時期，宏觀經(jīng)濟(jì)保持穩(wěn)定增長，人口平均受教育程度提高，交通、水、電等基礎(chǔ)設(shè)施改善，都為市場主體提供了良好的營商（硬件）環(huán)境。隨著改革開放的深入，土地、勞動力等生產(chǎn)要素的紅利邊際效益遞減，招商引資政策的吸引力也在降低。與此同時，世界范圍內(nèi)也興起了一次“優(yōu)化營商環(huán)境”的熱潮。美國與歐盟各國通過降低稅負(fù)，提升營商環(huán)境質(zhì)量；俄羅斯與印度則以世界組織進(jìn)行的營商環(huán)境評估為藍(lán)本，制定本國營商環(huán)境優(yōu)化政策。在此次熱潮中，俄羅斯和印度都以提升本國“營商環(huán)境便利度”排名，作為優(yōu)化工作的直接目標(biāo)。而自世行2004年開始發(fā)布《營商環(huán)境報告》以來，我國“營商環(huán)境便利度”排名中的名次一直處于上升狀態(tài)。這主要得益于我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域法律法規(guī)的制定和修訂，如《公司法》《民事訴訟法》的修訂，《企業(yè)信息公示暫行條例》的頒布，曾讓我國在開辦企業(yè)、獲得信貸、執(zhí)行合同等方面的評估分?jǐn)?shù)得到提升。但隨著我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域法律制度逐步完善，法律制定工作進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展期，我國的世行“營商便利度”排名自2012年后并未取得更好成績（見圖1）。受世界范圍內(nèi)“營商環(huán)境優(yōu)化”熱潮的影響，同時也為解決生產(chǎn)要素紅利邊際效益遞減帶來的問題，以及立法、修法工作平穩(wěn)期帶來的影響，負(fù)面清單、簡政放權(quán)、“放管服”等一系列改革措施成功推行后，我國各級政府于2018年開始推行營商環(huán)境優(yōu)化工作，并形成競相優(yōu)化營商環(huán)境的局面。與之前不同，當(dāng)下所強(qiáng)調(diào)的營商環(huán)境，主要著眼于與企業(yè)經(jīng)營有關(guān)的微觀法治環(huán)境，通過具體法律法規(guī)的完善，行政程序和監(jiān)管流程的環(huán)節(jié)優(yōu)化，為市場主體提供良好的軟環(huán)境?？梢哉f，我國營商環(huán)境改善正在從硬環(huán)境轉(zhuǎn)向軟環(huán)境，繼而轉(zhuǎn)向軟環(huán)境中的法治環(huán)境。

圖1 中國、印度、俄羅斯2011-18“營商便利度排名”變化

我國營商環(huán)境評估也隨著我國市場經(jīng)濟(jì)制度完善而逐漸展開。本世紀(jì)初，隨著全國招商引資熱潮的興起，各省市為吸引投資，紛紛出臺投資環(huán)境白皮書、投資環(huán)境評估報告。這類向投資者提供當(dāng)?shù)貭I商狀況的報告，可被視為我國營商環(huán)境評估的最初實(shí)踐。隨著2017年?duì)I商環(huán)境優(yōu)化工作的推進(jìn)，若干省市立刻將一直發(fā)布的“投資環(huán)境評估”更名為“營商環(huán)境評估”。中國貿(mào)易促進(jìn)委員會發(fā)布的《中國投資環(huán)境評價報告》是此類報告中的典型。隨著“一帶一路”倡議的提出，中國企業(yè)開始頻繁“走出去”。為幫助中國企業(yè)選擇適宜投資地，保護(hù)其在國外營商的利益，我國相繼出現(xiàn)了以其他國家作為評估對象的營商環(huán)境評估，其中以商務(wù)部《中國對外投資合作發(fā)展報告》與中國社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所《中國海外投資國家風(fēng)險評級報告》為典型。商務(wù)部《中國對外投資合作發(fā)展報告》對其他國家與我國的貿(mào)易關(guān)系、貿(mào)易政策進(jìn)行了定性描述，并對我國企業(yè)在海外經(jīng)營所面臨的風(fēng)險進(jìn)行了宏觀評估。同時，該報告還對各省市促進(jìn)企業(yè)“走出去”的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)?！吨袊Ｍ馔顿Y國家風(fēng)險評級報告》則主要從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、償債能力、社會彈性、政治風(fēng)險、對華關(guān)系，共5個方面進(jìn)行評估，采用定性描述為主、定量分析為輔的方法。國務(wù)院提出優(yōu)化營商環(huán)境的要求后，國內(nèi)數(shù)家研究機(jī)構(gòu)迅速發(fā)布營商環(huán)境評估報告。從其評估內(nèi)容看，這些報告或?qū)I商環(huán)境等同于國家競爭力，或?qū)ⅰ盃I商環(huán)境”進(jìn)行更為泛化的處理，把所能使用的指標(biāo)都囊括進(jìn)營商環(huán)境評估。

面臨優(yōu)化微觀層面“營商法治環(huán)境”這一新課題，我國急需一套科學(xué)的測量工具，以對目前語境下的國內(nèi)“營商環(huán)境”進(jìn)行評估，并以此為基礎(chǔ)形成有效的優(yōu)化方案。基于以上背景，中國營商環(huán)境評價指標(biāo)在設(shè)計過程中，應(yīng)有兩個面向：其一，在評估理念和評估技術(shù)上，參照世行《營商環(huán)境報告》，形成對企業(yè)經(jīng)營過程中微觀法治環(huán)境側(cè)評估；其二，在評估內(nèi)容上，關(guān)照中國國情，直面我國企業(yè)在經(jīng)營過程中遭遇的微觀法治難題，并以此為基點(diǎn)，解決中國營商環(huán)境問題。

在評估理念上，應(yīng)借鑒世行圍繞企業(yè)生命周期，按照“動機(jī)—行為—效果”的績效模型設(shè)計指數(shù)。世行《營商環(huán)境報告》與其他國際組織開發(fā)的營商環(huán)境評估報告不同，其著眼點(diǎn)不在于宏觀制度和法律框架，而在于具體法律文本和實(shí)際監(jiān)管流程?；诜膳c經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論，世行認(rèn)為對制度的宏觀認(rèn)識并不能推理出微觀政策中的具體內(nèi)容，故借助新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論作為分析工具，從企業(yè)生命周期出發(fā)，對開辦企業(yè)、辦理施工許可證、獲得電力、登記財產(chǎn)、獲得信貸、保護(hù)少數(shù)投資者、納稅、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)共10個方面進(jìn)行評估。通過世行的微觀測量，各國家可以迅速找到相關(guān)制度改革的參照點(diǎn)，并獲得改善營商環(huán)境的有益經(jīng)驗(yàn)。

在評估方法上，應(yīng)借鑒世行通過客觀問題為主要內(nèi)容的問卷調(diào)查方法，進(jìn)行主觀測量，從而獲得法律運(yùn)行的實(shí)際情況。世行雖采取問卷調(diào)查法，但不進(jìn)行主觀感受的評價，只進(jìn)行客觀層面測量。一般觀念中，問卷調(diào)查測量的是被調(diào)查者的主觀感受與評價。為了避免主觀調(diào)查帶來的偏見與信息模糊的情況，世行問卷中去除了主觀問題，而僅對法律法規(guī)的文本信息和實(shí)際的行政程序進(jìn)行測量。為了進(jìn)一步限制答題范圍，世行問卷在每一個評估方面都設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)情景案例，并對關(guān)鍵術(shù)語進(jìn)行定義。

在評估內(nèi)容上，應(yīng)首先明確，有效市場經(jīng)濟(jì)應(yīng)為市場主體提供產(chǎn)權(quán)明晰與保護(hù)規(guī)則、產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則、市場進(jìn)入和退出規(guī)則，以及維護(hù)市場競爭以及糾正市場失靈的其他規(guī)則。在產(chǎn)權(quán)明晰和保護(hù)方面，從最高人民法院2018年發(fā)布的《保護(hù)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家合法權(quán)益典型案例》分析，我國企業(yè)主要關(guān)注的問題，已經(jīng)由法律確權(quán)、權(quán)利登記，轉(zhuǎn)向地方政府行政權(quán)力濫用對產(chǎn)權(quán)的損害。在產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則方面，我國企業(yè)主要關(guān)注的問題是行政干預(yù)不當(dāng)，包括行政審批和行業(yè)準(zhǔn)入過多、審批手續(xù)繁雜、政府設(shè)置行業(yè)門檻不當(dāng)，以及正向干預(yù)缺位。在維護(hù)市場競爭和糾正市場失靈方面，我國企業(yè)主要關(guān)注人力資源和稅負(fù)問題，其中人力資源方面集中反映的問題是熟練工和技術(shù)工較難獲得，用工前的行政程序過于繁瑣；而企業(yè)稅負(fù)問題，除了法定稅負(fù)重問題，也存在稅務(wù)機(jī)關(guān)在確定稅收項(xiàng)目、適用稅率過程中隨意性大的問題。此外，我國企業(yè)普遍反映的金融服務(wù)不到位問題，集中體現(xiàn)在融資成本高，企業(yè)難以通過正常渠道得到銀行貸款和企業(yè)融資。

圍繞企業(yè)經(jīng)營的生命周期，以我國企業(yè)經(jīng)營過程中遭遇的營商法治問題為主線，設(shè)置我國營商環(huán)境評價指數(shù)的六個一級指標(biāo)，包括：市場進(jìn)入與退出、融資、勞動力獲得、市場監(jiān)管影響、糾紛解決、稅費(fèi)繳納。同時，為了避免測量指標(biāo)“大而化之”的缺點(diǎn)，我國營商環(huán)境評價也同樣不進(jìn)行主觀感受評價，僅針對經(jīng)營流程中與行政監(jiān)管、法律執(zhí)行相關(guān)的具體流程，進(jìn)行客觀層面測量（時間成本、金錢成本和相關(guān)流程步驟）。評價對象則由政府部門、企業(yè)經(jīng)營者和相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人士（律師、公證人員、法官、建筑師）構(gòu)成，形成對我國營商環(huán)境的立體評價。