河道堤防土地資源合理利用探索

趙清 胡艷華

摘要 黨的十九大提出加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，從河道堤防土地的一起案例入手分析，個(gè)人濫用河道土地資源不僅會(huì)給自身帶來經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)給社會(huì)帶來生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，借鑒國內(nèi)比較成功的經(jīng)驗(yàn)，明確河道堤防土地屬性和與有關(guān)機(jī)關(guān)單位簽訂使用合同，保護(hù)河道土地使用者的權(quán)益，從長遠(yuǎn)來看也對我國的生態(tài)環(huán)境有著促進(jìn)作用。

關(guān)鍵詞 河道堤防土地；風(fēng)險(xiǎn)；資源利用

中圖分類號 TV871 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）17-0294-02

1 案情回顧

張同圈（一審原告、二審上訴人和再審申請人，以下簡稱“張”）自1980年開始在伊河河道內(nèi)種植農(nóng)作物和樹木。2014年9月12日，伊川縣發(fā)展和改革委員會(huì)根據(jù)伊川縣水利局作出的伊水政〔2014〕127號《關(guān)于伊川縣伊河堤防加固工程立項(xiàng)請示》作出伊發(fā)改綜〔2014〕23號《關(guān)于伊川縣伊河堤防加固工程立項(xiàng)的批復(fù)》，同意建設(shè)伊河地方加固工程項(xiàng)目。2015年8月14日，伊水縣水利局向伊川縣國土資源局作出伊水政〔2015〕88號《關(guān)于伊河堤防加固工程項(xiàng)目用地預(yù)審的函》，提出工程建設(shè)用地預(yù)審。同日，伊川縣國土資源局作出伊國土〔2015〕116號《關(guān)于伊河堤防加固工程項(xiàng)目用地預(yù)審的意見》。2015年在伊河大堤進(jìn)行加固施工時(shí)，為保證工程順利進(jìn)行，鎮(zhèn)村按照當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況向上級有關(guān)部門反映后，同意對淹沒區(qū)內(nèi)群眾種植的作物和栽植的數(shù)目給予一定的補(bǔ)償，張所耕種的農(nóng)作物及樹木在淹沒區(qū)內(nèi)。2015年9月13日和12月8日，張分2次領(lǐng)取補(bǔ)償款共計(jì)6 800元，張認(rèn)為對其補(bǔ)償不公平，提起本案行政訴訟，要求伊川縣政府對伊河大堤工程占用其土地及地面附屬物、青苗和拆遷與新菜地開發(fā)補(bǔ)償費(fèi)作出行政處理決定。河南省洛陽市中級人民法院一審認(rèn)為張所使用的土地是河道內(nèi)的土地，而非集體分配其耕種的土地，該土地的所有權(quán)根據(jù)相關(guān)規(guī)定屬國家所有，法律未規(guī)定公民不是依法取得土地使用權(quán)的國有土地在公共利益需要時(shí)應(yīng)當(dāng)由縣級人民政府就補(bǔ)償作出處理決定，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規(guī)定，作出〔2016〕豫03行初107號行政判決，駁回張的訴訟請求。張不服，提起上訴，河南省高級人民法院二審認(rèn)為伊川政府在此次伊河大堤工程建設(shè)中對此類占地行為承諾予以補(bǔ)償，張具有獲得補(bǔ)償?shù)恼?dāng)權(quán)益，但要求伊川縣政府對補(bǔ)償問題作出補(bǔ)償缺乏法律依據(jù)，張可通過其他途徑解決，據(jù)此作出〔2016〕豫行終2340號行政判決，駁回上訴維持一審判決。張向最高人民法院申請?jiān)賹?，再審人民法院依?jù)行管法條和事實(shí)駁回張的再審申請[1]。

2 濫用河道堤防土地的風(fēng)險(xiǎn)

《憲法》第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒山、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林、草原、荒地、灘涂除外”。根據(jù)國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第十一條規(guī)定：“河道堤防內(nèi)的土地和堤防外的護(hù)堤地，無堤防河道歷史最高洪水位或者設(shè)計(jì)洪水位以下的土地，除土改時(shí)已將所有權(quán)分配給農(nóng)民，國家未征用，且迄今仍歸農(nóng)民集體使用以外，屬于國家所有”。本案中張使用的土地既不是集體土地，也未經(jīng)河道主管部門同意，屬于擅自非法使用國家土地的行為，這在實(shí)際運(yùn)營中存在著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

2.1 土地“使用者”獲償無法律依據(jù)

我國農(nóng)村人口基數(shù)龐大而農(nóng)村用地越來越緊缺，部分農(nóng)民為了增加耕地?cái)?shù)量除了將一些未開發(fā)或者無主的荒地進(jìn)行開發(fā)生產(chǎn)外，甚至在未經(jīng)過河道主管部門同意的情況下開發(fā)屬于國家土地的河堤內(nèi)土地而成為土地的“使用者”，這相當(dāng)于在不增加本戶土地?cái)?shù)量的前提下額外增加了一些“荒地”。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，河道堤防土地并不屬于集體所有，那么在國家推行相關(guān)土地政策或規(guī)劃調(diào)整需要使用或者改變該土地時(shí)，使用者并沒有任何獲得補(bǔ)償和賠償?shù)姆梢罁?jù)。與本案相似的案例很多，有部分即使擁有了該土地的承包經(jīng)營權(quán)，在最后發(fā)生糾紛訴至法院時(shí)也會(huì)因該土地的屬性而撤銷當(dāng)初土地承包經(jīng)營權(quán)的辦證行為。在發(fā)生行政糾紛后，當(dāng)事人在尋求救濟(jì)的過程中因?yàn)槭孪刃袨榈牟缓戏ㄐ曰旧蠒?huì)承擔(dān)敗訴的后果，加上附著于土地上的作物和前期的土地投入，不僅會(huì)面臨土地被無償回收的損失，還會(huì)承擔(dān)數(shù)目不小的訴訟費(fèi)用等。因此，河道堤防土地的“使用者”往往會(huì)面臨獲賠償無果的風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 土地資源損害對環(huán)境影響大

河道堤防土地是歷史最高洪水位或設(shè)計(jì)洪水位以下的土地，在洪水來臨時(shí)會(huì)被淹沒，在洪水退卻時(shí)裸露出地表成為平坦的土地，而河堤防護(hù)林的存在就是為了保持水土、增強(qiáng)抗洪水沖擊的能力，河道堤防土地作為水流緩沖地帶，在保持水土的過程中發(fā)揮著巨大的作用。農(nóng)戶們將河道堤防土地開墾耕作，主要種植傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)農(nóng)作物，在風(fēng)調(diào)雨順的年份會(huì)獲得一筆收入，但各種肥料和農(nóng)藥的使用會(huì)影響土地質(zhì)地，加之部分農(nóng)民持“反正是荒地，收多少是多少”的心態(tài)，不保養(yǎng)土地，能耕作時(shí)隨意種，不能耕種時(shí)再次拋荒，使土地肥力下降、土壤沙化嚴(yán)重，即使是平常的暴雨等天氣也能將逐漸沙化或者植被稀少的土壤沖到河中，對河床的構(gòu)造造成影響，也不利于水土保持，對自然生態(tài)環(huán)境也是一大挑戰(zhàn)。本案中雖沒有提及關(guān)于環(huán)境生態(tài)的影響，但在長期使用河道堤防土地的過程中，若無合理的保土措施，勢必會(huì)影響土壤質(zhì)量，加速土地沙化，對環(huán)境造成不利影響。

3 國內(nèi)河道堤防土地資源利用的成功經(jīng)驗(yàn)

河道堤防土地是重要的土地資源，若能夠合理開發(fā)使用，不僅能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，還會(huì)對生態(tài)環(huán)境有重要的幫助作用。徒駭河、馬頰河是山東省聊城市重要的防洪排澇河道，聊城河道工程管理處以工程管理為中心，以發(fā)展水利經(jīng)濟(jì)為重點(diǎn)，以堤防土地資源開發(fā)為突破口，積極研究制約河道工程管理事業(yè)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)來源、管理體制等問題，不斷壯大經(jīng)濟(jì)實(shí)力，探索出了一條適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的新型工程管理模式，走出了一條水利工程管理工作可持續(xù)發(fā)展的新路子。通過落實(shí)堤防承包責(zé)任制、調(diào)整堤防承包方式、推行堤防承包投標(biāo)制和調(diào)整堤防種植結(jié)構(gòu)，增加土地資源開發(fā)的科技含量，達(dá)到了開發(fā)堤防土地資源、盤活了國有水利資產(chǎn)的目的，使河道堤防由管理單位的經(jīng)濟(jì)包袱，變?yōu)榘l(fā)展水利經(jīng)濟(jì)和開展河道管理工作的重要經(jīng)濟(jì)支柱；通過土地資源開發(fā)，建立了新型的工程管理模式；使堤防土地資源成為承包戶致富的“金疙瘩”，堤防造林成為沿岸人民全面建設(shè)小康社會(huì)的“綠色銀行”，河道堤防也成為沿河群眾致富的經(jīng)濟(jì)帶。這是水利工程在發(fā)揮防洪除澇等社會(huì)效益的前提下，服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的新內(nèi)涵[2]。

4 合理利用河道堤防土地資源的探索

4.1 明確河道堤防土地權(quán)屬性質(zhì)

土地“確權(quán)”工作正在如火如荼地推行，對于河道堤防土地也需要進(jìn)行一場確權(quán)運(yùn)動(dòng)，使集體和村民明白該土地類型并不同于集體土地，個(gè)人不經(jīng)有關(guān)部門同意而進(jìn)行耕作是存在巨大風(fēng)險(xiǎn)的；而且該類會(huì)隨著國家政策和公共利益的需要不斷調(diào)整使用范圍和類型，對于不是合法取得耕種資質(zhì)的農(nóng)戶，在與行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生糾紛后，往往因?yàn)闆]有法律依據(jù)而敗訴，并且承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)損失，這對于開墾河道堤防土地是得不償失的。明確河道堤防土地的權(quán)屬[3]，為河道堤防土地貼上鮮明的標(biāo)簽，讓使用者了解使用程序及非法使用會(huì)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，可以大大減少農(nóng)戶的損失，而不至于出現(xiàn)糾紛而面臨沒有法律依據(jù)的困境。

4.2 經(jīng)營者與有關(guān)機(jī)關(guān)單位簽訂使用合同

口頭契約在農(nóng)民的生活中有著悠久的淵源，但在法制化發(fā)展的今天，出現(xiàn)糾紛時(shí)口頭契約并不具有單獨(dú)的證明力；相反，如果經(jīng)營者事先與有關(guān)單位簽訂了使用合同，即使是國家的土地，也不會(huì)出現(xiàn)如本案中因?yàn)檠a(bǔ)償款項(xiàng)的事而啟動(dòng)多重司法程序，因?yàn)楹贤窃陔p方自愿的基礎(chǔ)上達(dá)成的，在合同簽訂之初雙方可以明確約定各自的權(quán)利和義務(wù)，對相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)也可以納入到預(yù)估范圍。本案中，因伊川縣政府在占地中給予了補(bǔ)償承諾，張才分2期得到2筆補(bǔ)償，否則，土地經(jīng)營者可能會(huì)人財(cái)兩空。土地經(jīng)營者簽訂合同后會(huì)受到合同相關(guān)條款的約束，對土地的耕作態(tài)度也會(huì)小心翼翼，這樣從側(cè)面對河道堤防土地的生態(tài)環(huán)境也會(huì)起到促進(jìn)作用[4]。

中華人民是勤勞的典范，但在勞作中也應(yīng)具備相應(yīng)的法律意識，在土地的經(jīng)營中多了解相關(guān)法律知識，為自身利益增加一道保護(hù)傘，也為生態(tài)環(huán)境的建設(shè)貢獻(xiàn)一份力量。

5 參考文獻(xiàn)

[1] 張同圈、伊川縣人民政府再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書[EB/OL].http：//wenshu.court.gov.cn/content/content？DocID=8cc24cd0-bc1b-42e

1-8364-a8aa0142bb0a.

[2] 李泉然，馮耀奇.河道堤防土地資源開發(fā)模式研究[J].水利建設(shè)與管理，2006（5）：71-72.

[3] 程保軍，趙坤，趙長江.河道堤防土地資源化利用探索與實(shí)踐[J].山西建筑，2010，36（27）：357-358.

[4] 馮耀奇，程保軍，任立民.河道堤防土地資源化利用問題探討[J].防護(hù)林科技，2007（6）：80-81.