改革轉(zhuǎn)型期甘肅省農(nóng)村合作金融的困境和完善

張海穎 馬建兵

[摘 要]農(nóng)村合作金融是服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)、農(nóng)村社會發(fā)展和農(nóng)民生活改善的金融活動，農(nóng)村合作金融組織已成為解決“三農(nóng)”問題融資難的重要途徑。甘肅省農(nóng)村合作金融幾經(jīng)發(fā)展，初步形成了以農(nóng)村信用社為核心的合作金融制度，以服務(wù)“三農(nóng)”為宗旨，在普惠金融、業(yè)務(wù)創(chuàng)新等方面取得了歷史性的突破，取得了階段性的成效。但在信用社的法人治理結(jié)構(gòu)、監(jiān)管制度等方面仍然存在困境，需要健全的法律法規(guī)完善其內(nèi)外部體制，逐漸實現(xiàn)其向現(xiàn)代金融企業(yè)轉(zhuǎn)變的目標。

[關(guān)鍵詞]合作金融；農(nóng)村信用合作社；法人治理結(jié)構(gòu)；監(jiān)管模式；甘肅省

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.29.044

1 前 言

合作金融是金融市場中的金融弱勢群體通過互助尋求自助、抵御競爭的產(chǎn)物。新中國成立后，“互助、扶弱、平等、民主”的合作金融理念很快在中國農(nóng)村生根發(fā)芽，歷經(jīng)四個發(fā)展階段：第一階段：農(nóng)村信用社的產(chǎn)生的發(fā)展階段（1951—1958年），這一階段農(nóng)村信用社從產(chǎn)生到在全國范圍內(nèi)推廣，達到一個鄉(xiāng)一個社的建制，確立了農(nóng)村信用社在中國農(nóng)村無可替代的金融地位。第二階段：農(nóng)村信用社的異化（1958—1978年），這一階段的農(nóng)村信用社受當時政治經(jīng)濟的局限，背離了合作金融的內(nèi)涵，徹底由一個合作金融組織演變成為“政企合一”的集體所有制組織。第三階段：農(nóng)村信用合作社的改革（1978—2003年），這一階段隨著“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的歷史轉(zhuǎn)變，農(nóng)村信用社也開始了回歸合作制的改革，但由于人們認識水平和體制設(shè)置的缺陷，農(nóng)信社回歸合作制的改革并不成功。第四階段，農(nóng)村信用合作社的多元化發(fā)展階段（2003年至今），2003年，國務(wù)院出臺深化農(nóng)村信用社改革方案，新一輪以多元化發(fā)展為目標的農(nóng)信社改革開啟，中央將對農(nóng)信社的管理權(quán)限下放到省級政府。甘肅省農(nóng)村金融改革順應(yīng)歷史大流，銳意進取，農(nóng)村合作金融進入改革轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村合作金融體系建設(shè)全面鋪開。農(nóng)作信用社更是作為甘肅合作金融發(fā)展的主力軍，為“富民興隴”和甘肅經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展做出了重要貢獻。但在改革發(fā)展中，信用社的法人治理結(jié)構(gòu)、監(jiān)管制度等方面仍然存在困境，需要健全的法律法規(guī)完善其內(nèi)外部體制，逐漸實現(xiàn)其向合作金融企業(yè)轉(zhuǎn)變的目標。

2 改革轉(zhuǎn)型期甘肅省農(nóng)村信用社發(fā)展面臨的問題

2.1 合作金融立法缺位

農(nóng)村信用社的發(fā)展，首先需要從法律制度上確定合作金融的法律地位，為農(nóng)村合作金融的發(fā)展從法律上保駕護航，為社員行使權(quán)利提供法律依據(jù)。農(nóng)村信用社作為我國金融體系中重要的一股金融力量，目前對其規(guī)范性的法律文件主要是1997年中國人民銀行頒布的《農(nóng)村信用社管理規(guī)定》，立法層級上僅屬于國務(wù)院部委規(guī)章，這對于一個國家的基本金融制度來講顯然立法層級過低，法律效力較弱。合作金融法缺位，只好依據(jù)《公司法》和《商業(yè)銀行法》來對合作金融組織進行規(guī)范，由于農(nóng)村信用社和商業(yè)銀行價值理念完全不同，導(dǎo)致合作金融逐漸背離“合作制”的本質(zhì)，直接影響到合作金融承擔(dān)農(nóng)村金融“主力軍”角色的任務(wù)。農(nóng)村信用社試點改革至今，合作金融內(nèi)容已發(fā)生了很大變化，立法滯后已成為我國農(nóng)村信用社規(guī)范管理的一個重大缺陷。甘肅省農(nóng)村信用社聯(lián)合社成立以來，《關(guān)于加強全省信貸管理工作的指導(dǎo)意見》《甘肅省農(nóng)村信用社農(nóng)村農(nóng)民小額信貸用款實施方案》《甘肅農(nóng)村信用社信貸工作管理辦法》等一系列規(guī)定辦法，看似數(shù)額龐大，實則多數(shù)集中在財務(wù)管理，信貸等于某一專業(yè)領(lǐng)域，缺乏統(tǒng)籌規(guī)范。

2.2 產(chǎn)權(quán)不清晰，法人治理結(jié)構(gòu)不健全

2.2.1 產(chǎn)權(quán)不清晰

產(chǎn)權(quán)清晰是建立良好的法人治理結(jié)構(gòu)的前提條件，而產(chǎn)權(quán)清晰是由股東的入股行為完成的。合作金融以“合作”作為金融組織的特色，由社員入股組成，產(chǎn)權(quán)自然應(yīng)歸全體社員所有，由全體社員行使所有者權(quán)利。但實際上，我國的農(nóng)信社是在政府的授意下“自上而下”設(shè)立的金融組織，官辦色彩濃厚，政府在設(shè)立過程中自身承擔(dān)了一個發(fā)起人股東的角色，雖無股東之名，卻有股東之實，直接參與信用社的人事任免，干預(yù)農(nóng)信社的經(jīng)營和發(fā)展，從根本上導(dǎo)致農(nóng)信社的產(chǎn)權(quán)模糊。新吸收的投資中，大部分是原來的存款化股金規(guī)范而來，名義上是出資人，實際上是債權(quán)人，既對經(jīng)營管理權(quán)知之不多，又以債權(quán)人身份不用承擔(dān)合作社經(jīng)營風(fēng)險，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，進一步模糊了農(nóng)信社的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。省聯(lián)社的成立將信用社的各項權(quán)力進行行政上收，信用社“一級法人”權(quán)利徒有虛名，信用社與聯(lián)社并不具有同等的權(quán)利地位，形成了事實上的行政隸屬關(guān)系，產(chǎn)權(quán)模糊不清，所有者代表缺位。

2.2.2 法人治理結(jié)構(gòu)不健全

產(chǎn)權(quán)不清晰，社員參與民主管理的積極性難以調(diào)動起來，民主管理缺乏動力，權(quán)力配置嚴重失衡。從表面上看，深化改革以來，農(nóng)信社基本都建立了“社員代表大會”“理事會”“監(jiān)事會”相互制衡的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，但治理結(jié)構(gòu)的功能缺失，執(zhí)行、監(jiān)督職能缺位。社員的所有者身份無法落實，在實際業(yè)務(wù)中不參與經(jīng)營管理，不承擔(dān)農(nóng)信社經(jīng)營風(fēng)險，自然也不熱心于農(nóng)信社的經(jīng)營發(fā)展，社員代表大會不可避免地流于形式，社員代表大會的約束和制衡作用發(fā)揮不出來。理事會雖然由社員代表大會產(chǎn)生，但理事會的人選通常由政府、縣聯(lián)社或省聯(lián)社來推舉，理事會的選舉流于形式，理事會也就欠缺向社員大會負責(zé)的意識，理事會在“三會”架構(gòu)中的作用基本上形同虛設(shè)。由社員代表大會產(chǎn)生的監(jiān)事會本應(yīng)監(jiān)督理事會的職責(zé)，對社員代表大會負責(zé)，但理事會行政功能濃厚，社員代表大會又對社員的利益漠不關(guān)心，不能有效地督促監(jiān)事會履行監(jiān)督職責(zé)，最終，監(jiān)事會的監(jiān)督也只能成為一種陪襯。

2.3 農(nóng)戶小額信貸制度不健全，信用社防范風(fēng)險的能力弱

從2000年開始，甘肅省農(nóng)村信用社成立了專門的小額信貸隊伍推廣農(nóng)戶小額信貸業(yè)務(wù)，并逐漸成為農(nóng)村信貸市場中占主導(dǎo)性地位的業(yè)務(wù)，有效地緩解了農(nóng)村金融供給壓力。然而，隨著農(nóng)戶小額信用貸款的不斷推進，自身業(yè)務(wù)特點和外部經(jīng)營環(huán)境的不穩(wěn)定性等原因帶來的風(fēng)險也開始暴露出來，農(nóng)戶難貸款和信用社不敢發(fā)放貸款的矛盾日益尖銳。

2.3.1 信貸人員的專業(yè)性不強，操作不規(guī)范

農(nóng)戶小額信貸具有面廣、工作量大的特點，信貸人員配備不足、管理不到位等因素使得部分信貸人員貸前調(diào)查不夠深入、貸時審查不夠嚴格、貸后跟蹤管理不到位，從而引發(fā)貸款風(fēng)險。

2.3.2 農(nóng)戶征信制度不健全

農(nóng)戶小額信用貸款以無須任何抵押擔(dān)保，以征信為標準，此種的貸款形式本身存在著天然風(fēng)險，對債務(wù)人的約束力較小，完全憑靠完善的征信制度和債務(wù)人高度的道德修養(yǎng)維系債權(quán)債務(wù)關(guān)系。而甘肅省征信系統(tǒng)正在建設(shè)中，農(nóng)戶小額信用貸款信用評級方面的制度還不完善，農(nóng)戶自身信用意識差，有些甚至還抱有僥幸心理。這些都直接或間接導(dǎo)致信貸風(fēng)險較大，信貸風(fēng)險突出。

2.4 金融監(jiān)管制度僵化滯后，行業(yè)自律監(jiān)督機制缺失

對實力弱、風(fēng)險高、組織分散的農(nóng)村合作金融組織來說，監(jiān)管法律制度的合理構(gòu)建是決定其規(guī)范程度和穩(wěn)定水平的重要因素，我國農(nóng)村合作金融組織構(gòu)建以來，合作金融監(jiān)管體系幾經(jīng)變革，目前農(nóng)村信用社的監(jiān)管主體主要包括銀監(jiān)會及其派出機構(gòu)、中國人民銀行及其分行、省級政府和省聯(lián)社。從監(jiān)管的實際效果看問題仍然很突出。

2.4.1 監(jiān)管缺乏針對性

銀監(jiān)會對農(nóng)村合作金融的監(jiān)管依據(jù)的是《商業(yè)銀行法》《公司法》中對商業(yè)銀行的監(jiān)管標準，商業(yè)銀行和合作金融存在方向性的本質(zhì)不同，同樣的監(jiān)管標準與合作金融的合作性不相符。再則農(nóng)村合作金融組織布點極其分散，這種沒有針對性設(shè)計的金融監(jiān)管制度也和農(nóng)村合作金融獨有的天然特性不符，導(dǎo)致銀監(jiān)部門的監(jiān)管乏力。

2.4.2 聯(lián)社職責(zé)不清

省聯(lián)社本應(yīng)該是一個具有市場主體性質(zhì)的金融機構(gòu)，不具備作為一個行政主體的資格，但實際運作中，省聯(lián)社只管理不經(jīng)營，行使著部分行政性質(zhì)的職權(quán)，縣聯(lián)社對基層信用社的人、財、物行使管理職能，成為凌駕于農(nóng)村合作金融組織之上的管理組織，喪失了群眾性的合作金融組織性質(zhì)。

2.4.3 監(jiān)管職責(zé)交叉

銀監(jiān)會及其派出機構(gòu)、中國人民銀行及其分行、省級政府和省聯(lián)社都對農(nóng)村合作金融具有一定的監(jiān)管權(quán)，這些權(quán)限難免在一定程度上交叉形成多頭執(zhí)法的現(xiàn)象，導(dǎo)致金融監(jiān)管配置混亂，監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白現(xiàn)象并存，監(jiān)管效果不佳。

3 完善甘肅省農(nóng)村信用社改革的相關(guān)建議

3.1 正確定位政府在合作金融發(fā)展中的職能

縱觀合作金融的發(fā)展史，合作金融的健康發(fā)展從來都離不開政府的引導(dǎo)規(guī)范。但如何正確地運用好政府之手也從來都是一個需要認真解決的問題，引導(dǎo)規(guī)范而不是插手干預(yù)，也是政府需要把握的度。

3.1.1 制定專門的合作金融法律法規(guī)

確立合作金融的合法地位，明確社員的所有者權(quán)利，各國對農(nóng)村合作金融都有專門的法律法規(guī)。政府要推動合作金融的發(fā)展，首先就需要制定類似《合作金融法》這樣的專門法律制度，對合作金融組織的法律地位、管理方式、社員的權(quán)利和義務(wù)等予以規(guī)定，為合作金融的發(fā)展提供法律性、制度性的環(huán)境。在我國目前全國性的合作法律制度還沒有有效建立之前，甘肅省可根據(jù)本身合作金融發(fā)展的具體情況，先行制定地方性的專門合作金融法律制度，為全國性法律制度的制定進行先行的探索和嘗試。

3.1.2 給予合作金融適當?shù)恼叻龀?/p>

農(nóng)業(yè)是甘肅省的弱勢產(chǎn)業(yè)，合作金融以為“三農(nóng)”服務(wù)為宗旨，雖不以營利為目的，但農(nóng)村信貸成本高、風(fēng)險大，在市場競爭環(huán)境下必然處于劣勢地位。如果國家不采取優(yōu)惠政策，農(nóng)村合作金融是難以生存和發(fā)展的?！叭r(nóng)”問題是甘肅經(jīng)濟發(fā)展的核心問題，甘肅省政府應(yīng)加大對甘肅農(nóng)村合作金融組織的扶持力度，采用稅收優(yōu)惠、放寬經(jīng)營范圍等手段支持合作金融的發(fā)展，對于經(jīng)濟及其落后地區(qū)的農(nóng)村合作金融組織的發(fā)展在初期予以適當?shù)馁Y本支持，扶上馬、送一程，逐步增強農(nóng)村合作金融組織的競爭力。

3.2 健全農(nóng)信社的法人治理結(jié)構(gòu)

3.2.1 逐步明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系

產(chǎn)權(quán)制度改革是完善農(nóng)村合作金融組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)的重要手段。從深化改革的實踐來看，信用社在完善法人治理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制方面還沒有實質(zhì)性的進展，因此，首先，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有農(nóng)村合作金融的實際發(fā)展情況，推進多樣化的產(chǎn)權(quán)模式，對農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村資金互助設(shè)計符合各自發(fā)展的產(chǎn)權(quán)模式。其次，對農(nóng)村信用社進行資產(chǎn)評估和清理，將信用社資產(chǎn)股份化，吸收本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民和農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織限額購買，使社員主體真正成為合作金融的主體。再次，建立“入股自愿、退社自由”的產(chǎn)權(quán)機制，并積極向社員宣傳其權(quán)利和義務(wù)。最后，引進戰(zhàn)略投資者，可以借鑒發(fā)達國家的立法經(jīng)驗，賦予其他社會金融機構(gòu)和資本金入股的權(quán)利，弱化內(nèi)部人控制。

3.2.2 規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)

在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，進行管理方式的改革，實行民主管理。目前農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的主要問題是社員大會流于形式，進而導(dǎo)致監(jiān)事會監(jiān)督不力。而導(dǎo)致社員大會不能真正起作用的根源在于行政之手干預(yù)過度，導(dǎo)致合作金融的合作性不足。因此，首先，政府應(yīng)當正確定位其在合作金融的位置，還合作金融合作屬性，杜絕行政任命信用社主任、理事和監(jiān)事，將信用社選擇管理者的權(quán)力交由社員大會。其次，強化股東權(quán)益，對所有加入合作組織的農(nóng)戶按投資比例給予股權(quán)，賦予其作為股東參與決策、經(jīng)營、管理和監(jiān)督的職權(quán)，并將其分紅和利益和信用社的發(fā)展緊密結(jié)合。定期召開社員代表大會，還權(quán)于社員，由社員決定信用社經(jīng)營和發(fā)展的重大問題。最后，建立規(guī)范的社員大會、理事會、監(jiān)事會制度，明確各自的權(quán)責(zé)，并采取有效的激勵機制充分調(diào)動“三會”行權(quán)的積極性，通過社員大會保障社員的民主權(quán)利，理事會發(fā)揮議事和決策的功能，監(jiān)事會實施卓有成效的監(jiān)督，形成“三會”之間既獨立運作，又相互制約、有效制衡的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

3.3 推進農(nóng)戶小額信貸機制，加大合作金融支農(nóng)的力度

甘肅省信用社在加快機制、體制改革的同時，構(gòu)建農(nóng)戶小額信貸的內(nèi)控制度體系、提高風(fēng)險管理水平勢在必行。

3.3.1 規(guī)范信貸管理流程，建立風(fēng)險控制模式

開辟農(nóng)戶小額信用貸款辦理“綠色通道”，將“三個辦法、一個指引”落實貫穿各項農(nóng)戶小額信用貸款業(yè)務(wù)操作和風(fēng)險控制的全過程，規(guī)范信貸管理行為，優(yōu)化貸款工作程序，對貸前、貸時、貸后實施有效監(jiān)控，對各類流程、信息和賬戶實施有效管理和追蹤，使信貸管理向全流程、精細化管理轉(zhuǎn)變。

3.3.2 加快完善征信體制的建設(shè)，提高農(nóng)戶信用識別能力

完善農(nóng)戶信用檔案登記制度，根據(jù)農(nóng)戶提交的個人信息資料，入村了解農(nóng)戶的家庭經(jīng)濟收入、生產(chǎn)經(jīng)營情況、信譽、資金需求情況等信息，建立資信檔案，并根據(jù)資信檔案對農(nóng)戶進行信用評分，核定農(nóng)戶信用等級和最高信用額度，對農(nóng)戶的信用等級要認真執(zhí)行年鑒制度，對償還情況好的農(nóng)戶貸款進行的獎勵。反之，則降低信用等級和授信額度。通過激勵和約束機制將農(nóng)戶信貸利益最大化，提高小額信貸的質(zhì)量。

3.3.3 重視團隊建設(shè)，培養(yǎng)專業(yè)化的信貸風(fēng)險控制團隊

農(nóng)村信用社的工作人員普遍文化水平不高、專業(yè)素質(zhì)不強也是形成農(nóng)戶小額信用貸款風(fēng)險的重要原因，所以建設(shè)一支既熟悉相關(guān)金融知識，又熟悉農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民的專業(yè)信貸人員隊伍是健全信貸機制，防范風(fēng)險控制的重要途徑。甘肅省農(nóng)村信用社應(yīng)當增加人力資本投入，廣納賢才，做好員工培訓(xùn)工作，完善小額信貸管理考核評價機制，建立激勵機制，通過激勵機制帶動團隊的工作積極性，建立一支專業(yè)化的信貸風(fēng)險控制團隊。

3.4 建立科學(xué)的監(jiān)管體制，重視行業(yè)自律監(jiān)管

合作金融監(jiān)管法律制度是農(nóng)村合作金融可持續(xù)發(fā)展的重要支撐，也是防止金融風(fēng)險、落實農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的重要保證。立法應(yīng)確立寬準入，嚴監(jiān)管的立法模式，把日常監(jiān)管模式化、程序化、制度化，使農(nóng)村金融風(fēng)險降到可控的范圍。要把專業(yè)的金融監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管相結(jié)合，官方監(jiān)管與非官方監(jiān)管相結(jié)合，重視培育社會力量參與監(jiān)管。

3.4.1 與商業(yè)銀行實行差別監(jiān)管

農(nóng)村合作金融組織雖從事金融活動，但其“合作制”的性質(zhì)使其和商業(yè)銀行存在本質(zhì)上的區(qū)別，因此銀監(jiān)會應(yīng)對農(nóng)信社設(shè)計一套符合合作金融特點、有別于商業(yè)銀行的監(jiān)管制度，使農(nóng)村合作金融組織的監(jiān)管更精細化、更專業(yè)化。

3.4.2 加強行業(yè)自律

重新定位省聯(lián)社、縣聯(lián)社的職責(zé)權(quán)限，明確省聯(lián)社行業(yè)自律管理和服務(wù)職能，把聯(lián)社發(fā)展成農(nóng)村合作金融行業(yè)管理的自律組織，利用其專業(yè)性、獨立性的優(yōu)勢發(fā)揮行業(yè)自律監(jiān)管功能，使聯(lián)社成為服務(wù)監(jiān)管中心、培訓(xùn)教育中心。妥善處理好農(nóng)村合作金融組織獨立自主權(quán)和加強行業(yè)自律監(jiān)管之間的關(guān)系。充分發(fā)揮農(nóng)村合作金融組織的監(jiān)事會和社員的監(jiān)管職能，規(guī)定農(nóng)村合作金融組織理事會的信息披露制度，立法確認和保護社員權(quán)，強化內(nèi)部監(jiān)管的執(zhí)行力和權(quán)威性。

3.4.3 發(fā)揮社會監(jiān)管的作用

對于農(nóng)村合作金融的監(jiān)管來講，不僅需要專業(yè)監(jiān)管、行業(yè)自律監(jiān)管、農(nóng)村金融組織自身的監(jiān)管，還需要調(diào)動會計、審計、法律服務(wù)、社會媒體等多方面社會力量加強外部監(jiān)督，才能實現(xiàn)最大的監(jiān)管效果。

3.4.4 建立合作金融保險機制

農(nóng)村合作金融組織是金融體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，農(nóng)村合作金融的經(jīng)營風(fēng)險高，又沒有外部保險機制，合作金融組織為了自保就很容易走上合作金融商業(yè)化的道路，為了提高合作金融的安全性，可以借鑒日本等國的經(jīng)驗，設(shè)立農(nóng)村信用合作金融保險制度，為合作金融披上一層“公共安全網(wǎng)”，起到穩(wěn)定存款人信心和穩(wěn)定金融秩序的作用。

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