中國科技人才政策主體協(xié)同演變研究

徐倪妮，郭俊華

(上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院,上海 200030)

0 引言

隨著全球新一輪科技革命的迅猛發(fā)展，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展成為增強(qiáng)我國綜合實(shí)力謀求競爭優(yōu)勢的核心戰(zhàn)略。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)實(shí)質(zhì)上是人才驅(qū)動(dòng)，大力培養(yǎng)和吸引科技人才對于提升我國創(chuàng)新能力至關(guān)重要，因此制定科學(xué)合理的科技人才政策是實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的重要戰(zhàn)略因素?？萍既瞬耪呤菄一虻貐^(qū)針對科技人才工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，制定頒發(fā)的一系列法律、法規(guī)、條例、辦法和措施等的總稱，其主要功能是通過營造有利于科技人才發(fā)展的良好環(huán)境，健全科技人才開發(fā)機(jī)制，培養(yǎng)造就一支宏大的、高素質(zhì)的科技人才隊(duì)伍，為推動(dòng)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供強(qiáng)大的人才保證。例如，2018年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于分類推進(jìn)人才評(píng)價(jià)機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》，旨在建立評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)健全、評(píng)價(jià)方式科學(xué)、管理服務(wù)完善的人才評(píng)價(jià)新機(jī)制，形成具有國際競爭力的人才制度優(yōu)勢?？萍既瞬耪唧w系的運(yùn)行涉及到多部門之間的協(xié)同合作，包括人力資源和社會(huì)保障部、科學(xué)技術(shù)部、教育部、國家外國專家局等與科技人才工作有關(guān)的部門，由于不同部門有各自的政策目標(biāo)，再加上部門之間的協(xié)調(diào)配合不足、職能劃分不清，這在一定程度上造成了“政策擁擠”，易造成政策趨同、政策沖突、資源浪費(fèi)等一系列問題。我國科技人才政策制定主體的廣泛性和復(fù)雜性，從客觀上要求建立完善的科技人才政策主體協(xié)同機(jī)制，以提高政策制定與實(shí)施的有效性。因此，探究中國科技人才政策主體的協(xié)同演變特征和路徑，對于完善科技人才政策體系具有重要意義。

目前學(xué)術(shù)界有關(guān)不同領(lǐng)域政策主體協(xié)同演變的研究較多，主要集中于政策主體的構(gòu)成、合作程度、演化過程及特征等問題。例如，有學(xué)者從單獨(dú)發(fā)文的主體構(gòu)成、聯(lián)合發(fā)文的主體構(gòu)成兩方面梳理了我國高新技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)創(chuàng)新政策的發(fā)文主體情況[1-2]。部分學(xué)者開始借助社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法，提煉我國科技政策、產(chǎn)學(xué)研成果轉(zhuǎn)化政策的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征，并通過構(gòu)建廣度-深度二維矩陣分析了核心發(fā)文主體在合作網(wǎng)絡(luò)中的角色演變和功能演變[3-4]。還有學(xué)者分別從政策的制定主體和參與主體兩方面對網(wǎng)絡(luò)信息安全管理政策、創(chuàng)新政策的協(xié)同演變過程作了具體分析，并從協(xié)同的廣度和強(qiáng)度兩個(gè)維度探究了政策主體協(xié)同演變的特點(diǎn)和趨勢[5-6]。

現(xiàn)有文獻(xiàn)中有關(guān)中國科技人才政策主體的研究比較欠缺，并且大多是基于政策主體的發(fā)文數(shù)量進(jìn)行簡單的描述性分析。例如，李明從政策的發(fā)布數(shù)量、發(fā)文主體、政策類型、作用對象等維度對新時(shí)期的中國科技人才政策進(jìn)行了計(jì)量分析[7]。李燕萍等總結(jié)了“十五”至“十二五”期間湖北省出臺(tái)的科技人才政策的數(shù)量分布、政策主體分布、文種分布和類型分布特征[8]。然而尚未有學(xué)者系統(tǒng)闡述不同發(fā)展階段我國科技人才政策主體合作網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征，以及各個(gè)政策主體在合作網(wǎng)絡(luò)演變中的作用發(fā)揮，這些問題對于闡明科技人才政策主體的協(xié)同演變路徑至關(guān)重要。本文將科技人才政策主體限定為制定頒發(fā)科技人才政策的中央政府部門，并以部門間聯(lián)合發(fā)文的情況為依據(jù)對政策主體間的協(xié)同關(guān)系進(jìn)行研究。在構(gòu)建科技人才政策庫的基礎(chǔ)上，提取出政策制定主體，運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析軟件Ucinet繪制政策主體的合作網(wǎng)絡(luò)圖譜，分析不同階段的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征，通過構(gòu)建“廣度-深度”二維矩陣探究政策主體的協(xié)同演變路徑和特征，歸納總結(jié)科技人才政策主體協(xié)同機(jī)制存在的不足之處并提出改進(jìn)建議，從而通過有效的政策引導(dǎo)加強(qiáng)科技人才隊(duì)伍建設(shè)，這對于現(xiàn)階段深入實(shí)施人才強(qiáng)國戰(zhàn)略和建設(shè)創(chuàng)新型國家具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

1 研究方法與數(shù)據(jù)處理

1.1 社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法

社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析(Social Network Analysis，SNA)方法是一種以社會(huì)計(jì)量學(xué)和圖論為基礎(chǔ)的定量研究方法，旨在探究行動(dòng)者在網(wǎng)絡(luò)中的位置以及行動(dòng)者之間的關(guān)系，具體包括中心性分析、凝聚子群分析、核心-邊緣結(jié)構(gòu)分析等方法，常用的軟件有CiteSpace、Ucinet、Pajek和Bibexcel等。本文主要采納了Ucinet軟件，首先構(gòu)建各階段政策主體之間的N×N階鄰接矩陣，若兩個(gè)主體之間有聯(lián)合發(fā)文的情況，則賦值1，否則為0；其次將矩陣導(dǎo)入U(xiǎn)cinet中繪制各階段政策主體的合作網(wǎng)絡(luò)圖譜，在分析合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征的基礎(chǔ)上，探究各個(gè)政策主體在不同發(fā)展階段的作用和定位。

1.2 數(shù)據(jù)來源與處理

本文以1978年以來中央政府部門出臺(tái)的科技人才政策為研究對象，不包括地方政府發(fā)布的科技人才政策。為了保證政策文獻(xiàn)的權(quán)威性和相對完整性，在政策選取上遵循了以下步驟：首先，收集匯總涉及科技人才的政策匯編，例如《十二大以來重要文獻(xiàn)選編》《科技人才政策法規(guī)選編》等文獻(xiàn)選編，其中包含了許多沒有實(shí)現(xiàn)電子化的科技人才政策樣本。其次，在已有的政策匯編的基礎(chǔ)上進(jìn)行補(bǔ)充完善，以中央政府各部委網(wǎng)站作為主要搜集來源，借助中國法律法規(guī)信息庫等政策系統(tǒng)，廣泛搜集了1978—2017年的科技人才政策共816項(xiàng)。最后，為了進(jìn)一步確保政策文獻(xiàn)的針對性，筆者對初步搜集的政策樣本進(jìn)行了通讀，剔除了信息不完整、內(nèi)容相關(guān)度不高的樣本，同時(shí)為了提高樣本選取的信度，成立了由3名科技人才政策領(lǐng)域的研究人員構(gòu)成的研究小組，對存在爭議的文本進(jìn)行了復(fù)核，至此構(gòu)建起了“中國科技人才政策文獻(xiàn)庫”，共收錄了704項(xiàng)政策。本文選取的政策文獻(xiàn)一方面包括了專門針對科技人才出臺(tái)的具體政策，例如2017年4月科技部印發(fā)的《“十三五”國家科技人才發(fā)展規(guī)劃》，提出科技人才的發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和一系列政策措施，為加快創(chuàng)新型科技人才的成長和發(fā)展提供了重要遵循；另一方面也包括了所有涉及完善科技人才服務(wù)、規(guī)范科技人才行為以及其他促進(jìn)科技人才成長與發(fā)展的政策，例如創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、人事制度改革、科技體制改革、科技獎(jiǎng)勵(lì)、留學(xué)生選派等政策。

2 中國科技人才政策基本特征

2.1 政策發(fā)布數(shù)量分析

本文以國家發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整、重大歷史事件、重要政策文件頒發(fā)3個(gè)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)對科技人才政策變遷階段進(jìn)行劃分，將改革開放以來中國科技人才政策的變遷從總體上劃分為五個(gè)階段，分別為恢復(fù)調(diào)整階段(1978—1984年)、體系初立階段(1985—1992年)、轉(zhuǎn)型完善階段(1993—2002年)、戰(zhàn)略發(fā)展階段(2003—2010年)、發(fā)展創(chuàng)新階段(2011年至今)。各年度頒發(fā)的科技人才政策文獻(xiàn)數(shù)量如圖1所示，可以發(fā)現(xiàn)，1978年以來科技人才政策的年度頒發(fā)數(shù)量雖然有波動(dòng)但整體上呈增長趨勢。

圖1 科技人才政策文獻(xiàn)數(shù)量的年度分布(1978—2017年)

1978—1984年為恢復(fù)調(diào)整階段，共發(fā)布45項(xiàng)政策文獻(xiàn)，占總量的6.4%，每年發(fā)布的政策數(shù)量均沒有突破10項(xiàng)，政策數(shù)量波動(dòng)不大。這一時(shí)期的科技人才工作主要依循改革開放之初科技界的撥亂反正工作進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整變化，政策的制定較為穩(wěn)定。1985—1992年為體系初立階段，共發(fā)布92項(xiàng)政策文獻(xiàn)，占總量的13.1%。1985年，伴隨著全面科技體制改革的實(shí)施，科技人才政策的制定也步入了新的發(fā)展軌道，其中1986年的政策數(shù)量突破了20項(xiàng)。1993—2002年為轉(zhuǎn)型完善階段，共發(fā)布143項(xiàng)政策文獻(xiàn)，占總量的20.3%。其中2002年的政策數(shù)量突破了30項(xiàng)，這與《2002—2005年全國人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃綱要》的出臺(tái)實(shí)施和“人才強(qiáng)國”戰(zhàn)略的提出緊密相關(guān)。為了配合“人才強(qiáng)國”戰(zhàn)略的實(shí)施，我國出臺(tái)了大量的新政策，以確保科技人才工作適應(yīng)新形勢、新任務(wù)的要求。2003—2010年為戰(zhàn)略發(fā)展階段，共發(fā)布187項(xiàng)政策文獻(xiàn)，占總量的26.6%，從圖1中可以發(fā)現(xiàn)這一階段各年度出臺(tái)的政策數(shù)量波動(dòng)較大，主要是由于我國的科技人才工作進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)期。其中2006年的政策數(shù)量達(dá)到了39項(xiàng)，這一年召開了全國科學(xué)技術(shù)大會(huì)，提出了建設(shè)創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略，并部署實(shí)施了《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》，圍繞該《綱要》我國制定下發(fā)了一系列的科技人才政策文件。2011年至今為發(fā)展創(chuàng)新階段，截至2017年底共發(fā)布237項(xiàng)政策文獻(xiàn)，占總量的33.7%。2011年出臺(tái)的政策達(dá)到了42項(xiàng)，主要是因?yàn)檫@一年科技部等七部門聯(lián)合發(fā)布了《國家中長期科技人才發(fā)展規(guī)劃(2010—2020年)》，圍繞新一階段的科技人才隊(duì)伍建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)，我國對當(dāng)前的科技人才政策進(jìn)行了調(diào)整，并制定發(fā)布了一系列新政策。2012—2013年的政策數(shù)量有所下降，從2014年開始回升，其中2016年出臺(tái)的政策數(shù)量突破了50項(xiàng)，呈現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢。

2.2 政策發(fā)文主體分析

根據(jù)對政策發(fā)文主體的統(tǒng)計(jì)分析，我國科技人才政策由一個(gè)權(quán)威主體單獨(dú)頒發(fā)的政策文獻(xiàn)達(dá)469項(xiàng)，占政策文獻(xiàn)總量的66.6%。表2列出了單獨(dú)發(fā)文數(shù)居前15位的政策主體在不同階段的發(fā)文情況，分階段來看，1978—1984年，國務(wù)院的單獨(dú)發(fā)文量最多，達(dá)到了18項(xiàng)；1985—1992年，科技部與人社部的發(fā)文量最多，分別頒發(fā)了15項(xiàng)政策；1993—2002年，除了人社部的發(fā)文量最多之外，教育部的單獨(dú)發(fā)文量也較多，達(dá)到了17項(xiàng)；2003—2010年和2011—2017年期間均是以人社部為主要的發(fā)文主體，分別頒發(fā)了23項(xiàng)和35項(xiàng)政策，遠(yuǎn)超其他發(fā)文主體，其次發(fā)文量較多的主要有中國科學(xué)院、中國科協(xié)、科技部和教育部等。

表1 科技人才政策發(fā)文主體的文獻(xiàn)數(shù)量分布(前15位)

表2 單獨(dú)發(fā)文的主體構(gòu)成及分階段發(fā)文數(shù)量(前15位)

我國科技人才政策由發(fā)文主體聯(lián)合頒發(fā)的政策文獻(xiàn)達(dá)235項(xiàng)，占總量的33.4%。表3列出了不同階段的聯(lián)合發(fā)文情況，可以發(fā)現(xiàn)，各階段均是以2個(gè)主體聯(lián)合發(fā)文的政策數(shù)最多，合計(jì)達(dá)128項(xiàng)，占聯(lián)合發(fā)文政策總量的54.5%，除了人社部和全國博士后管委會(huì)的合作次數(shù)最多之外，其他合作次數(shù)較多的分別是中共中央和國務(wù)院、中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳、中組部和人社部、人社部和科技部；其次由3個(gè)主體聯(lián)合發(fā)文的政策有43項(xiàng)，占聯(lián)合發(fā)文政策總量的18.3%；4個(gè)主體和5個(gè)主體聯(lián)合發(fā)文數(shù)分別為18項(xiàng)和17項(xiàng)；5個(gè)主體以上聯(lián)合發(fā)文的政策文獻(xiàn)均不超過10項(xiàng)，其中同一項(xiàng)政策聯(lián)合發(fā)文主體總數(shù)最多的達(dá)25個(gè)，反映了科技人才政策制定和頒布主體的廣泛性和綜合性，以及政府部門相互配合、協(xié)調(diào)合作的重要性。

表3 聯(lián)合發(fā)文的分階段政策文獻(xiàn)數(shù)量分布

3 中國科技人才政策主體協(xié)同演變實(shí)證分析

3.1 基于合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的政策主體協(xié)同演變分析

本文依據(jù)科技人才政策庫的704項(xiàng)政策文獻(xiàn)，按照1978—1984年、1985—1992年、1993—2002年、2003—2010年、2011—2017年的階段劃分，構(gòu)建各階段政策主體間的N×N階鄰接矩陣。在此基礎(chǔ)上借助Ucinet 軟件繪制出各階段的合作網(wǎng)絡(luò)圖譜(見圖2)，直觀地展示了各政策主體在網(wǎng)絡(luò)中的分布情況，圖中的節(jié)點(diǎn)代表政策主體，連接線代表政策主體間共同參與過一項(xiàng)或多項(xiàng)科技人才政策的頒發(fā)。

圖2 不同階段科技人才政策主體的合作網(wǎng)絡(luò)圖譜

在圖2的基礎(chǔ)上，本文進(jìn)一步對各階段合作網(wǎng)絡(luò)圖譜的結(jié)構(gòu)特征進(jìn)行測量，如表4所示，其中樣本數(shù)量指各階段頒發(fā)的科技人才政策文獻(xiàn)數(shù)量；網(wǎng)絡(luò)規(guī)模表示各階段政策的聯(lián)合發(fā)文主體數(shù)量；網(wǎng)絡(luò)關(guān)系數(shù)表示每一階段的聯(lián)合發(fā)文數(shù)；網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)頻數(shù)指政策主體之間聯(lián)合發(fā)文的總次數(shù)；網(wǎng)絡(luò)密度反映了網(wǎng)絡(luò)中政策主體之間聯(lián)系的緊密程度，用網(wǎng)絡(luò)中實(shí)際存在的線的數(shù)量與最大可能存在的線的數(shù)量的比值表示。

(1)恢復(fù)調(diào)整階段(1978—1984年)：這一階段共出臺(tái)了45項(xiàng)科技人才政策，科技人才政策的制定主體相對較少，僅有21個(gè)，國務(wù)院、科技部、財(cái)政部、人社部處于網(wǎng)絡(luò)中的核心位置，連接數(shù)較多。說明國家開始從科技、財(cái)政、人力資源等方面加大對科技人才工作的政策支持。聯(lián)合發(fā)文總數(shù)較少，只有15條，政策主體間缺少溝通協(xié)作，合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)比較稀疏，屬于網(wǎng)絡(luò)松散型。

表4 科技人才政策各階段合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征

(2)體系初立階段(1985—1992年)：這一階段共出臺(tái)了92項(xiàng)科技人才政策，政策主體達(dá)25個(gè)，科技部、財(cái)政部、人社部依然處于網(wǎng)絡(luò)的核心位置，其中科技部和人社部還是主要的牽頭發(fā)文主體。網(wǎng)絡(luò)關(guān)系數(shù)和網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)頻數(shù)相比前一階段均有所上升，說明各政策主體間的合作程度有所提升，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)處于由松散向均衡過渡的狀態(tài)。

(3)轉(zhuǎn)型完善階段(1993—2002年)：這一階段共出臺(tái)了143項(xiàng)科技人才政策，網(wǎng)絡(luò)關(guān)系數(shù)與聯(lián)結(jié)頻數(shù)分別達(dá)到43次和113次，比前一階段高出近80%，表明主體間聯(lián)合發(fā)文的次數(shù)大大增加。除了在體系初立階段處于網(wǎng)絡(luò)核心位置的科技部、財(cái)政部、人社部之外，教育部、中國科協(xié)、發(fā)改委也開始成為網(wǎng)絡(luò)的核心節(jié)點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)繼續(xù)處于由松散向均衡過渡的狀態(tài)。

(4)戰(zhàn)略發(fā)展階段(2003—2010年)：這一階段共頒布了187項(xiàng)科技政策，發(fā)文主體數(shù)量擴(kuò)大到53個(gè)，是前一階段的2倍之多，越來越多與科技人才工作不直接相關(guān)的政府部門也開始參與政策的制定與實(shí)施。網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)頻數(shù)實(shí)現(xiàn)了跨越式增長，達(dá)到了245次，是前一階段的2倍之多，表明政策主體間的可達(dá)性大大提升。該階段的網(wǎng)絡(luò)密度與前三個(gè)階段相比有所上升，達(dá)到0.221，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)也開始穩(wěn)定下來，呈現(xiàn)以人社部、科技部、教育部、財(cái)政部、國務(wù)院、中國科學(xué)院、發(fā)改委等多主體局部均衡的形態(tài)。

我國的民族體育是在中華文化的根基上逐漸發(fā)展而來的。例如，賽龍舟比賽，是在我國傳統(tǒng)節(jié)日“端午節(jié)”中的表演性比賽項(xiàng)目。這一項(xiàng)目的產(chǎn)生是為了增強(qiáng)節(jié)日氣氛，并體現(xiàn)各宗族與地域的組織能力。但在當(dāng)下的社會(huì)環(huán)境下，體育運(yùn)動(dòng)的文化環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變，職業(yè)體育與健身體育已經(jīng)成為了體育運(yùn)動(dòng)的主要載體。在這一背景下，以節(jié)日慶典表演為主要目的傳統(tǒng)體育運(yùn)動(dòng)，已經(jīng)失去了進(jìn)一步發(fā)展的土壤。

(5)發(fā)展創(chuàng)新階段(2011—2017年)：這一階段共頒布了237項(xiàng)科技政策，發(fā)文主體數(shù)量擴(kuò)大到57個(gè)，網(wǎng)絡(luò)關(guān)系數(shù)和網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)頻數(shù)分別達(dá)到86次和362次，比前一階段分別高出28.4%和47.8%，說明整體網(wǎng)絡(luò)的溝通協(xié)作能力得到進(jìn)一步加強(qiáng)。該階段的網(wǎng)絡(luò)密度達(dá)到了0.366，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)更加集中，人社部在網(wǎng)絡(luò)中的作用越來越大，與其聯(lián)合發(fā)文的政策主體達(dá)到了58個(gè)之多，基本上形成了以人社部為整體網(wǎng)絡(luò)核心，教育部、財(cái)政部、科技部、發(fā)改委、中組部等多主體局部均衡的態(tài)勢。除了中共中央和國務(wù)院、中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳與其他政策主體不相連之外，網(wǎng)絡(luò)中的所有節(jié)點(diǎn)之間都是可達(dá)的，合作網(wǎng)絡(luò)整體呈現(xiàn)“中心緊湊均衡型”的狀態(tài)。

從總體上看，我國科技人才政策主體合作網(wǎng)絡(luò)規(guī)模不斷擴(kuò)大，在恢復(fù)調(diào)整階段聯(lián)合發(fā)文總數(shù)為15項(xiàng)，發(fā)文主體僅有17個(gè)，然而到了發(fā)展創(chuàng)新階段，聯(lián)合發(fā)文總數(shù)已經(jīng)增加到86項(xiàng)，發(fā)文主體也擴(kuò)大到57個(gè)；與此同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)頻數(shù)和網(wǎng)絡(luò)密度總體上也呈上升趨勢，結(jié)合圖2所展現(xiàn)的各階段的政策主體合作網(wǎng)絡(luò)圖譜，可知從第一階段到第五階段，合作網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部各政策主體間的聯(lián)系越來越緊密，值得注意的是各階段的網(wǎng)絡(luò)密度均低于0.5，因此各政策主體間的溝通協(xié)作還有較大提升空間。

3.2 基于協(xié)同廣度—深度的政策主體角色演變分析

本文從協(xié)同廣度和協(xié)同深度兩個(gè)維度探究不同發(fā)展階段科技人才政策主體的協(xié)同演變路徑和特征。其中協(xié)同廣度指某政策主體聯(lián)合其他部門的個(gè)數(shù)，度數(shù)越高表明聯(lián)合其他部門的能力越強(qiáng)；協(xié)同深度指某政策主體聯(lián)合其他部門發(fā)文的總次數(shù)與協(xié)同廣度的比值，度數(shù)越高表明與其他部門的合作性越強(qiáng)。本文以協(xié)同廣度為橫坐標(biāo)，以協(xié)同深度為縱坐標(biāo)，以各階段協(xié)同廣度和協(xié)同深度的均值作為原點(diǎn)坐標(biāo)，構(gòu)建起協(xié)同廣度-深度二維矩陣(見圖3)，將科技人才政策主體在不同階段合作網(wǎng)絡(luò)中的角色劃分為四種類型，分別是高廣度-高深度型(HH)、高廣度-低深度型(HL)、低廣度-高深度型(LH)、低廣度-低深度型(LL)。

圖3 不同階段科技人才政策主體在合作網(wǎng)絡(luò)中的角色分布

(1)恢復(fù)調(diào)整階段(1978—1984年)：從這一階段政策主體的協(xié)同廣度均值為3.12，協(xié)同深度均值為0.80。從圖3中可以發(fā)現(xiàn)，各個(gè)節(jié)點(diǎn)在網(wǎng)絡(luò)中的位置比較分散，國務(wù)院、科技部處于第一象限，屬于核心節(jié)點(diǎn)，其中國務(wù)院的協(xié)同廣度最高，科技部次之，說明與其他發(fā)文主體合作頻繁，然而在協(xié)同深度方面，國務(wù)院得分低于科技部，在與其他主體合作的延續(xù)性方面有待進(jìn)一步加強(qiáng)。中共中央、外交部、國務(wù)院辦公廳、教育部等部門位于第二象限，屬于LH型。中共中央雖然協(xié)同深度最高，但協(xié)同廣度很低，與其他發(fā)文主體合作得非常少。人社部、財(cái)政部恰好與中共中央相反，屬于HL型，是合作網(wǎng)絡(luò)中的一般節(jié)點(diǎn)，合作的延續(xù)性較差但聯(lián)合發(fā)文的主體比較廣泛。中組部、中宣部、農(nóng)業(yè)部、公安部等部門位于第三象限，屬于LL型，處于網(wǎng)絡(luò)的邊緣位置，相互之間的聯(lián)系比較稀疏，更多的是通過一般節(jié)點(diǎn)來與核心節(jié)點(diǎn)進(jìn)行聯(lián)系。

(2)體系初立階段(1985—1992年)：這一階段政策主體的協(xié)同廣度均值為3.48，協(xié)同深度均值為0.99，兩者與前一階段比較均有所上升。圖3顯示沒有處于第一象限的發(fā)文部門，國務(wù)院從第一象限轉(zhuǎn)移到了第二象限，在協(xié)同深度方面得到了極大提升，但協(xié)同廣度大大降低，和中共中央一樣屬于LH型，二者在合作網(wǎng)絡(luò)中主要起政策導(dǎo)向的作用。科技部由前一階段的HH型轉(zhuǎn)為HL型，教育部則從LH型轉(zhuǎn)為HL型，與人社部、財(cái)政部、中國科協(xié)等部門處于第四象限，聯(lián)合發(fā)文的部門數(shù)量較多，但與各部門的合作次數(shù)較少，缺乏持續(xù)性。外交部、國家稅務(wù)總局、公安部等部門恰好處于第二象限和第三象限的交界位置，協(xié)同深度達(dá)到了平均水平，但協(xié)同廣度遠(yuǎn)低于平均水平。交通部、農(nóng)業(yè)部、中國科學(xué)院、國家外國專家局等屬于LL型，這類節(jié)點(diǎn)在網(wǎng)絡(luò)中屬于邊緣角色，較少參與聯(lián)合發(fā)文。

(3)轉(zhuǎn)型完善階段(1993—2002年)：這一階段政策主體的協(xié)同廣度均值為5.0，協(xié)同深度均值為1.2。由圖3可知合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)開始更加明晰。人社部從HL型轉(zhuǎn)變?yōu)镠H型，成為核心節(jié)點(diǎn)，在協(xié)同廣度方面繼續(xù)延續(xù)了前一階段的表現(xiàn)，最高分表明人社部聯(lián)合其他部門的能力最強(qiáng)，在協(xié)同深度方面的得分也超過了平均水平，部門間合作性表現(xiàn)較好，總體反映了人社部對科技人才工作支持力度的提升。財(cái)政部、科技部位于第四象限的邊緣位置，在努力向第一象限靠攏，教育部、中國科協(xié)等部門依然屬于HL型。全國博士后管委會(huì)、中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳等部門屬于LH型，其中全國博士后管委會(huì)的協(xié)同深度最高，而協(xié)同廣度較低，這主要是因?yàn)槠渎?lián)合發(fā)文的部門比較單一。國家外國專家局在這一階段的變化比較大，從前一階段的第三象限轉(zhuǎn)移到了第二象限，成為LH型，在科技人才政策制定中的作用明顯上升。其他一些部門例如中國科學(xué)院、外交部、農(nóng)業(yè)部等依然處于合作網(wǎng)絡(luò)的邊緣位置，在信息交流中發(fā)揮的作用較小。

(4)戰(zhàn)略發(fā)展階段(2003—2010年)：這一階段聯(lián)合發(fā)文的政策數(shù)量和主體數(shù)量明顯上升，協(xié)同廣度均值為11.02，較前一階段明顯上升，協(xié)同深度均值為0.58，較前一階段出現(xiàn)了下降趨勢，表明越來越多的政策主體間建立了合作關(guān)系，但這種關(guān)系不夠緊密。如圖3所示，人社部依然位于第一象限，屬于HH型，其聯(lián)合發(fā)文的主體最多，達(dá)到41，明顯超過其他部門?？萍疾恐匦禄氐搅说谝幌笙?，財(cái)政部、中國科協(xié)也從前一階段的第四象限轉(zhuǎn)移到了第一象限，成為核心節(jié)點(diǎn)，反映了部門間的溝通合作程度有較大提升。教育部位于第四象限的邊緣位置，在努力向第一象限靠攏，其在協(xié)同廣度方面的表現(xiàn)僅次于人社部，表明教育部聯(lián)合其他部門的能力很強(qiáng)。全國博士后管委會(huì)、中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳等部門依然位于第二象限，屬于LH型。國家外國專家局從LH型轉(zhuǎn)為了HL型，協(xié)同深度的降低主要是因?yàn)槁?lián)合發(fā)文的部門數(shù)量增加明顯。國家稅務(wù)總局、中國科學(xué)院、外交部、商務(wù)部、衛(wèi)生部等部門則從LL型轉(zhuǎn)為了HL型，表明聯(lián)合其他部門的能力增強(qiáng)，但在合作的延續(xù)性方面依然有待加強(qiáng)。這一階段還增加了許多新的發(fā)文部門，例如總參謀部、總后勤部、總裝備部等軍隊(duì)部門，以及中國機(jī)械工業(yè)聯(lián)合會(huì)、中國輕工業(yè)聯(lián)合會(huì)、中國煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)，反映了科技人才工作涉及的部門職能廣泛，政策主體合作的規(guī)模在不斷擴(kuò)大。

(5)發(fā)展創(chuàng)新階段(2011—2017年)：這一階段政策主體的協(xié)同廣度均值繼續(xù)上升，達(dá)到了20.47，協(xié)同深度均值為0.64。如圖3所示，教育部從前一階段的第四象限轉(zhuǎn)移到了第一象限，與人社部共同構(gòu)成核心節(jié)點(diǎn)，協(xié)同廣度最高，聯(lián)合發(fā)文的部門數(shù)達(dá)到了49；而財(cái)政部、科技部則從第一象限轉(zhuǎn)移到了第四象限，協(xié)同廣度依然很高，但協(xié)同深度開始收縮，與中組部同屬于HL型。從協(xié)同深度上看，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳遙遙領(lǐng)先其他發(fā)文主體，其次是全國博士后管委會(huì)、中共中央，這些部門的協(xié)同深度較高，而協(xié)同廣度很低，這是因?yàn)楹献鲗ο蟊容^單一，例如中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳經(jīng)常成對出現(xiàn)。中國科協(xié)和中國科學(xué)院在這一階段的變化比較大，中國科協(xié)從HH型轉(zhuǎn)為了LH型，中國科學(xué)院則從HL型轉(zhuǎn)為了LH型，二者恰好處于第二象限和第三象限的交界位置，協(xié)同深度達(dá)到了平均水平，但協(xié)同廣度明顯下降，與其他部門的溝通合作不足。國家稅務(wù)總局、外交部、國家外國專家局、商務(wù)部等部門依然處于第四象限，聯(lián)合發(fā)文的主體比較廣泛但合作的延續(xù)性較差。這一階段繼續(xù)增加了一些新的發(fā)文部門，例如銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等金融監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以及旅游局、民航局、外匯局等部門，這些新的部門大多屬于LL型和LH型，這是由于在與其他部門聯(lián)合發(fā)文時(shí)主要起輔助作用，在協(xié)同廣度和協(xié)同深度方面均處于較低水平。

從總體來看，科技人才政策主體在不同階段的角色一直在變化?；謴?fù)調(diào)整階段的核心節(jié)點(diǎn)是位于高廣度高深度象限的國務(wù)院和科技部，這兩個(gè)部門在改革開放之初被賦予了更多的政策職能，主要依循科技界的撥亂反正對科技人才工作進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整變化；到了體系初立階段，國務(wù)院轉(zhuǎn)變?yōu)長H型，科技部則轉(zhuǎn)變?yōu)镠L型，沒有處于絕對核心位置的政策主體；再到轉(zhuǎn)型完善階段，人社部轉(zhuǎn)變?yōu)镠H型，成為核心節(jié)點(diǎn)，在之后的兩個(gè)階段也始終處于第一象限，其協(xié)同廣度連續(xù)在三個(gè)階段都是最高的，并且隨著時(shí)間的變化增長明顯，表明與其他政策主體的信息交流非常廣泛；在戰(zhàn)略發(fā)展階段，科技部、財(cái)政部和中國科協(xié)也紛紛進(jìn)入高廣度高深度象限，與人社部同屬于核心節(jié)點(diǎn)，反映了我國開始側(cè)重于通過科技、財(cái)稅等領(lǐng)域的支持來促進(jìn)科技人才政策的制定和實(shí)施；到了發(fā)展創(chuàng)新階段，教育部從前一階段的HL型轉(zhuǎn)變?yōu)镠H型，與人社部共同構(gòu)成了核心節(jié)點(diǎn)，并且在協(xié)同廣度和協(xié)同深度方面持續(xù)強(qiáng)化。

4 結(jié)論與啟示

本文以部門間聯(lián)合發(fā)文的情況為依據(jù)對科技人才政策主體間的協(xié)同關(guān)系進(jìn)行研究，得出如下結(jié)論：

(1)根據(jù)對政策發(fā)文主體的統(tǒng)計(jì)分析，雖然各階段科技人才政策的聯(lián)合發(fā)文量呈逐年增長趨勢，但總體比例依然不足，聯(lián)合發(fā)文政策數(shù)僅占政策文獻(xiàn)總量的33.4%，是單獨(dú)發(fā)文政策數(shù)的二分之一，表明政策主體間的溝通協(xié)作依然有待加強(qiáng)。在單獨(dú)發(fā)文方面，我國單獨(dú)制定科技人才政策的部門達(dá)40個(gè)之多，其中人社部發(fā)文量最多，達(dá)到96項(xiàng)，占政策文獻(xiàn)總量的13.6%。在聯(lián)合發(fā)文方面以兩個(gè)主體或三個(gè)主體的合作為主，聯(lián)合發(fā)文主體最多的高達(dá)25個(gè)，表明我國科技人才政策涉及領(lǐng)域較廣，其中起牽頭作用的主要以人社部、中組部、科技部、教育部等為主，這四個(gè)部門牽頭發(fā)文的政策數(shù)量合計(jì)150項(xiàng)，占聯(lián)合發(fā)文政策文獻(xiàn)總量的近64%。

(2)我國科技人才政策主體的合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的演化呈顯著的階段性特征，從總體上看，合作網(wǎng)絡(luò)規(guī)模不斷擴(kuò)大，表明科技人才政策由開始的單獨(dú)發(fā)文為主逐漸向多部門聯(lián)合發(fā)文過渡；網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)頻數(shù)和網(wǎng)絡(luò)密度呈上升趨勢，反映了主體間的合作程度在不斷改善；合作網(wǎng)絡(luò)逐漸由松散型向局部均衡型、中心緊湊均衡型方向發(fā)展，政策主體間的協(xié)同作用不斷加強(qiáng)。

(3)根據(jù)不同發(fā)展階段協(xié)同“廣度-深度”二維矩陣的分析結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)隨著時(shí)間的推進(jìn)陸續(xù)有政策主體進(jìn)入高廣度高深度象限，成為合作網(wǎng)絡(luò)的核心節(jié)點(diǎn)。在恢復(fù)調(diào)整階段，國務(wù)院和科技部占據(jù)了網(wǎng)絡(luò)中的核心位置，改革開放伊始這兩個(gè)部門是科技人才政策制定和監(jiān)督實(shí)施的主要部門。人社部從轉(zhuǎn)型完善階段開始，在后面的各個(gè)階段發(fā)揮了巨大作用，始終處于高廣度高深度象限，并且不斷加強(qiáng)了其在網(wǎng)絡(luò)中的核心地位，這主要是由于人社部的特殊性，其作為促進(jìn)就業(yè)、人事管理以及貫徹落實(shí)人才強(qiáng)國戰(zhàn)略的重要部門，在科技人才政策的制定中地位突出?？萍疾?、中國科協(xié)和財(cái)政部在戰(zhàn)略發(fā)展階段中成為核心節(jié)點(diǎn)，這些部門掌握的科技資源和經(jīng)濟(jì)資源對科技人才政策的制定起到了很好的支撐作用。此外，在科技人才培養(yǎng)中高等教育是非常重要的一環(huán)，因此教育部在合作網(wǎng)絡(luò)中的協(xié)同廣度和深度持續(xù)加強(qiáng)，并且在創(chuàng)新發(fā)展階段成為核心節(jié)點(diǎn)，側(cè)面反映了教育領(lǐng)域?qū)萍既瞬殴ぷ髦С值闹匾栽诓粩鄰?qiáng)化。

基于對我國科技人才政策主體協(xié)同演變的分析結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)演變過程中存在的問題。第一，參與科技人才政策制定的主體高達(dá)82個(gè)以上，具有政出多門的現(xiàn)象。由于不同部門有各自的政策目標(biāo)，再加上部門之間的協(xié)調(diào)配合不足、職能劃分不清，易造成制定的科技人才政策、實(shí)施的人才專項(xiàng)計(jì)劃出現(xiàn)趨同甚至相互沖突的問題。以海外高層次人才引進(jìn)政策為例，中組部、人社部、教育部、中國科學(xué)院、國家外專局、中國科協(xié)、海關(guān)總署等部門均出臺(tái)了一系列人才引進(jìn)配套政策，出現(xiàn)了職能交叉與重疊過多的問題。第二，科技人才政策主體的協(xié)同狀況不均衡。雖然政策主體間的協(xié)同程度在不斷強(qiáng)化，但協(xié)同主體存在過于集中的問題。1978—2017年五個(gè)發(fā)展階段的高協(xié)同廣度值主要集中為人社部、科技部、教育部、財(cái)政部、中國科協(xié)等部門；高協(xié)同深度值主要集中為全國博士后管委會(huì)、中共中央、中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳等部門。這些核心主體的協(xié)同廣度和協(xié)同深度總體上呈現(xiàn)增強(qiáng)的趨勢變化，尤其是協(xié)同廣度值的增長非常明顯。然而國家外專局、發(fā)改委、國家稅務(wù)總局、國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局等部門在協(xié)同廣度和協(xié)同深度方面的表現(xiàn)處于較低水平，這些部門的政策制定及部門協(xié)作職能未能充分發(fā)揮，不利于快速調(diào)配資源為科技人才工作提供有效的政策支撐。

因此，伴隨著我國科技人才工作的深入開展，在今后的政策制定中，應(yīng)進(jìn)一步完善科技人才政策主體協(xié)同機(jī)制。一方面，構(gòu)建有效的跨部門溝通協(xié)作機(jī)制，通過細(xì)化政策目標(biāo)，明確人社、教育、財(cái)政、科技、稅務(wù)等部門與人才工作相關(guān)的職能和責(zé)任，減少因職能劃分不清造成的跨部門協(xié)同困境，并科學(xué)選擇聯(lián)合發(fā)文、單獨(dú)發(fā)文的行文方式。另一方面，除了繼續(xù)發(fā)揮人社部、科技部、教育部等傳統(tǒng)主力部門的推動(dòng)作用之外，更加注重發(fā)揮其他部門的政策制定和部門協(xié)作職能，例如在優(yōu)化人才引進(jìn)環(huán)境、開發(fā)國外智力資源方面起關(guān)鍵作用的國家外專局；針對科技人才的資金支持，要注重發(fā)揮銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等對民間資本流向的引導(dǎo)和撬動(dòng)作用；國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局應(yīng)采取積極措施和有效政策，強(qiáng)化與科技人才有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和管理工作，切實(shí)保障科技人才的技術(shù)權(quán)益和經(jīng)濟(jì)利益；此外，要注重人才培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)、科技獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、基地建設(shè)等政策的配套聯(lián)動(dòng)，針對不同行業(yè)領(lǐng)域的科技人才，實(shí)施多層次、多渠道的政策措施，從而實(shí)現(xiàn)更高層次、更有效率的資源配置，形成政策合力協(xié)同推進(jìn)科技人才工作。