綠色能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策的量化評價與優(yōu)化路徑探究

劉亭立，傅秋園

(北京工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院，北京 100124)

根據(jù)國家能源局統(tǒng)計，自2010—2017年，國家各級機關共出臺了689項創(chuàng)新政策文件，為綠色能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展增添新活力。當前的形勢顯示，綠色能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還處于起步階段，對應的科技創(chuàng)新政策的制定也在探索中前進，政策存在良莠不齊和執(zhí)行效果欠佳的突出問題。因此，科學評價綠色能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策顯得至關重要。一方面，有助于反饋給政策制定者在創(chuàng)新政策制定過程中存在的問題，進而為后續(xù)政策的優(yōu)化和完善提供科學依據(jù)；另一方面，為綠色能源產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展獲得制度保障，推動經(jīng)濟社會能源結構的戰(zhàn)略轉型。

本文嘗試使用文本挖掘軟件ROSTCM6和PMC(Policy Modeling Consistency)指數(shù)模型，建立一個綠色能源產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新政策評價體系，對上述問題進行探討。以政策文件為單位分析樣本，通過各項創(chuàng)新政策的PMC指數(shù)評分和PMC三維立體曲面，考察政策合理性并提出改進建議。

1 文獻綜述

1.1 政策評價

政策評價是指理清政策條款的概念內涵、使用科學的方法對政策的充分性、可持續(xù)性和實施效率予以綜合考察。當前政策評價的主流研究有兩類，第一類是從完整性和協(xié)調性對政策進行綜合評估，第二類是評價政策的執(zhí)行力度和實施效果，需要對政策的全過程實時跟蹤。本文屬于第一類研究范疇。

國外學者重視政策評估框架的建立，Edward的五類評估模型和Orville的三E評分架構都是較為經(jīng)典的政策評價方法[1-2]。Rothwell等從供給、環(huán)境和需求視角將技術創(chuàng)新政策進行分類，考察多個國家科技創(chuàng)新政策[3]。Rosalie將技術創(chuàng)新政策劃分為計劃—研發(fā)與產(chǎn)出—產(chǎn)業(yè)商業(yè)化—知識外溢四階段，區(qū)分不同階段評估創(chuàng)新政策的差異[4]。中國創(chuàng)新政策的評價更多是在汲取外國先進經(jīng)驗，從定性的角度看，魏喜武等構建“兩力三能”作用模型，借助動能、勢能、推力、拉力和張力，建立多維政策評價指標體系[5]。謝青等基于政策工具和創(chuàng)新價值鏈的思路，采用文本分析法探討創(chuàng)新政策對新能源汽車的作用機理[6]?；诙糠治鲆暯?，張麗娜、劉曉娥等綜合使用模糊集合評價方法分別對遼寧省和湖北省的科技政策量化分析[7-8]。阮陸寧等調研獲得270份調查問卷，根據(jù)開放式問題的反饋結果，實證研究了江蘇省新能源與高效能源在內的十大技術領域創(chuàng)新政策存在的問題及成因[9]。薛陽等采用信息熵-TOPSIS的研究方法，從投入、產(chǎn)出和技術創(chuàng)新環(huán)境三方面評估了內蒙古的技術創(chuàng)新政策[10]。

定性政策評估往往缺乏某一具體領域的針對性，以實證主義為指導的定量研究是目前政策評價的主流方向。定量研究方法中，問卷調查法耗費較高的人力成本，問卷的有效性易受到質疑。信息熵和模糊集合綜合評價法賦予研究對象一定的權重，具有不可避免的主觀性。為了減少上述問題，本文采用PMC指數(shù)模型法并結合文本挖掘技術，對我國綠色能源產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新政策進行量化評價。

1.2 綠色能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策評價的進展

已有文獻對能源政策的評估方法、可再生能源創(chuàng)新政策的發(fā)展脈絡及其對環(huán)境的可持續(xù)性影響進行研究。沈鐳等將能源政策劃分為非可持續(xù)性、可持續(xù)性發(fā)展過渡和可持續(xù)發(fā)展三個階段，建立起能源政策可持續(xù)性評價框架[11]。可再生能源的政策評價也取得了一定進展。謝志國等在回顧20世紀80和90年代可再生能源創(chuàng)新政策發(fā)展歷程的基礎上，對21世紀可再生能源創(chuàng)新政策提供建議[12]。林伯強等使用可再生遞歸的研究方法，以風電標桿電價政策為政策文本，構建了可再生能源政策的評價框架[13]。劉強等利用Vensim技術平臺構建電力行業(yè)碳排政策模擬模型，量化分析了不同電力政策情景下的減排貢獻[14]。

但是，關于綠色能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策評價的研究還不多見。目前的研究包括某一區(qū)域的創(chuàng)新政策、某一具體的綠色能源政策或政策評價的某一方面，多采用比較分析法、政策文本分析法等定性分析法。汪繼年等以甘肅省為例，對綠色能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新化追趕政策體系存在的問題和政策意義進行分析和歸納[15]。劉寧在總結清潔能源政策存在發(fā)展不足、稅收優(yōu)惠政策不到位等問題的基礎上，對我國清潔能源政策保障機制提出了資金、稅收、產(chǎn)業(yè)和人才四項清潔能源政策建議[16]。趙海濱借鑒Rothel和Zegveld的政策工具理論，采用統(tǒng)計分析法和內容分析研究方法，構建了清潔能源政策的分析框架[17]。蘇竣等比較了美、德、日、中四國清潔能源創(chuàng)新模式的差異，通過協(xié)調技術推動型政策工具和市場拉動型政策工具的使用，提升我國光伏產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策實踐效果[18]。 綜上可見，綠色能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策評價的研究亟待加深，研究內容、研究方法和研究工具有待進一步豐富，PMC指數(shù)研究方法和文本挖掘工具的使用為綠色能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策的研究提供了新的研究思路。

2 PMC指數(shù)模型的構建

2.1 樣本采集與政策整理

基于權威性和導向性原則，本文的創(chuàng)新政策全部來源于公開的官方網(wǎng)站，主要包括國家能源局、環(huán)境保護廳、國土資源局、政府門戶網(wǎng)站等。共下載33項綠色能源產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新政策文件，首先，根據(jù)政策的發(fā)布級別進行分類，分別選取國家、省、市和地方級完整的政策文件，刪除不符合研究要求的政策文本。其次，將創(chuàng)新政策轉換為純文本格式，僅保留正文內容，對文本內容進行一系列預處理以便后續(xù)批量處理。最后，將政策文件導入ROSTCM6文本挖掘軟件，進行分詞處理和高頻詞統(tǒng)計。經(jīng)過篩選、整理、統(tǒng)計，最終確定了包含“十九大”生態(tài)文明創(chuàng)新報告在內的與綠色能源產(chǎn)業(yè)緊密關聯(lián)的10項創(chuàng)新政策為研究對象，并為其編號，如表1所示。

表1 綠色能源產(chǎn)業(yè)政府創(chuàng)新政策文件

數(shù)據(jù)來源：http://www.gov.cn/guowuyuan/等相關網(wǎng)站。

2.2 PMC指數(shù)模型研究方法

PMC指數(shù)(Policy Modeling Consistency Index)模型法是Ruiz Estrada參考Omnia Mobilis假設后首次創(chuàng)建的，他在研究中指出變量之間存在廣泛的內在聯(lián)系，從靜態(tài)角度分離出運動的本質屬性對政策進行評估的行為是不恰當?shù)腫19]。采用PMC指數(shù)量化政策評價的優(yōu)點,一是采用二進制的評分原則具有較高的可靠性；二是直觀的表征某一具體指標的利弊。具體環(huán)節(jié)包括：①設置政策的變量與參數(shù)；②建立多維投入產(chǎn)出表；③PMC指數(shù)計算；④生成PMC立體曲面。

2.3 創(chuàng)新政策的變量設置與參數(shù)設定

變量的設置要符合基本國情，本文參照張永安等對政策變量的度量并進行修改[20-23]。設置10項一級指標分別為政策性質(X1)；政策時效(X2)；應用級別(X3)；發(fā)布主體(X4)；政策工具(X5)；目標企業(yè)(X6)；核心領域(X7)；激勵方式(X8)；政策組合(X9)；政策公開(X10)。其中，X1包含X1～X6；X2包含X1～X4；X3包含 X1～X3；X4包含X1～X5；X5包含X1～X9；X6包含X1～X4；X7包含X1～X6；X8包含X1～X6；X9包含X1～X2；X10僅有一級指標。具體變量定義見表2。

表2 創(chuàng)新政策量化評價標準的變量設置

(1)政策性質(X1)：判斷創(chuàng)新政策是否建立標準(X1:1)、監(jiān)管(X1:2)、指導(X1:3)、規(guī)范(X1:4)、試行(X1:5)和建議(X1:6)等作用。

(2)政策時效(X2)：評估創(chuàng)新政策是否存在長期(X2:1)、中期(X2:2)和短期(X2:3)等時效限制。其中，政策時效長于10年，為長期有效；政策時效為5～10年，為中期有效；政策時效為1～5年，為短期有效。

(3)應用級別(X3)：考察應用級別是否對應為國家級(X3:1)、省市級(X3:2)和地方級(X3:3)。

(4)發(fā)布主體(X4)：判斷發(fā)布主體是否為國務院(X4:1)、發(fā)改委(X4:2)、電監(jiān)會(X4:3)、省市廳局(X4:4)和其他(X4:5)。

(5)政策工具(X5)：區(qū)分創(chuàng)新政策工具為供應面、環(huán)境面和需求面三個維度。供應面：財政投入(X5:1)、基礎設施建設(X5:2)、人才培育(X5:3)；需求面：政府采購(X5:4)、市場推廣(X5:5)、技術開發(fā)(X5:6)；環(huán)境面：節(jié)能減排(X5:7)、公眾認知(X5:8)、目標規(guī)劃(X5:9)。

(6)目標企業(yè)(X6)：適用企業(yè)為國有企業(yè)(X6:1)、私有企業(yè)(X6:2)、民營企業(yè)(X6:3)和外資企業(yè)(X6:4)。

(7)核心領域(X7)：創(chuàng)新政策核心領域為信息技術(X7:1)、成果轉化(X7:2)、產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化(X7:3)、電價配額(X7:4)、可持續(xù)性(X7:5)和生態(tài)保護(X7:6)等。

(8)激勵方式(X8)：創(chuàng)新政策對企業(yè)的激勵方式為稅收優(yōu)惠(X8:1)、信貸支持(X8:2)、優(yōu)先解決(X8:3)、專項基金(X8:4)、政府補貼(X8:5)和價格政策(X8:6)等。

(9)政策組合(X9)：創(chuàng)新政策是否由兩項(X9:1)和多于兩項(X9:2)等組成。

(10)政策公開(X10)：判斷創(chuàng)新政策是否公開。

變量設置后，采用二進制位數(shù)對參數(shù)進行設定，數(shù)值1表示滿足變量定義，數(shù)值0表示不滿足變量定義，對所有參數(shù)設置相同的權重，以保證創(chuàng)新政策對綠色能源產(chǎn)業(yè)發(fā)揮著同樣重大的影響。

2.4 PMC指數(shù)模型研究框架

借鑒Mario Arturo Ruiz Estrada的算法，PMC指數(shù)計量由四個步驟構成[19]。第一步，將全部兩級變量導入多投入產(chǎn)出表(見表3)。多投入產(chǎn)出表共有10項一級指標，每項一級指標又包含n個二級變量，并且對于二級變量的數(shù)量未設限制，最大限度地儲存在政策文本數(shù)據(jù)。第二步，使用ROSTCM6軟件統(tǒng)計關鍵詞結果并填入表3。第三步，根據(jù)公式(3)得出一級指標數(shù)值。第四步，根據(jù)公式(4)計算創(chuàng)新政策的PMC指數(shù)。

X～N[0,1]

(1)

X={XR:[0～1]}

(2)

(3)

(4)

表3 多投入產(chǎn)出

3 實證研究

3.1 多投入產(chǎn)出表的計算結果

判定變量符合政策研究框架設置要求后，使用ROSTCM6軟件分詞和特征詞的統(tǒng)計結果，剔除干擾詞匯獲取有效詞頻。例如：政策性質中的“建議”也可被稱為“提議”，“財政投入”對應為“財政扶持”等。根據(jù)二進制法則補充對應數(shù)值，所有變量要符合公式(1)和(2)要求，多投入產(chǎn)出的最終計算結果見表4。

表4 10項創(chuàng)新政策組合的多投入產(chǎn)出

根據(jù)PMC指數(shù)分數(shù)，對綠色能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策進行量化評價。評價標準為：得分9～10分，創(chuàng)新政策符合完美政策要求；得分7～8.99分，創(chuàng)新政策符合優(yōu)秀政策要求；得分5～6.99分，創(chuàng)新政策符合可接受政策要求；得分0～4.99分，創(chuàng)新政策不達標準。政策排名和等級見表5。

表5 創(chuàng)新政策PMC指數(shù)

3.2 PMC立體曲面構建

(1)PMC曲面構建方法。PMC曲面以立體圖像的方式對PMC指數(shù)分數(shù)進行表征，形象地展現(xiàn)出創(chuàng)新政策評價結果。構建PMC曲面的首要條件是PMC矩陣的建立，本文共有10項一級指標，考慮到矩陣的對稱性和平衡性要求，剔除X10，建立3×3階方陣?？梢蕴蕹齒10的原因是X10代表政策公開，本研究全部政策樣本均來源于公開的數(shù)據(jù)資料，因此，不會影響政策評價效果。構建過程如公式(5)，PMC曲面見圖1～圖10。

(5)

具體計算過程為：

圖1 P1的PMC曲面

圖2 P2的PMC曲面

圖3 P3的PMC曲面

圖4 P4的PMC曲面

圖5 P5的PMC曲面

圖6 P6的PMC曲面

圖7 P7的PMC曲面

圖8 P8的PMC曲面

圖9 P9的PMC曲面

圖10 P10的PMC曲面

(2)待評價創(chuàng)新政策的PMC曲面。從宏觀角度看，X1均值為0.8，說明無論是標準的建立還是監(jiān)督、指導、規(guī)范、試行、建議等方面，創(chuàng)新政策涵蓋齊全。X2表示政策時效，要結合微觀政策進行說明。X3均值為0.9，說明大多數(shù)創(chuàng)新政策自上而下地適用于國家、省、市和地方。X4均值為0.26，說明創(chuàng)新政策發(fā)布主體單一，由多個國家機關共同發(fā)布的創(chuàng)新政策較少。X5均值為0.733，說明政策工具的應用廣泛。X6均值為0.975，說明政策涵蓋企業(yè)范圍全面。X7均值為0.75，說明創(chuàng)新政策具備核心競爭力。X8均值為0.617，說明創(chuàng)新政策包含多種方式對綠色能源產(chǎn)業(yè)進行激勵。X9表明創(chuàng)新政策關聯(lián)政策組合。

結合PMC曲面圖，對每項創(chuàng)新政策進行微觀分析，并提出改進建議。P1～P10分別對應PMC曲面圖1～圖10，圖中的123代表矩陣橫坐標值，系列123代表矩陣縱坐標值。具體結果如下：

P1的PMC指數(shù)為6.2，排名第九，是一項可接受政策，除政策時效、政策組合和政策公開表現(xiàn)較好外，剩余指標均低于平均水平。說明創(chuàng)新政策真正落實到低碳城市的實踐難度較高。按照每項指標與均值距離由遠及近排序，提出政策改進建議為X7—X8—X3—X1—X5—X4，提高試點城市核心領域競爭力至關重要。

P2的PMC指數(shù)為6.899，排名第七，處于可接受水平。其中政策性質、政策工具和核心領域低于均值，并且三項指標與均值的差異均在0.2以上。說明在電價補貼和電價配額的創(chuàng)新政策的完善過程中要著眼于政策全面籌劃，豐富政策工具的使用，改進順序為X5—X1—X7。

P3的PMC指數(shù)為5.867，排名最后，但仍可接受。其中，激勵方式與均值的差距最大為0.45。說明能源技術革新的過程中，質量管理體系難以合理匹配技術裝備可靠性，改進順序為X8—X7—X1—X3—X5—X4。

P4的PMC指數(shù)為8.089，排名第四，處于優(yōu)秀水平。只有發(fā)布主體略低于均值，說明我國“能源發(fā)展十二五規(guī)劃”將綠色能源長遠發(fā)展上升到了戰(zhàn)略層面高度，制定了周密的計劃。

P5的PMC指數(shù)為8.366，排名第一，等級優(yōu)秀，說明國家重視綠色能源產(chǎn)業(yè)對節(jié)能環(huán)保做出的突出貢獻。只有發(fā)布主體低于平均水平，其原因是環(huán)保政策由國務院單獨發(fā)布。

P6的PMC指數(shù)為8.366，排名第六，等級優(yōu)秀，由PMC曲面圖6可知，政策性質和發(fā)布主體低于均值，改進順序為X1—X4，此順序并非絕對和唯一，改進時要依據(jù)實際情況。

P7的PMC指數(shù)為8.178，排名第二，處于優(yōu)秀水平。盡管P7并非排名最佳，但是卻是發(fā)展水平最佳均衡的創(chuàng)新政策，各項指標均超過均值。

P8的PMC指數(shù)為8.144，排名第三，表現(xiàn)優(yōu)秀，相比于“能源發(fā)展十二五規(guī)劃”“十三五規(guī)劃”得分更高，說明綠色能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策的戰(zhàn)略部署在逐漸成熟。只有發(fā)布主體低于均值0.14，要求改善單一主體發(fā)布創(chuàng)新政策的大環(huán)境。

P9的PMC指數(shù)為7.816，排名第五，表現(xiàn)優(yōu)秀。其中應用級別和目標企業(yè)低于平均水平，原因是省級政策未上升到國家層面，并且不涉及省內外資企業(yè)。

P10的PMC指數(shù)為6.644，排名第八，仍可接受，其中X4、 X5、X7和X8分別低于均值0.06、0.259、0.083和0.45。P10得分不高的原因是涉及微觀的政策建議不多，改進順序為X8—X5—X7—X4。

4 政策對比

4.1 P3和P5創(chuàng)新政策的比較

為了更清晰地表征綠色能源產(chǎn)業(yè)在創(chuàng)新政策深化過程中的模式差異和發(fā)現(xiàn)政策現(xiàn)實問題，直觀對比排名第一的P5和排名最后的P3。

(1)P3和P5均以提升環(huán)境質量為主要內容，P3重點強調能源質量和能源技術裝備的質量管理體系的建設，P5關注的是對節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的全面發(fā)展，其中涉及質量管理的建議更加詳細。

(2)由表6可知,P3在目標企業(yè)、政策組合和政策公開分數(shù)均為滿分，發(fā)布主體低于均值，但與P5的評分相同。這表明，P3中有50%的變量指標并不低于評分最高的P5。造成PMC指數(shù)得分差距顯著的原因，一方面是兩項政策分別位于中長期“能源發(fā)展十二五規(guī)劃” 創(chuàng)新戰(zhàn)略的兩側，“十二五規(guī)劃”對新一輪政策的改進有明顯的激勵作用，另一方面是我國的綠色能源創(chuàng)新政策頒布仍處于探索階段，對能源的質量管理等微觀層面的完善任重而道遠。

表6 P3與P5的PMC指數(shù)比較

(3)結合表3和表6，研究發(fā)現(xiàn)P3得分過低的根本原因在于六項二級變量。首先，在政策性質方面未明確標準、試行和建議的具體內容，在應用級別方面政策高度未上升到國家層級。其次，在政策工具方面缺乏人才培育、政府采購和公眾認知的體系建設。再次，在核心領域方面極度缺乏競爭力，需要著重從信息技術成果轉化產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化生態(tài)保護進行完善。最后，在激勵方式方面，重點從稅收優(yōu)惠、信貸支持、專項基金和政府補貼出發(fā)，以激勵綠色能源的質量升級。

4.2 綠色能源產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新政策建議

基于P3和P5的深度對比及綠色能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策微觀分析，提出“四三三法則”的政策建議?！八摹敝傅氖莿?chuàng)新政策四項本質，具體包括政策性質、政策時效、政策組合和政策公開。第一個“三”是指三項政策手段，分別為政策工具、核心領域和激勵方式。第二個“三”是指三項政策主體，分別為應用級別、發(fā)布主體和目標企業(yè)。①在四本質上，提升政策的可操作性，給出切實可行的具體標準和具體指導細則。保持政策的時效性，確保符合區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀。增強政策與政策之間的組合與匹配，為達到最佳現(xiàn)實效果努力。以政策公開為著力點，增強創(chuàng)新政策透明度和公信力。②在三手段上，靈活運用政策工具，實現(xiàn)從供應面增長帶動環(huán)境面應用再到提升需求面政策工具的完善，最終拉動綠色消費需求[6]。加強核心領域體系建設，提高激勵方式的有效性，帶動企業(yè)活力。③在三主體上達到三個保證：保證應用級別的有效性和多樣性；保證政策制定者的權威性和充分性；保證覆蓋企業(yè)的全面性。

5 研究結論與優(yōu)化路徑探究

本文的主要研究結論如下：①從宏觀層面結合十項一級指標的PMC指數(shù)，分析10項創(chuàng)新政策總體表現(xiàn)。②從微觀層面為10項創(chuàng)新政策提供了改進建議，具體改進順序并不唯一，需要結合實際情況。③以P5為標桿，深度剖析了P3不足之處；根據(jù)P5和P3的對比結果，提出綠色能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“四三三法則”政策建議，圍繞政策的四個本質特征，通過三個主體推動三項工具的落地實施，進而提升創(chuàng)新政策的效用。

基于以上研究成果和政策建議，為綠色能源產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化路徑選擇提供以下建議：第一，平衡供給與需求不匹配的現(xiàn)狀，新型環(huán)保產(chǎn)品要符合市場預期。例如，在汽車消費市場上，新能源汽車在國際市場價格高昂，不具有完全投放市場的現(xiàn)實條件相對應的是消費者缺乏新產(chǎn)品預期，進而量產(chǎn)低檔新能源汽車符合企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略決策。在市場化推進的過程中，一方面，要以降低研發(fā)成本和技術損耗為著力點，培育核心優(yōu)勢，以技術突破為目標。另一方面，增強綠色能源的公眾宣傳，獲取主流消費者的信任以鞏固市場地位。第二，構建綠色能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新鏈橋梁，完善區(qū)域配套基礎設施建設。以東方日升新能源股份有限公司為例，在其光伏電站產(chǎn)業(yè)鏈構建中，上游主營硅片切割、下游打造光伏電站開發(fā)垂直一體化建設，最終提升創(chuàng)新績效。這為全綠色能源產(chǎn)業(yè)鏈的整合提供了新思路。首先，上游提供研發(fā)評估，重點關注整體布局；其次，中游銜接上層技術支持和下游配套服務；最后，下游主攻核心要件生產(chǎn)，達成上游—中游—下游多維度梯次利用的合理架構。第三，推動人才基地建設是綠色能源技術革新和企業(yè)成長的必然選擇。例如，華中科技大學與歐盟委員會共同合作建立了華中科技大學中歐清潔與可再生能源學院(簡稱ICARE)，旨在推進綠色能源人才交流和培養(yǎng)。在管理型人才戰(zhàn)略層面，關注人才管理思維；在創(chuàng)新型人才儲備環(huán)節(jié)，關注人才創(chuàng)新思路；在技術型人才培育上，關注人才研發(fā)能力，最終形成專性型和復合型為一體的人才戰(zhàn)略計劃，為完善綠色能源產(chǎn)業(yè)提供智力支持。