鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)與優(yōu)化路徑※
——基于國家層面政策文本分析

李玉新 呂群超

內(nèi)容提要：鄉(xiāng)村旅游健康發(fā)展需要適度的政策干預(yù)，因此研究政策演進(jìn)、內(nèi)容與發(fā)展方向十分必要。選取我國國家層面發(fā)布的文件中有關(guān)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策的部分，采用內(nèi)容分析法借助Nvivo軟件進(jìn)行編碼，并將內(nèi)容歸入相應(yīng)類目。在此基礎(chǔ)上，梳理了每階段政策的特征和主要內(nèi)容。研究發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村旅游政策近期完善較快，涵蓋引導(dǎo)、支持、規(guī)范等多個(gè)方面內(nèi)容，趨向系統(tǒng)化，但是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的背景下，產(chǎn)業(yè)政策需要與鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展全面融合，引導(dǎo)對鄉(xiāng)村資源充分利用、豐富產(chǎn)品體系、進(jìn)行產(chǎn)業(yè)融合而且融入新的發(fā)展理念；在智力支持方面需要多措并舉，資金籌集使用要不斷創(chuàng)新，還要進(jìn)一步改善基礎(chǔ)設(shè)施；進(jìn)一步提升組織化程度和治理水平，全面完善監(jiān)督和規(guī)范政策，以保證可持續(xù)發(fā)展。

一、 引 言

黨的十九大報(bào)告中首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，產(chǎn)業(yè)興旺是其中重要的內(nèi)容，世界上許多國家都將鄉(xiāng)村旅游作為鄉(xiāng)村重要的產(chǎn)業(yè)，我國鄉(xiāng)村旅游也已經(jīng)具有一定規(guī)模，在鄉(xiāng)村發(fā)展中起到越來越重要的作用。由于具有較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性，在世界許多國家和地區(qū)鄉(xiāng)村旅游都被作為一種振興鄉(xiāng)村的工具。國際實(shí)踐證明，鄉(xiāng)村旅游對帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提高非農(nóng)收入、扶貧、環(huán)境改善、社區(qū)建設(shè)以及提升組織化程度都有一定的作用，為了更好地發(fā)揮這些作用，通常由政府出臺(tái)系列政策干預(yù)發(fā)展，涵蓋引導(dǎo)、支持和規(guī)范多個(gè)方面。我國發(fā)展方式和消費(fèi)都面臨升級(jí)，鄉(xiāng)村旅游既關(guān)系到人民日益增長的美好生活需要的滿足，也對解決發(fā)展過程中存在的城鄉(xiāng)發(fā)展差距、貧富差距等不平衡問題以及生態(tài)保護(hù)、社會(huì)發(fā)展等不充分問題具有獨(dú)特的作用，但需要政府政策干預(yù)才能達(dá)到相應(yīng)的多重目標(biāo)。自“十一五”規(guī)劃出臺(tái)之后，鄉(xiāng)村旅游各種政策不斷完善，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，“十三五”以來，鄉(xiāng)村旅游被確定為鄉(xiāng)村新興支柱產(chǎn)業(yè)，得到了更多重視。與其他國家相同，我國鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策是鄉(xiāng)村政策的重要組成部分，國家層面沒有專門文件，但在“三農(nóng)”文件中涉及較多，起到綱領(lǐng)性的指導(dǎo)作用，然后由相關(guān)部委制定更為詳細(xì)的產(chǎn)業(yè)政策，以嵌入旅游或鄉(xiāng)村政策為主要形式。本文以國家層面(包括全國人民代表大會(huì)、中共中央、國務(wù)院和國務(wù)院辦公廳)發(fā)布的文件為研究對象，厘清中國鄉(xiāng)村旅游政策演進(jìn)，分析現(xiàn)有內(nèi)容的著力點(diǎn)和不足，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對接鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)，對現(xiàn)有政策優(yōu)化路徑進(jìn)行了探討。

二、 鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策干預(yù)

1.鄉(xiāng)村旅游發(fā)達(dá)國家的政策干預(yù)

2.中國鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策概況

本世紀(jì)初，發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)首次被寫入“十一五”規(guī)劃，國家權(quán)威機(jī)構(gòu)開始在相關(guān)政策中多次提及鄉(xiāng)村旅游(見表1)，促進(jìn)了我國鄉(xiāng)村旅游快速發(fā)展。選取這些政策中有關(guān)鄉(xiāng)村旅游的部分，兩名多年從事該領(lǐng)域研究的研究者利用Nvivo軟件分別獨(dú)立編碼，將政策具體內(nèi)容進(jìn)行分解、提煉主題并分類(見表2)，發(fā)現(xiàn)各類型信度均超過0.8，代表看法高度一致。從分類可以看出政策干預(yù)內(nèi)容涉及廣泛，已經(jīng)初步形成體系，但是，隨著我國深化改革的進(jìn)行，鄉(xiāng)村旅游作為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可行路徑，對產(chǎn)業(yè)融合、農(nóng)民增收均具有重要意義，將對鄉(xiāng)村振興產(chǎn)生更大影響，同時(shí)也會(huì)面臨更多障礙和問題，借鑒一些國家和地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國本土實(shí)踐，進(jìn)一步加強(qiáng)政策干預(yù)，優(yōu)化政策體系十分必要。

三、 中國鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策的演進(jìn)與具體內(nèi)容

1.中國鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)

(1) 經(jīng)濟(jì)目標(biāo)導(dǎo)向，初步定位階段(2006-2010)。本世紀(jì)初，中國鄉(xiāng)村面臨發(fā)展轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村旅游需求也逐漸旺盛。在此背景下，2006年發(fā)布的“十一五”規(guī)劃中提出發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)用以挖掘農(nóng)業(yè)增收潛力。 2007年“一號(hào)文件”中首次提出要特別重視發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，將其作為“一村一品”的著力點(diǎn)之一，在當(dāng)年發(fā)布的加快服務(wù)業(yè)發(fā)展的文件中將鄉(xiāng)村旅游定為農(nóng)村服務(wù)業(yè)。2008年“一號(hào)文件”又提出要提高鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展水平，將其作為提高非農(nóng)收入的措施，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)民增收；當(dāng)年十七屆三中全會(huì)則將其作為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的手段。2009年“一號(hào)文件”提出山區(qū)可以發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)；當(dāng)年還發(fā)布了加快發(fā)展旅游業(yè)的重要文件，提出了開發(fā)休閑農(nóng)莊、“農(nóng)家樂”、旅游村鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)觀光和體驗(yàn)性活動(dòng)等多樣化的產(chǎn)品，并說明了政府需要從規(guī)劃、培訓(xùn)從業(yè)人員以及加大資金投入方面著手促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。2010年“一號(hào)文件”將發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、森林旅游作為農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)的促進(jìn)措施。

表1 “十一五”以來國家層面涉及鄉(xiāng)村旅游的主要文件

資料來源：新華網(wǎng)、農(nóng)業(yè)部、中國政府網(wǎng)等網(wǎng)站，作者整理。

表2 鄉(xiāng)村旅游政策內(nèi)容分析類目及參考點(diǎn)個(gè)數(shù)

注：參考點(diǎn)是政策中提及與該主題相關(guān)的具體內(nèi)容，括號(hào)內(nèi)為兩名編碼員共同認(rèn)可的參考點(diǎn)數(shù)。

資料來源：作者依據(jù)政策內(nèi)容整理。

“十一五”期間文件表明政府開始重視鄉(xiāng)村旅游對解決“三農(nóng)”問題的作用，尤其是作為提高非農(nóng)就業(yè)和收入、擴(kuò)展農(nóng)業(yè)功能、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)以及生態(tài)脆弱區(qū)的替代生計(jì)的措施之一。這個(gè)階段引導(dǎo)作用較強(qiáng)，明晰了鄉(xiāng)村旅游作為鄉(xiāng)村第三產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)，與農(nóng)業(yè)密切結(jié)合的特點(diǎn)，以及以發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)作為目標(biāo)，政策中還說明了以觀光農(nóng)業(yè)和“農(nóng)家樂”體驗(yàn)為主要產(chǎn)品形式，反映出初級(jí)發(fā)展階段的特點(diǎn)，但也開始出現(xiàn)加大支持的政策導(dǎo)向。

(2) 整合多方資源，大力支持階段(2011-2015)。2011年發(fā)布的“十二五”規(guī)劃提出利用農(nóng)業(yè)景觀資源發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，同年發(fā)布的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“十二五”規(guī)劃布置了在東部農(nóng)業(yè)先導(dǎo)區(qū)和大城市郊區(qū)進(jìn)一步拓展農(nóng)業(yè)游憩功能，目的是提升農(nóng)業(yè)效益和農(nóng)民收入水平。2012年“一號(hào)文件”中在生態(tài)建設(shè)部分提出了支持森林旅游產(chǎn)業(yè)，同年的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“十二五”規(guī)劃提出發(fā)展鄉(xiāng)村旅游作為鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)和旅游專項(xiàng)產(chǎn)品，并將其定為發(fā)展重點(diǎn)，首次提到鼓勵(lì)農(nóng)民合作組織發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)。2013年“一號(hào)文件”提出鼓勵(lì)社會(huì)資本投資鄉(xiāng)村旅游業(yè)，利用生態(tài)文明建設(shè)成果發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。2014年在改善農(nóng)村人居環(huán)境文件中提出發(fā)展鄉(xiāng)村旅游以及保護(hù)歷史名村、傳統(tǒng)村落與民居；同年，國務(wù)院發(fā)布旅游業(yè)改革發(fā)展意見，對如何大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游進(jìn)行了較為系統(tǒng)的闡述，主要對依托資源、產(chǎn)品開發(fā)、資金支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人力資源保障等方面進(jìn)行了說明，同時(shí)加強(qiáng)規(guī)劃、規(guī)范組織化管理，并首次提出和新型城鎮(zhèn)化、扶貧等鄉(xiāng)村發(fā)展任務(wù)結(jié)合。2015年“一號(hào)文件”中說明了利用農(nóng)業(yè)、文化資源發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，并提出營銷措施、提高管理服務(wù)水平，以及促進(jìn)用地、金融、稅收支持政策的制定；該年度推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的文件中指出加快發(fā)展鄉(xiāng)村旅游休閑業(yè)，定位為綠色產(chǎn)業(yè)，同時(shí)將保護(hù)生態(tài)環(huán)境作為前提，并要監(jiān)測旅游環(huán)境影響；在其他系列文件中，認(rèn)為鄉(xiāng)村旅游可以在轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、扶貧、拉動(dòng)投資消費(fèi)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合以及鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新方面發(fā)揮一定的作用，首次提到了要傳承農(nóng)耕文化，加強(qiáng)保護(hù)農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)，政府采用扶持建設(shè)、示范創(chuàng)建、加強(qiáng)推介等新角度來促進(jìn)發(fā)展，而且，要在基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)配套設(shè)施、信息化水平、扶貧能力、創(chuàng)業(yè)空間等方面進(jìn)行提升。

本階段政府政策賦予鄉(xiāng)村旅游更多功能，肯定了它在延長鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合方面的獨(dú)特作用，而且與扶貧、創(chuàng)業(yè)的結(jié)合具有更為重要的意義。這期間也開始強(qiáng)調(diào)它的社會(huì)文化以及生態(tài)功能，可見旅游對鄉(xiāng)村多個(gè)方面發(fā)展都有貢獻(xiàn)。因此，政策對鄉(xiāng)村旅游的引導(dǎo)和扶持進(jìn)一步加強(qiáng)，不僅指出依托資源和產(chǎn)品開發(fā)方向，還在人才與人力資源、組織、基礎(chǔ)與服務(wù)設(shè)施建設(shè)、與其他產(chǎn)業(yè)結(jié)合方面指明了出路，在支持力度上也進(jìn)一步加大，幾乎包含鄉(xiāng)村旅游發(fā)展需要的多個(gè)要素，并且開始進(jìn)行規(guī)范和管理，但提及較少。

(3) 全面系統(tǒng)設(shè)計(jì)，深化創(chuàng)新階段(2016年至今)。“十三五”規(guī)劃中明確了農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)融合問題，又在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“十三五”規(guī)劃具體論述了鄉(xiāng)村旅游資源、產(chǎn)品、設(shè)施、社會(huì)資本激勵(lì)措施和保護(hù)鄉(xiāng)村文化，提出改善鄉(xiāng)村旅游設(shè)施條件，并將鄉(xiāng)村旅游作為重要的扶貧產(chǎn)業(yè)，明確涉農(nóng)資金可以投入旅游項(xiàng)目。旅游業(yè)“十三五”規(guī)劃對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展進(jìn)行了詳細(xì)指導(dǎo)，首先是鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品多元化，提出開發(fā)創(chuàng)客基地和研學(xué)旅游等新型產(chǎn)品；其次進(jìn)行環(huán)境整治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游標(biāo)識(shí)設(shè)置和智慧鄉(xiāng)村旅游建設(shè)；還首次提出創(chuàng)新組織形式、深化對臺(tái)合作以及促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游健康發(fā)展。2016年“一號(hào)文件”提出了一些新的觀點(diǎn)和指導(dǎo)意見，如將鄉(xiāng)村旅游作為繁榮鄉(xiāng)村、富裕農(nóng)民的新興支柱產(chǎn)業(yè)，發(fā)展更多元化的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品，采用多樣化的措施進(jìn)行資金支持，引導(dǎo)社會(huì)資本促進(jìn)農(nóng)民參與受益，強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)村用地安排和盤活鄉(xiāng)村資產(chǎn)等。2017年“一號(hào)文件”則認(rèn)為鄉(xiāng)村資源富集，可以充分發(fā)揮“旅游+”和“生態(tài)+”的作用，在產(chǎn)業(yè)融合基礎(chǔ)上開發(fā)更多的產(chǎn)品，豐富業(yè)態(tài)；還提出鄉(xiāng)村旅游主題化、特色化以及擴(kuò)展旅游功能；首次提出完善行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、建立監(jiān)管體系以及進(jìn)行傳統(tǒng)村落保護(hù)，在用地方面予以重點(diǎn)支持但進(jìn)行用途管控。近兩年的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)融合以及休閑業(yè)發(fā)展等文件也涉及了鄉(xiāng)村旅游。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出之后，2018年“一號(hào)文件”中肯定了鄉(xiāng)村旅游在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合中的作用，可以將鄉(xiāng)村生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢，并且?guī)?dòng)鄉(xiāng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)。

這一階段的鄉(xiāng)村旅游政策在前一時(shí)期基礎(chǔ)上更加深化，表現(xiàn)為更加重視該產(chǎn)業(yè)在鄉(xiāng)村中的作用，將其定位為新興支柱產(chǎn)業(yè)。針對鄉(xiāng)村旅游轉(zhuǎn)型升級(jí)的問題明顯增強(qiáng)，在產(chǎn)品和業(yè)態(tài)方面，出現(xiàn)了和其他產(chǎn)業(yè)深度融合的指導(dǎo)意見，除傳統(tǒng)的觀光、休閑、體驗(yàn)外，鼓勵(lì)開發(fā)露營、民宿、帳篷等新興產(chǎn)品，進(jìn)一步提升教育、養(yǎng)老、養(yǎng)生、創(chuàng)業(yè)功能；而且各方面的支持政策更加多元化，引導(dǎo)多元化的主體和多渠道的資金及人才投入鄉(xiāng)村旅游；資源保護(hù)、用地監(jiān)管、標(biāo)準(zhǔn)制定和監(jiān)管措施也被提出作為進(jìn)一步健康發(fā)展的保障。

2.中國鄉(xiāng)村旅游政策的主要內(nèi)容

(1) 對目標(biāo)條件和依托資源進(jìn)行引導(dǎo)。目標(biāo)條件引導(dǎo)：中國鄉(xiāng)村旅游政策多次強(qiáng)調(diào)了發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的目標(biāo)(見表2)，主要可以分為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)三類。經(jīng)濟(jì)目標(biāo)主要包括擴(kuò)展農(nóng)業(yè)的多功能性、挖掘農(nóng)業(yè)增收潛力、扶貧富民，增加農(nóng)民收入，除此之外，還可以增加鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)副產(chǎn)品銷售，完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，調(diào)整鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，并促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合，助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展。社會(huì)目標(biāo)也包含多個(gè)方面，游客通過鄉(xiāng)村旅游豐富生活、享受生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、緩解鄉(xiāng)愁、了解鄉(xiāng)情；目的地可以對歷史名村鎮(zhèn)、傳統(tǒng)村落和民居以及農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)、傳統(tǒng)手工藝等鄉(xiāng)土文化產(chǎn)品在保護(hù)的基礎(chǔ)上加以利用，為鄉(xiāng)村居民提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)施旅游扶貧工程促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。生態(tài)目標(biāo)提及較少，僅提到可以在森林等生態(tài)脆弱區(qū)將旅游作為替代生計(jì)，利于生態(tài)保護(hù)。在發(fā)展條件方面，提出了依托區(qū)位條件以及市場需求，但涉及次數(shù)較少(見表2)。

資源產(chǎn)品引導(dǎo)：鄉(xiāng)村旅游可以依托的旅游資源多種多樣，政策中多次提到要依托綠水青山、生態(tài)優(yōu)勢；依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和田園風(fēng)光，可以開發(fā)觀光農(nóng)業(yè)和采摘、“農(nóng)家樂”等產(chǎn)品；具有歷史、地域、民族特點(diǎn)的特色村鎮(zhèn)和景觀可以作為特色鄉(xiāng)土文化資源，根據(jù)鄉(xiāng)村生態(tài)生產(chǎn)生活深度挖掘鄉(xiāng)村文化；在最近的文件中，引導(dǎo)鄉(xiāng)村利用各類物質(zhì)和非物質(zhì)富集優(yōu)勢，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、林業(yè)和旅游融合，鄉(xiāng)村旅游資源進(jìn)一步擴(kuò)展。鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品在文件中多次涉及，最初產(chǎn)品形式僅提及觀光農(nóng)業(yè)產(chǎn)品、“農(nóng)家樂”、休閑農(nóng)莊、森林旅游產(chǎn)品，后來陸續(xù)補(bǔ)充提出歷史記憶和農(nóng)耕文化、傳統(tǒng)村鎮(zhèn)等文化產(chǎn)品，近期又提出發(fā)展創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、養(yǎng)生養(yǎng)老、休閑度假、房車露營、民宿等新產(chǎn)品，并且提出打造旅游線路和旅游目的地。

發(fā)展方式引導(dǎo)：從最初提出利用農(nóng)業(yè)資源發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，到近期提出的“旅游+”政策，產(chǎn)業(yè)融合一直是政策引導(dǎo)的重要發(fā)展方式，引導(dǎo)旅游和傳統(tǒng)及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、加工業(yè)、建筑業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)等多個(gè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行融合。政策還多次提到因地制宜，根據(jù)不同地區(qū)具體條件和資源特色，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)、林業(yè)開發(fā)旅游。在鄉(xiāng)村旅游中堅(jiān)持個(gè)性化、特色化是政策鼓勵(lì)的發(fā)展方向，要突出地方特點(diǎn)，尤其是要深入挖掘文化特色，打造特色景觀。近期政策引導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游向信息化方向發(fā)展，不僅提出要建設(shè)智慧鄉(xiāng)村旅游，還要建設(shè)農(nóng)村信息化、旅游大數(shù)據(jù)平臺(tái)，并加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)營銷。

(2) 從核心要素與相關(guān)服務(wù)進(jìn)行支持。核心要素支持：發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的核心要素主要有人力資源、資金、土地、科技、外部智力支持等。在資金方面提出多渠道籌集資金，包括財(cái)政惠農(nóng)資金、社會(huì)資本、鄉(xiāng)村資產(chǎn)入股、各種信貸資金，還提出以財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠、以獎(jiǎng)代補(bǔ)或先建后補(bǔ)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等形式發(fā)揮杠桿作用，撬動(dòng)更多資金投入，經(jīng)營戶還可以享受水、電、氣價(jià)格優(yōu)惠。在土地方面，近期政策要求在年度計(jì)劃中必須考慮鄉(xiāng)村旅游用地，列入重點(diǎn)支持?？萍贾С忠彩艿揭欢ǔ潭鹊闹匾暋Ｔ谕獠恐橇χС址矫?，鼓勵(lì)旅游志愿者、畢業(yè)生、藝術(shù)和科技工作者等各類人員到鄉(xiāng)村從事旅游相關(guān)創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，在貧困地區(qū)則啟動(dòng)了鄉(xiāng)村旅游扶貧專家?guī)?，發(fā)動(dòng)了外部旅游企業(yè)與院校幫扶活動(dòng)；政策還多次提出加強(qiáng)從業(yè)人員素質(zhì)培訓(xùn)，并培訓(xùn)村官帶頭人。

相關(guān)服務(wù)支持：除了對核心要素進(jìn)行支持外，政策還提出了相關(guān)服務(wù)支持措施。旅游設(shè)施建設(shè)支持力度較大，主要有游客中心、旅游咨詢中心、旅游廁所、停車場、觀景臺(tái)，并且支持旅游標(biāo)識(shí)牌體系建設(shè)和休閑配套設(shè)施建設(shè)。還提出加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要有鄉(xiāng)村旅游道路、衛(wèi)生、環(huán)保、供水供電設(shè)施、信息網(wǎng)絡(luò)等。政策支持進(jìn)行高水平的規(guī)劃，在貧困地區(qū)推進(jìn)公益旅游規(guī)劃，并采用多種措施支持營銷推廣，還支持各類人員在鄉(xiāng)村旅游領(lǐng)域進(jìn)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。從實(shí)施角度，政策還多次提及利用示范帶動(dòng)手段，并采用建設(shè)鄉(xiāng)村旅游示范園區(qū)、示范村和示范縣、創(chuàng)客示范基地以及農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)融合先導(dǎo)區(qū)等方式促進(jìn)發(fā)展。

(3) 將發(fā)展支撐與監(jiān)督規(guī)范納入保障。發(fā)展支撐體系：發(fā)展支撐體系對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展十分必要，提及也較多(見表2)。政策一直引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民成立專業(yè)合作社，提高組織化水平，借以提升服務(wù)質(zhì)量和管理水平，還提出政府要加強(qiáng)自身服務(wù)。資源環(huán)境保護(hù)政策要求保護(hù)生態(tài)環(huán)境、傳統(tǒng)村鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村風(fēng)貌、農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)、農(nóng)耕文化和傳統(tǒng)手工藝等，推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。此外，政策對發(fā)展外部條件改善非常重視，在生態(tài)環(huán)境方面，提出要搞好生態(tài)建設(shè)，推進(jìn)生態(tài)工程建設(shè)和農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)用以支持發(fā)展林區(qū)、農(nóng)區(qū)的旅游發(fā)展；在鄉(xiāng)村人居條件改善方面，引導(dǎo)村莊進(jìn)行規(guī)劃、與自然環(huán)境協(xié)調(diào)，修復(fù)環(huán)境和景觀，整治農(nóng)房院落，美化綠化以及修復(fù)溝渠池塘等；其余包括創(chuàng)造好的創(chuàng)業(yè)就業(yè)環(huán)境，提升公共服務(wù)，發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)等。近期由于鼓勵(lì)社會(huì)資本投資鄉(xiāng)村旅游，政策也關(guān)注到了利益分享問題，要求投資農(nóng)民受益比較多的項(xiàng)目。

監(jiān)督規(guī)范措施：監(jiān)督規(guī)范措施提及較少(見表2)，而且近期才被納入政策框架，主要提出了要規(guī)范鄉(xiāng)村旅游開發(fā)，對食品安全、消防安全、環(huán)境保護(hù)進(jìn)行監(jiān)督規(guī)范，還限制借鄉(xiāng)村旅游開發(fā)建設(shè)房地產(chǎn)和私人莊園會(huì)所等；也提出要完善休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游標(biāo)準(zhǔn)。

四、 中國鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化路徑

1.中國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展環(huán)境與總體方向

(1) 中國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展環(huán)境。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是全面決勝小康社會(huì)的七大戰(zhàn)略之一，需要借助鄉(xiāng)村旅游全面推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，同時(shí)解決鄉(xiāng)村發(fā)展過程中的社會(huì)和生態(tài)保護(hù)問題，走三者協(xié)同發(fā)展之路。在新的形勢下，鄉(xiāng)村旅游要成為鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的引擎，解決我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分問題，能夠盤活鄉(xiāng)村資源資產(chǎn)，解決鄉(xiāng)村治理等多元問題；還需要發(fā)揮連接城鄉(xiāng)，成為新的經(jīng)濟(jì)增長空間等更多功能。

(2) 中國鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策總體方向。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組將鄉(xiāng)村旅游作為當(dāng)前農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)和發(fā)展的新動(dòng)能(韓俊，2017)，使其獲得較好的發(fā)展機(jī)遇，但同時(shí)面臨挑戰(zhàn)，必須根據(jù)業(yè)界發(fā)展趨勢，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，在目前的政策體系基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善和調(diào)整。

在引導(dǎo)政策方面，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)多元目標(biāo)，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)目標(biāo)的協(xié)同；將特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等納入鄉(xiāng)村旅游政策范圍，將鄉(xiāng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展相互支撐，共同推進(jìn)；在發(fā)展方式角度，明確綠色發(fā)展方式，盤活閑置資源，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)新旅游發(fā)展模式，在適合的地區(qū)集群化、規(guī)模化發(fā)展；在新型城鄉(xiāng)關(guān)系和全域旅游背景下，建立新的資源觀，引導(dǎo)新的產(chǎn)品形式。

在支持政策方面，核心要素的支持未來應(yīng)更強(qiáng)調(diào)智力支持和科技支持。智力支持集中在外部智庫提供指導(dǎo)和高端咨詢，加大返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)支持力度，對當(dāng)?shù)厝瞬排c勞動(dòng)力進(jìn)行培訓(xùn)，以及大力吸引外部人才。在技術(shù)層面研發(fā)適用于鄉(xiāng)村旅游的資源利用、環(huán)境保護(hù)技術(shù)，探索高效的經(jīng)營管理方法；融資方式、優(yōu)惠政策以及土地利用也要不斷創(chuàng)新以保證發(fā)展需要；相關(guān)服務(wù)支持需增加政府在推動(dòng)城鄉(xiāng)互動(dòng)和營銷推廣方面的責(zé)任，進(jìn)一步完善各種配套支持，相關(guān)的新型示范點(diǎn)也應(yīng)不斷推出。

在保障政策方面，需要進(jìn)一步提升組織化程度，提高治理水平，吸納多元主體參與形成協(xié)會(huì)以及委員會(huì)，以便更好地發(fā)揮協(xié)調(diào)作用；利益分享機(jī)制在未來政策中要更加明確，共贏模式應(yīng)受到更多鼓勵(lì)；目前政策剛剛涉及的監(jiān)管規(guī)范措施也要作為未來政策的重點(diǎn)，不僅要推動(dòng)加快制訂完善各種標(biāo)準(zhǔn)，而且監(jiān)管和規(guī)范措施應(yīng)該更加全面和嚴(yán)格。

2.中國鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化路徑

(1) 協(xié)調(diào)目標(biāo)功能，增強(qiáng)引導(dǎo)力度。鄉(xiāng)村旅游必須出臺(tái)多元目標(biāo)一體化的政策才能促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該鼓勵(lì)鄉(xiāng)村旅游在盤活鄉(xiāng)村閑置資產(chǎn)、充分利用本地資源、完善和整合鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)鏈以及帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的功能；突出增強(qiáng)城鄉(xiāng)聯(lián)系，帶動(dòng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)進(jìn)步，滿足城市居民寄托鄉(xiāng)愁、旅游、養(yǎng)生、養(yǎng)老以及保持文化多樣性的功能；還要發(fā)揮鄉(xiāng)村旅游在保護(hù)生態(tài)和生物多樣性方面，以及改善鄉(xiāng)村環(huán)境、促進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型等積極作用。

在引導(dǎo)政策中，要明確這些發(fā)展目標(biāo)和功能，鼓勵(lì)利益相關(guān)者關(guān)注和追求這些目標(biāo)。在旅游資源上，鼓勵(lì)閑置資源和資源多樣化利用，將宜人的氣候、清新的空氣、寬廣的空間、生物多樣性、人與自然和諧的生產(chǎn)生活方式、民俗風(fēng)情及遺址遺跡作為鄉(xiāng)村旅游的核心和特色產(chǎn)品；利用文化與旅游結(jié)合的契機(jī)，在自然景觀和良好環(huán)境的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深度開發(fā)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)景觀、節(jié)慶活動(dòng)、非遺產(chǎn)品，引入城市時(shí)尚流行元素和鄉(xiāng)村資源與傳統(tǒng)文化結(jié)合，在現(xiàn)有市場基礎(chǔ)上，面向老年康養(yǎng)、中小學(xué)研學(xué)、親子市場開發(fā)具有針對性的產(chǎn)品，不斷豐富產(chǎn)品譜系，及時(shí)進(jìn)行產(chǎn)品更新。

在發(fā)展方式上，引導(dǎo)借助鄉(xiāng)村旅游，撬動(dòng)城鄉(xiāng)資本和人力資源，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)、人居環(huán)境改善和農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，將旅游納入當(dāng)?shù)匮h(huán)經(jīng)濟(jì)，全面改善鄉(xiāng)村面貌；在具備條件的地區(qū)，將鄉(xiāng)村旅游作為全域旅游的重要實(shí)施領(lǐng)域，推進(jìn)旅游業(yè)和鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的全面融合，借助田園綜合體和特色小鎮(zhèn)建設(shè)，推動(dòng)多產(chǎn)業(yè)、集群式和城鎮(zhèn)化結(jié)合的規(guī)?；?、信息化發(fā)展，擴(kuò)大鄉(xiāng)村旅游效益；通過社區(qū)自身發(fā)展旅游可以促進(jìn)多方面的可持續(xù)性(Fong S F, M. C. Lo, and P. Songan等，2017)，政策應(yīng)該引導(dǎo)多元利益主體與社區(qū)合作，實(shí)現(xiàn)內(nèi)生性發(fā)展。

(2) 提升質(zhì)量效益，增加支持方式。首先仍要加大基礎(chǔ)設(shè)施支持力度，未來政策必須統(tǒng)籌考慮改善鄉(xiāng)村旅游目的地外部交通，廣泛吸納政府資金、私人資金和社區(qū)自有資金，再將鄉(xiāng)村旅游和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施、人居環(huán)境改善相結(jié)合，以自力更生、PPP模式改善基礎(chǔ)設(shè)施，結(jié)合智慧鄉(xiāng)村建設(shè)，重視公共旅游服務(wù)體系建設(shè)，建設(shè)相應(yīng)的硬件設(shè)施(吳泓，2014)。在涉及鄉(xiāng)村資金利用上允許創(chuàng)新，匯集財(cái)政支持農(nóng)業(yè)資金在支持其他方面的同時(shí)改善鄉(xiāng)村旅游發(fā)展條件，信貸資金的抵押資產(chǎn)和擔(dān)保方式要進(jìn)一步放寬，鼓勵(lì)定向面向鄉(xiāng)村旅游農(nóng)戶發(fā)放低息免息小額貸款，靈活運(yùn)用獎(jiǎng)補(bǔ)資金，把可以產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)進(jìn)行眾籌，鼓勵(lì)對接城市社區(qū)以類似于CSA(社區(qū)支持農(nóng)業(yè))的方式支持旅游業(yè)，采用多元化的籌資形式解決鄉(xiāng)村旅游建設(shè)與運(yùn)營所需資金。

智力支持層面必須采取有效方式進(jìn)一步加強(qiáng)，政府要解決鄉(xiāng)村旅游的頂層設(shè)計(jì)，如可行性論證、品牌化、布局、規(guī)劃、組織化等問題；采用與院校聯(lián)合、集中培訓(xùn)、定向考察和建立孵化器等多種形式，結(jié)合創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持和鄉(xiāng)村經(jīng)營主體培育工作培養(yǎng)鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營人才；在經(jīng)營中鼓勵(lì)外部企業(yè)、公共部門對鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營管理的對口幫扶，聘用專家進(jìn)行針對性指導(dǎo)；在特定地區(qū)，基層政府人員和大學(xué)生村官選拔上可以偏重鄉(xiāng)村旅游相關(guān)專業(yè)；采用多方合作方式加強(qiáng)有關(guān)的技術(shù)、經(jīng)營、管理的研究和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，將鄉(xiāng)村旅游開發(fā)、運(yùn)營等相關(guān)技術(shù)納入農(nóng)業(yè)推廣體系，在全國范圍內(nèi)加以推廣和指導(dǎo)。

各級(jí)政府和在線旅行社以及傳統(tǒng)旅行社需要在推廣與營銷方面加大支持，重點(diǎn)建立完善區(qū)域性網(wǎng)站和公眾號(hào)、APP等支持鄉(xiāng)村旅游宣傳、推廣、預(yù)訂、咨詢，要求各級(jí)政府在進(jìn)行目的地推介時(shí)加入鄉(xiāng)村旅游的內(nèi)容，支持大型電商平臺(tái)介入鄉(xiāng)村旅游營銷，在城市旅游集散中心加入鄉(xiāng)村旅游線路，對進(jìn)行鄉(xiāng)村旅游路線經(jīng)營的旅行社進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。此外，在手段上，除規(guī)劃引導(dǎo)、示范創(chuàng)建外，獎(jiǎng)勵(lì)評比、盡快進(jìn)行鄉(xiāng)村旅游相關(guān)科學(xué)技術(shù)研究、集成和推廣也十分必要，在旅游資源富集的地區(qū)，還可以將鄉(xiāng)村旅游納入政績考核，并且鼓勵(lì)當(dāng)?shù)胤e極投入多種資源，探索更多的發(fā)展模式。

(3) 促進(jìn)持續(xù)發(fā)展，補(bǔ)充規(guī)范手段。在發(fā)展支撐措施方面，政策需要關(guān)注利益分享問題以及加強(qiáng)政府服務(wù)功能，盡快提升組織化水平和治理水平，對各環(huán)節(jié)進(jìn)一步完善監(jiān)管以及控制負(fù)面影響。借助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適度規(guī)?；钠鯔C(jī)，結(jié)合鄉(xiāng)村新型經(jīng)營主體培育，鼓勵(lì)以農(nóng)民合作社為核心進(jìn)行產(chǎn)品經(jīng)營，外延形成多元主體參與的合作組織，形成個(gè)人能力充分發(fā)揮、經(jīng)營水平提升、公共管理有序的治理方式。政策還要對外來資本進(jìn)行管控，限制可能侵害社區(qū)利益的行為。

規(guī)范和監(jiān)管的內(nèi)容需要進(jìn)一步完善，應(yīng)該主要集中在三個(gè)方面：一是合理開發(fā)，二是經(jīng)營和服務(wù)行為規(guī)范，三是負(fù)面影響的控制，三個(gè)方面相互聯(lián)系，相互制約，應(yīng)該采用系列手段和方法予以解決。在合理開發(fā)方面主要是資源保護(hù)問題，涉及生態(tài)和文化等多方面，需要督促有關(guān)部門在現(xiàn)有法律法規(guī)基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化導(dǎo)則和規(guī)范，明確開發(fā)的界限和范圍，尤其要出臺(tái)加強(qiáng)保護(hù)的細(xì)則，增強(qiáng)可操作性；在經(jīng)營和服務(wù)規(guī)范方面，完善經(jīng)營規(guī)范、制度，管控涉及游客切身利益和可能妨礙市場有序競爭的經(jīng)營行為，結(jié)合引導(dǎo)、支持手段促進(jìn)經(jīng)營和服務(wù)質(zhì)量的提升，如許可制度、評價(jià)制度、認(rèn)證制度，規(guī)定有關(guān)部門加強(qiáng)檢查、督導(dǎo)。在負(fù)面影響方面，需要列出負(fù)面影響清單，結(jié)合開發(fā)和經(jīng)營監(jiān)管，采取相應(yīng)措施，減少生態(tài)、社會(huì)、文化負(fù)面影響。在手段上，必須多措并舉，計(jì)劃、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)勵(lì)懲罰、公示、檢查監(jiān)督等共同使用，政府和社區(qū)以及第三方共同參與，同時(shí)積極推動(dòng)行業(yè)自律，才能達(dá)到應(yīng)有的效果。除此之外，對各地區(qū)政策進(jìn)行評估，將績效較好、適用面廣的政策進(jìn)行全國推廣，及時(shí)改正未達(dá)到預(yù)期效果的政策以及帶來負(fù)面效果的政策。

五、 結(jié)論與啟示

通過對國家層面出臺(tái)的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策文本進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)自“十一五”以來，鄉(xiāng)村旅游受到越來越多的重視，產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容逐漸增加，已經(jīng)形成了包含引導(dǎo)政策、支持政策與保障政策的政策體系，政策內(nèi)容也涉及產(chǎn)業(yè)本身以及鄉(xiāng)村發(fā)展的多個(gè)方面。鑒于鄉(xiāng)村旅游不僅是“兩山”理論的實(shí)現(xiàn)渠道，還在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮重要作用，產(chǎn)業(yè)政策必須隨著外界環(huán)境變化和實(shí)踐發(fā)展不斷完善和改進(jìn)，才能促進(jìn)各種作用的發(fā)揮，進(jìn)而有助于解決我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾問題。因此，在引導(dǎo)政策方面重點(diǎn)要關(guān)注盤活鄉(xiāng)村資源，形成以鄉(xiāng)村旅游為核心的產(chǎn)業(yè)鏈，貫徹新發(fā)展理念，豐富產(chǎn)品體系；在支持政策方面需要在資金籌集方面進(jìn)行創(chuàng)新，重點(diǎn)解決人才和勞動(dòng)力成本提高問題，改善基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)政府服務(wù)；在保障政策方面首先要提高組織化程度和治理水平，對鄉(xiāng)村旅游各環(huán)節(jié)進(jìn)一步完善監(jiān)管和規(guī)范，及時(shí)控制發(fā)展的負(fù)面影響。

在新形勢下，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的差距是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的重要表現(xiàn)，作為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的鄉(xiāng)村旅游業(yè)健康發(fā)展才能帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展，因此必須借助鄉(xiāng)村旅游自身貫徹新發(fā)展理念，推動(dòng)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展，并且在推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化建設(shè)和生態(tài)恢復(fù)和保護(hù)的同時(shí)，滿足人民“看山望水記鄉(xiāng)愁”的需要。政策制定部門需要及時(shí)分析和預(yù)測鄉(xiāng)村旅游發(fā)展態(tài)勢，結(jié)合發(fā)達(dá)國家和地區(qū)可以引進(jìn)的政策工具，來全面研判鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的政策需求，并能快速制定適用于我國實(shí)踐的政策條款。之后，還需要發(fā)改委和旅游局等部門對出臺(tái)的政策全面制定細(xì)則和行動(dòng)方案，各省市因地制宜采取強(qiáng)有力的措施進(jìn)行落實(shí)。此外，政策本身的效果評價(jià)也需要考量，從多目標(biāo)、多角度評估政策效果，不斷優(yōu)化政策體系。