我國中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)與管理制度的變革

/ 南京曉莊學(xué)院教師教育學(xué)院

校長負(fù)責(zé)制漸趨穩(wěn)定并完善

學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制是領(lǐng)導(dǎo)與管理學(xué)校的根本制度，關(guān)系到學(xué)校能否辦好。在1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）要求實(shí)行校長負(fù)責(zé)制之前，黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負(fù)責(zé)制是實(shí)行最長的中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制?！稕Q定》不僅要求“學(xué)校逐步實(shí)行校長負(fù)責(zé)制”，還提出促進(jìn)學(xué)校民主管理、彌補(bǔ)校長個(gè)體智慧不足的辦法，即“有條件的學(xué)校要設(shè)立由校長主持、人數(shù)不多的、有威信的校務(wù)委員會(huì)，作為審議機(jī)構(gòu)”?！稕Q定》出臺(tái)后，各地中小學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制改革開始由點(diǎn)到面地推進(jìn)。

1993年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》（以下簡稱《綱要》）要求，“中等及中等以下各類學(xué)校實(shí)行校長負(fù)責(zé)制”。與《決定》相比，《綱要》取消“逐步”二字，這意味著校長負(fù)責(zé)制將在全國范圍內(nèi)推行。華中師范大學(xué)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制改革課題組于1993年底對湖北、湖南、河南、江西和廣東等省189所農(nóng)村中小學(xué)進(jìn)行過問卷調(diào)研，結(jié)果顯示，有59.8%的學(xué)校實(shí)行了校長負(fù)責(zé)制，大中城市則普遍實(shí)行了校長負(fù)責(zé)制。課題組認(rèn)為，校長負(fù)責(zé)制的推行提高了學(xué)校管理效率，促進(jìn)了學(xué)校管理的法制化，促使學(xué)校內(nèi)部進(jìn)行管理體制的改革，也使教育管理研究獲得重視。但整體而言，仍存在校長辦學(xué)權(quán)力不到位、學(xué)校內(nèi)部關(guān)系未完全理順、教職工民主管理和民主監(jiān)督權(quán)力未得到普遍落實(shí)等問題。

進(jìn)入21世紀(jì)，教育部一直強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和完善校長負(fù)責(zé)制。2006年《中華人民共和國義務(wù)教育法》第二十六條規(guī)定：學(xué)校實(shí)行校長負(fù)責(zé)制。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》要求完善中小學(xué)和中等職業(yè)學(xué)校校長負(fù)責(zé)制。2013年《義務(wù)教育學(xué)校校長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》，從規(guī)劃學(xué)校發(fā)展、營造育人文化、領(lǐng)導(dǎo)課程教學(xué)、引領(lǐng)教師成長、優(yōu)化內(nèi)部管理和調(diào)適外部環(huán)境六個(gè)方面規(guī)定了校長的職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。但是到目前為止，校長負(fù)責(zé)制的操作性規(guī)程并不完善，同時(shí)，隨著教育改革的不斷深入，其弊端也逐漸顯現(xiàn)。比如，校長在學(xué)校內(nèi)部的管理決策中 “一言堂”，教育行政部門直接干預(yù)學(xué)校管理事務(wù)等?？傊ｉL受到太多的外控束縛，但其在學(xué)校內(nèi)受約束較少，而學(xué)校的民主管理機(jī)制遠(yuǎn)未健全。

因此， 2012年頒布的《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》要求，“中小學(xué)要健全校長負(fù)責(zé)制，建立有教師、學(xué)生及家長代表參加的校務(wù)委員會(huì)，完善民主決策程序”。 2017年12月教育部印發(fā)《義務(wù)教育學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)》，要求“建立問題協(xié)商機(jī)制，聽取學(xué)生、教職工和家長相關(guān)意見和建議，有效化解相關(guān)矛盾；堅(jiān)持民主集中制，定期召開校務(wù)會(huì)議，健全學(xué)校教職工代表大會(huì)制度等”?？梢哉f，管辦評分離及學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改革，為更好地實(shí)行校長負(fù)責(zé)制鋪平了道路。

校長職級(jí)制改革全面推進(jìn)

校長職級(jí)制是指取消學(xué)校和校長的行政級(jí)別，設(shè)置獨(dú)立的校長職級(jí)序列、晉升通道、薪酬體系和職級(jí)評定標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)行分級(jí)聘任的校長管理制度。它打破了校長任職的終身制，代之以聘任制，其本質(zhì)是為了促進(jìn)校長的專業(yè)化。在實(shí)行校長職級(jí)制之前，全國絕大部分學(xué)校校長是通過任命上任的，校長具有行政級(jí)別。這種制度是為提高中小學(xué)地位，將中小學(xué)校長的職務(wù)級(jí)別和工資待遇與學(xué)校行政級(jí)別掛鉤而形成的。

隨著社會(huì)發(fā)展，這套制度逐漸出現(xiàn)了以下問題：一是為解決個(gè)別人的級(jí)別或待遇問題，不懂教學(xué)的干部到學(xué)校做校長成為常見之事；二是行政體制下校長“政務(wù)”和“外務(wù)”壓于一身，不少校長為了級(jí)別晉升而荒廢了專業(yè)提升；三是校長不愿去行政級(jí)別較低的學(xué)校任職，影響了薄弱和農(nóng)村學(xué)校的管理水平提升；四是教育行政部門主管領(lǐng)導(dǎo)可能難以指導(dǎo)、管理行政級(jí)別比自己高的校長及其學(xué)校。正是在這樣的背景下，不少地區(qū)開始探索實(shí)行校長職級(jí)制。

校長職級(jí)制：從“試行”到“積極推進(jìn)”。1993年，上海率先提出實(shí)行中小學(xué)校長職級(jí)制，次年在靜安、盧灣兩區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，1997年繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)并順利完成靜安區(qū)、盧灣區(qū)和擴(kuò)大試點(diǎn)區(qū)縣校長職級(jí)制認(rèn)定的并軌工作。北京市西城區(qū)，廣州市天河區(qū)、荔灣區(qū)、海珠區(qū)，廣東省中山市，山東省濰坊市等地也隨后跟進(jìn)試點(diǎn)。在國家層面，1999年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》中首次提出：“要繼續(xù)鞏固和完善中小學(xué)校長崗位培訓(xùn)和持證上崗制度，試行校長職級(jí)制，逐步完善校長選拔和任用制度?！?/p>

2001年《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》要求：“改革中小學(xué)校長的選拔任用和管理制度……推行中小學(xué)校長聘任制，明確校長的任職資格，逐步建立校長公開招聘、競爭上崗的機(jī)制，實(shí)行校長任期制，可以連聘連任。積極推進(jìn)校長職級(jí)制?！睆摹霸囆小钡健胺e極推進(jìn)”，校長職級(jí)制在國家層面得到了肯定并將獲得長足發(fā)展。

在國家政策推動(dòng)下，上海市委組織部、上海市教育工作委員會(huì)和上海市教委于2000年發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于上海市推行中小學(xué)校長職級(jí)制度的實(shí)施意見〉》，在全市范圍內(nèi)推行中小學(xué)校長職級(jí)制。規(guī)定中小學(xué)校長職級(jí)分五級(jí)十二等，即特級(jí)校長，一級(jí)一等、一級(jí)二等校長，二級(jí)一等、二級(jí)二等、二級(jí)三等、二級(jí)四等校長，三級(jí)一等、三級(jí)二等、三級(jí)三等、三級(jí)四等校長，四級(jí)一等、四級(jí)二等校長。各職級(jí)列的評價(jià)指標(biāo)體系包括3個(gè)一級(jí)指標(biāo)（包括個(gè)人素養(yǎng)、專業(yè)修養(yǎng)和辦學(xué)成效），8個(gè)二級(jí)指標(biāo)（包括思想素質(zhì)、道德品質(zhì)、辦學(xué)思想、學(xué)校管理、教育教學(xué)、師資建設(shè)、辦學(xué)績效和社會(huì)影響），每個(gè)二級(jí)指標(biāo)都有明確的評審標(biāo)準(zhǔn)。各級(jí)評審委員會(huì)由11～17人組成，黨政領(lǐng)導(dǎo)、名校長和專家各占三分之一。

上海開始探索實(shí)施校長職級(jí)制，在實(shí)行職級(jí)制的同時(shí)，保留校長行政級(jí)別，呈“雙軌”制特點(diǎn)，而山東省濰坊市一次性取消校長行政級(jí)別，在某種程度上更具開創(chuàng)意義。濰坊市從1999年開始在高密市試點(diǎn)校長職級(jí)制，2001年在濰坊市市屬學(xué)校進(jìn)行試點(diǎn)，2004年9月濰坊市委、市政府印發(fā)《關(guān)于推行中小學(xué)校長職級(jí)制度的實(shí)施意見》，2011年8月印發(fā)《關(guān)于深化和完善中小學(xué)校長職級(jí)制改革的實(shí)施意見》，從制度層面建立起促進(jìn)校長專業(yè)發(fā)展、保障教育家辦學(xué)的管理制度。

濰坊的校長職級(jí)分小學(xué)，初中和高等、中等職業(yè)學(xué)校三個(gè)系列，每個(gè)系列分四級(jí)六等，即特級(jí)校長、高級(jí)校長（分一、二、三檔）、中級(jí)校長（分一、二、三檔）和初級(jí)校長（分一、二檔）。特級(jí)校長的數(shù)量控制在全市中小學(xué)校長總數(shù)的2%以內(nèi)，實(shí)行評級(jí)晉檔、動(dòng)態(tài)管理制度。校長職級(jí)評定是根據(jù)辦學(xué)滿意度、辦學(xué)業(yè)績、專家辦學(xué)能力等維度標(biāo)準(zhǔn)，通過教育專家團(tuán)隊(duì)進(jìn)行評價(jià)。濰坊市的教育專家團(tuán)隊(duì)來自全市統(tǒng)一的專家評委資源庫，由知名校長、教育專家和優(yōu)秀教師代表組成，每兩年更新一次。校長評聘的專家團(tuán)隊(duì)從專家?guī)熘须S機(jī)抽取，一般由7～11人組成。同時(shí)，需要選聘校長的學(xué)校的教師和家長代表列席，通過問卷測評、認(rèn)可度調(diào)查等形式參與評價(jià)。

校長職級(jí)制：從“穩(wěn)步推開”到“全面推進(jìn)”。2003年人事部和教育部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化中小學(xué)人事制度改革的實(shí)施意見》，提出：“改進(jìn)和完善中小學(xué)校長選拔任用制度。積極推行中小學(xué)校長聘任制。中小學(xué)校長實(shí)行任期制”，“逐步取消中小學(xué)學(xué)校的行政級(jí)別，要按照先行試點(diǎn)、穩(wěn)步推開的原則，積極開展中小學(xué)校長管理改革的試點(diǎn)工作”。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》要求“推行校長職級(jí)制”，緊接著《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展國家教育體制改革試點(diǎn)的通知》將“探索中小學(xué)校長職級(jí)制，深化中小學(xué)教師職稱制度改革”作為一項(xiàng)重要任務(wù)。吉林省松原市、上海市、山東省濰坊市、廣東省中山市、陜西省寶雞市被列為試點(diǎn)單位。

2013年頒布的《義務(wù)教育學(xué)校校長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》要求，“嚴(yán)格義務(wù)教育學(xué)校校長任職資格標(biāo)準(zhǔn)，完善義務(wù)教育學(xué)校校長選拔任用制度，推行校長職級(jí)制……”2015年《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，要求“全面推進(jìn)中小學(xué)校長職級(jí)制改革，實(shí)現(xiàn)校長的專業(yè)化、職業(yè)化”。可見，經(jīng)過二十多年的發(fā)展，校長職級(jí)制已經(jīng)具備在全國范圍內(nèi)推廣的條件。

2016年，山東以推進(jìn)基礎(chǔ)教育綜合改革為主線，全面推開中小學(xué)校長職級(jí)制和去行政化，“十三五”期間將全面取消中小學(xué)校長行政級(jí)別。深圳市人力資源和社會(huì)保障局、深圳市教育局也頒布了《深圳市中小學(xué)校長職級(jí)制管理辦法》，在全市范圍內(nèi)推進(jìn)校長職級(jí)制。安徽從2016年起在全省范圍內(nèi)推行校長職級(jí)制改革，預(yù)計(jì)到2020年全省取消校長行政級(jí)別。其他省市也在不斷推進(jìn)校長職級(jí)制的落地。

學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)逐漸完善

依法治校：逐步實(shí)現(xiàn)“一校一章程”。1995年《中華人民共和國教育法》明確提出要制定學(xué)校章程。2003年，教育部頒布《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》，提出“學(xué)校要依據(jù)法律法規(guī)制定和完善學(xué)校章程，經(jīng)教育行政部門審核后，作為學(xué)校辦學(xué)活動(dòng)的重要依據(jù)”。但那時(shí)學(xué)校章程建設(shè)并未引起足夠重視。

2012年，教育部印發(fā)《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》，要求“依法制定具有自身特色的學(xué)校章程”，并希望通過章程建設(shè)，促進(jìn)學(xué)校自主權(quán)的增加，規(guī)范學(xué)校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行規(guī)則；同時(shí)，提出學(xué)校章程建設(shè)日程表，“到2015年，全面形成一校一章程的格局”。2015年《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，再次提出“各級(jí)各類學(xué)校要依法制定具有各自特色的學(xué)校章程，形成一校一章程的格局，同一學(xué)區(qū)內(nèi)的小學(xué)可以制定聯(lián)合章程”。至此，學(xué)校章程建設(shè)在全國范圍內(nèi)大中小學(xué)全面鋪開。

◎圖片來源于攝圖網(wǎng)

2017年12月，教育部頒發(fā)《義務(wù)教育學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)》，要求“依法制定和修訂學(xué)校章程，健全完善章程制定和監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范辦學(xué)行為，提升學(xué)校治理水平”。學(xué)校章程建設(shè)情況成為評價(jià)學(xué)校管理的重要標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過二十余年的發(fā)展，尤其是近年來的積極推進(jìn)，學(xué)校章程建設(shè)獲得長足進(jìn)步。

多元民主參與：從“指導(dǎo)”到“實(shí)操”。當(dāng)前，中小學(xué)民主參與機(jī)構(gòu)主要有校務(wù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)、家長委員會(huì)以及學(xué)生自治組織等。隨著政策文件的步步推進(jìn)，政策專門化、具體化、地方化的同時(shí)，各機(jī)構(gòu)及其主體參與學(xué)校治理有了更多的“實(shí)操”依據(jù)。

校務(wù)委員會(huì)。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》要求，“有條件的學(xué)校要設(shè)立由校長主持的、人數(shù)不多的、有威信的校務(wù)委員會(huì)，作為審議機(jī)構(gòu)”，之后，校務(wù)委員會(huì)在政策文件中較少被提及。直到2012年的《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》、2015年的《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，校務(wù)委員會(huì)才再次引起關(guān)注。后者要求，“中小學(xué)建立由學(xué)校負(fù)責(zé)人、教師、學(xué)生及家長代表、社區(qū)代表等參加的校務(wù)委員會(huì)”。

近年來，我國很多市縣頒布了自身校務(wù)委員會(huì)或現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的文件。比如，深圳市教育局印發(fā)了《深圳市中小學(xué)校全面推進(jìn)現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)指導(dǎo)意見》、寧波市教育局印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)建立健全中小學(xué)校務(wù)委員會(huì)制度的意見》，此外，南京、山東等地也在積極探索校務(wù)委員會(huì)的建設(shè)。在政策地方化的過程中，校務(wù)委員會(huì)建設(shè)更加具有操作性。

教職工代表大會(huì)和家長委員會(huì)。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》要求，“建立和健全以教師為主體的教職工代表大會(huì)制度，加強(qiáng)民主管理和民主監(jiān)督”。2003年，《教育部關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》指出，“要進(jìn)一步完善教職工代表大會(huì)制度”“推進(jìn)家長委員會(huì)的建立”。但是，這些規(guī)定只是對利用教師代表大會(huì)、家長委員會(huì)促進(jìn)教師和家長參與民主管理和監(jiān)督做了方向性指導(dǎo)，并未對如何參與做出細(xì)致的規(guī)定。2011年教育部頒布《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》，對教代會(huì)的職權(quán)、代表的選舉、任期、權(quán)利、義務(wù)及組織規(guī)則、工作機(jī)構(gòu)（即工會(huì)）等方面的問題做了詳細(xì)規(guī)定。2012年教育部頒布《關(guān)于建立中小學(xué)幼兒園家長委員會(huì)的指導(dǎo)意見》，對家長委員會(huì)的意義、職責(zé)、組建等方面做了規(guī)定。2015年10月，教育部首次以家庭教育為主題頒布《關(guān)于加強(qiáng)家庭教育工作的指導(dǎo)意見》，提出將家長委員會(huì)納入學(xué)校的日常管理，發(fā)揮好家長委員會(huì)的作用，讓其成為聯(lián)結(jié)學(xué)校教育與家庭教育的重要橋梁。一系列文件的頒布使得教師和家長參與學(xué)校事務(wù)具有了可操作性。這其中也包括2012年《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》、2017年《義務(wù)教育學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)》等文件對教師、家長參與做出的指導(dǎo)或要求。

此外，在管辦評分離背景下，參與教育評估是近年來國家賦予社會(huì)參與的重要任務(wù)。2014年《深化教育督導(dǎo)改革 轉(zhuǎn)變教育管理方式的意見》、2015年《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》都對其有所提及。而地區(qū)層面，2016年9月《山東省第三方教育評價(jià)辦法（試行）》使得社會(huì)參與教育評價(jià)更具操作性。而學(xué)生自治組織及學(xué)生參與雖在《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》《義務(wù)教育學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)》等政策文件中有所提及，但中小學(xué)階段的學(xué)生參與并未引起重視。

綜上，改革開放四十年來，我國中小學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和管理制度經(jīng)過不斷更迭，目前形成了以校長負(fù)責(zé)制為核心，一方面致力于校長自身建設(shè)，一方面致力于完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的基本格局，為實(shí)現(xiàn)學(xué)校自主辦學(xué)提供了人力和制度保障。