生態(tài)損害賠償制度的理論反思與體系構建

韋俊男

摘 要：生態(tài)損害賠償制度是生態(tài)文明背景下的重大制度創(chuàng)新與突破，但該制度立法供給嚴重不足。據(jù)此，應明確生態(tài)損害賠償制度中的磋商及訴訟制度，加強監(jiān)督，同時通過該制度與環(huán)境行政監(jiān)管、傳統(tǒng)環(huán)境侵權救濟、環(huán)境公益訴訟的有效銜接，形成生態(tài)損害“賠償”、“補償”、“侵權救濟”三位一體的制度體系，構建“政府—企業(yè)—公民”生態(tài)保護互動模式。

關鍵詞：生態(tài)文明；生態(tài)環(huán)境損害賠償；生態(tài)環(huán)境損害賠償制度；賠償協(xié)商

中圖分類號：D9 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.29.072

2017年底，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下稱“《改革方案》”）正式頒布，省級、市地級政府被授權作為賠償權利人進行生態(tài)環(huán)境賠償協(xié)商與民事訴訟，通過拓展救濟主體與救濟方式，補強了環(huán)境行政權在環(huán)境治理工作中的不足。但要真正構建生態(tài)利益與資源利益保護體系，還應厘清其與傳統(tǒng)環(huán)境侵權救濟、環(huán)境公益訴訟之間的關系。

1 制度內涵：生態(tài)損害賠償救濟對象為實體性環(huán)境公益

“環(huán)境”“生態(tài)”“自然資源”的關系以及環(huán)境法保護的對象，決定著環(huán)境法上的權利侵害與救濟的范圍、類型和性質，對其厘清與確認是相關研究的邏輯起點。隨著生態(tài)學的發(fā)展和人類開發(fā)利用自然資源廣度、深度的提升，除了自然要素的經濟價值之外，其承載的生態(tài)利益也對人類生存與延續(xù)產生重大影響，應當受到保護。因此，環(huán)境法所保護的自然資源應指所有自然要素所承載的利益和價值，包括生態(tài)利益和資源利益。其中，資源利益往往有明確的產權，此時，基于《民法》《侵權責任法》等相關規(guī)定，法定權利受到侵犯，其實質是傳統(tǒng)的環(huán)境侵權，但局限于人身財產等民事權利的保護，難以保護生態(tài)利益。

本文認為，根據(jù)產權屬性是否確定，可以將自然資源分為兩類。由于自然資源承載的生態(tài)利益和資源利益具有復合性，該自然要素遭受損害時，既會導致所有權人的資源利益受損，也會損害其承載的生態(tài)利益。此時，因資源產權屬性明確，權利人可基于財產權受損，在私法領域得到救濟；而生態(tài)利益具有公共性、脆弱性、非排他性特征，當資源利益所有權人怠于對其進行保護與救濟，勢必導致公共利益的損害。其中，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木葷鷮ο笳菍嶓w性環(huán)境公益。如：自留山種植的林木的自然資源利益歸個人，但自留山林木受到損害時，一方面侵害了所有權人的財產權，另一方面損害了林木承載的生態(tài)利益，當損害程度嚴重，生態(tài)系統(tǒng)無法進行自我調節(jié)，導致生態(tài)系統(tǒng)功能退化時，就必須采取手段對其加以保護。因此，為完善自然資源體系，應當從自然資源的產權屬性出發(fā)，以生態(tài)利益和資源利益為分類標準，構建生態(tài)利益保護體系。

2 制度檢視：生態(tài)損害賠償制度的功能和內容

2.1 對環(huán)境行政監(jiān)管的補強

雖然部分學者認為，生態(tài)損害賠償制度從行政管理和民事訴訟兩條進路出發(fā)，必然導致訴訟中行政責任和民事責任的混同，是制度搬運過程中產生的“怪胎”。但本文認為生態(tài)損害賠償制度是環(huán)境行政監(jiān)管的有效補充。一方面，實踐中行政監(jiān)管主體與污染私主體之間存在復雜的利益關系，使環(huán)境行政監(jiān)管和內部監(jiān)督嚴重失衡，缺乏執(zhí)法動力。另一方面，為限制行政權的濫用，必須以行為的違法性為前提，難以進行事前預防及全面保護。雖然環(huán)境公益訴訟一定程度上加強了外部監(jiān)督，但運行中還存在諸多不足：其一，環(huán)境責任的承擔與落實必須依靠相應的行政機關予以支持和幫助，公民和團體作為環(huán)境公益訴訟的主體，難以切實督促責任承擔與落實。其二，法律規(guī)定由檢察機關和行政機關的支持起訴，但實踐中往往缺乏損害賠償請求的動力和積極性，難以真正解決環(huán)境責任落實的問題。其三，訴訟方式強調法律責任的證明，因環(huán)境問題的特殊性質，舉證困難往往使環(huán)境糾紛解決缺乏效率。因此通過調解協(xié)商，在談判基礎上，利益主體及代表環(huán)境問題展開充分的對話，就方案可行性、效益最優(yōu)性等達成共識。同時，單獨授權政府進行民事訴訟，并在其責任缺位之時進行有效監(jiān)督，有利于真正實現(xiàn)生態(tài)損害求償與修復。

2.2 對傳統(tǒng)環(huán)境侵權救濟的補強

侵權責任法以損害的實際發(fā)生為前提，難以應對累積性污染和高度風險污染。如德國制定《環(huán)境損害預防及恢復法》擴大生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍，強化了賠償義務人的預防責任。但根據(jù)《改革方案》中的規(guī)定，生態(tài)損害賠償制度也僅限于事后救濟，雖在侵權責任法上拓寬了生態(tài)利益保護范圍，但尚未規(guī)定義務人的預防責任，難以應對實踐過程中復雜的環(huán)境污染問題。

2.3 對環(huán)境公益訴訟的補強

（1）內容上的補強。

雖然《民事訴訟法》及《最高院關于環(huán)境公益訴訟的解釋》對環(huán)境公益訴訟的內容、范圍進行了規(guī)定。但生態(tài)環(huán)境損害賠償請求權，與其他傳統(tǒng)的其他民事請求權不同，其針對的并不是人身、財產、精神權益，而是生態(tài)利益本身。同時，生態(tài)損害賠償制度區(qū)別于環(huán)境行政監(jiān)管，通過授權政府提起生態(tài)損害賠償民事訴訟，使之與環(huán)境公益訴訟共同構成污染主體民事責任的追究途徑。

（2）主體上的補足。

《環(huán)境保護法》規(guī)定了社會組織的訴訟主體資格，并在《解釋》中規(guī)定由檢察機關、行政管理機關等支持起訴。而生態(tài)損害賠償制度授權省、市地級政府以向人民法院提起訴訟，使追究污染私主體民事責任的主體得以補足。而且向政府提出治理要求，往往能夠形成相當程度的壓力，督促政府的積極行政。

本文認為，《改革方案》中將政府提起的生態(tài)環(huán)境損害訴訟定性為民事訴訟并不準確，可規(guī)定檢察機關和行政機關支持起訴的權力，而由生態(tài)損害賠償制度單獨規(guī)定省政府及相關行政主體進行起訴的條件和程序，避免兩者的沖突與重合。

3 體系構建：生態(tài)損害賠償制度的法律推進

3.1 確定損害賠償?shù)谋Ｗo進路

當前學者出現(xiàn)了不同研究進路。如大力推進法律生態(tài)化和綠色化，包括在民法上擴展環(huán)境私權，在憲法上確認環(huán)境公權。本文認定，傳統(tǒng)的侵權責任法以所有權為基礎，以保護財產安全為中心，使侵權責任法對環(huán)境公益只能進行附帶性和滯后性保護，存在諸多利益真空區(qū)域。通過環(huán)境私權在民法的延伸與拓展，可以幫助解決生活環(huán)境、自然資源保護等問題，但大力推進環(huán)境權在民法上的展開，容易與民法固有原則相沖突。而大力推進環(huán)境權在憲法上的展開，也無法根本解決生態(tài)利益問題，建立生態(tài)保護配套措施，對污染治理與生態(tài)保護助益不大。為避免侵權責任立法的邏輯混亂和法律適用問題，從法益角度出發(fā)，強調環(huán)境法的獨立意義，建立完整的環(huán)境保護法律體系。

3.2 實現(xiàn)損害賠償?shù)闹贫茹暯?/p>

如馮·巴爾教授所言：“過失導致的環(huán)境事故，如果承認受害的不動產所有權人的財產損失賠償請求，同時對當?shù)鼐用褚蛏鷳B(tài)環(huán)境的損害而喪失的生活樂趣給予金錢賠償，侵權行為法就將損害受其調整的私法主體并最終摧毀其所屬的私法體系?！币虼?，必須對損害賠償與相關制度進行有效區(qū)分。資源所有權人基于所有權進行民事求償，可直接通過停止侵害、恢復原狀等方式對生態(tài)利益進行附帶保護。但當該請求只局限于經濟損害補償，無法對生態(tài)進行修復或者替代修復時，行政機關應當根據(jù)該損害行為的情況，依法行使環(huán)境行政權加以補強，此時無需生態(tài)利益其他代表提起訴訟，提高司法成本。只有當所有者怠于起訴時，環(huán)境公益代表者可基于利益受損進行救濟。

依此邏輯，當出現(xiàn)資源利益所有權人為國家時，應直接由國家行使職責，在保護該自然資源經濟利益的同時，保護其承載的生態(tài)利益。如果其怠于行使責任，使自然資源承載的公共利益陷于權利保護的真空地帶，此時公民和環(huán)保團體有起進行公益訴訟的資格，當其損害具有可裁判性時，可以提起環(huán)境行政公益訴訟，對其履職加以監(jiān)督。

3.3 理清損害賠償?shù)木葷樜?/p>

由于私權救濟依賴于當事人自主選擇，所以公民和環(huán)保團體等利益代表者對該受損生態(tài)利益可以選擇是否救濟。但公權力機關有保護公共利益的職責，所以必須行使環(huán)境行政權加以保護，或者提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟進行救濟，而不能選擇放棄。如果公權力機關怠于行使環(huán)境監(jiān)管職責，公民和環(huán)保組織可針對其不作為行為提起環(huán)境行政公益訴訟。

因此，針對產權不確定的自然資源受損，公權力機關應當進行環(huán)境監(jiān)督管理，利益代表者提起訴訟沒有優(yōu)先順序。因環(huán)境公益訴訟應對環(huán)境行政權發(fā)揮監(jiān)督而非補強功能，當公權力機關已經行使環(huán)境行政權或者進行生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟，公民只能在公權力機關怠于行使職權導致公共利益損害的情況下提起公益訴訟，而不能基于公共利益受損本身對污染私主體再次提起訴訟。

以上情況都是指污染主體為私主體，如果國家公權力機關因為失職行為導致環(huán)境污染與破壞，與此情況不同，應當另行規(guī)定。

3.4 規(guī)范損害措施的法定程序

雖然《改革方案》中鼓勵公眾參與，但目前《改革方案》僅在總體目標中提及，并未在方案中明確公眾及相關組織如何參與、如何監(jiān)督。

本文認為，磋商小組成員可以包括符合《環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定的相關人員，公民或環(huán)保組織有權作為代表參與磋商程序并就磋商結果發(fā)表意見。同時應當通過法律對保障其參與和發(fā)表意見的權利。如2007年《德國環(huán)境損害預防及恢復法》第8條，在確定責任人恢復措施時，應當向關系人或環(huán)保組織進行通知，確保提出相關意見。并在《聯(lián)邦自然法》中要求個別或公告通知環(huán)保組織，但行政機關進行方案討論時，被通知參與的環(huán)保組織不參與討論程序，或參與后未發(fā)表意見，不得再就同一環(huán)境污染損害問題提起環(huán)境公益訴訟。

根據(jù)前文，要構建完整的環(huán)境權益保護與救濟體系，必須在區(qū)分確定與不確定的產權，以及生態(tài)利益、資源利益的基礎上，通過與現(xiàn)有制度的協(xié)調與規(guī)制，進行全面的保護。同時通過對生態(tài)利益減損與生態(tài)利益增進行為的區(qū)分，構建生態(tài)補償制度、生態(tài)損害訴訟、環(huán)境侵權救濟三位一體的保護格局。在這個過程中，公民和團體組織、政府和行政機關、污染私主體明確生態(tài)環(huán)境治理與保護的目標，加強溝通互動、協(xié)作監(jiān)督，減少對立，構建“公民——政府——企業(yè)”環(huán)境保護互動關系，才是減少環(huán)境公害群體事件的根源所在。

生態(tài)文明背景下，面對日益嚴峻的環(huán)境治理與保護任務，對環(huán)境法的功能與作用的發(fā)揮提出了更大的期望。雖然各方不斷探索新的制度與途徑，但如何完善體系，加強法律制度之間的銜接，提高制度的實用性、長效性，使環(huán)境治理與保護真正落到實處是法律人肩上的重任。

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