以都市圈建設(shè)推動城市群的高質(zhì)量發(fā)展

張學(xué)良

摘要：都市圈是我國新型城鎮(zhèn)格局中承上啟下的關(guān)鍵一環(huán)，“大城市-都市圈-城市群”的三個空間尺度緊密相連。中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與城市群建設(shè)要以大都市圈為核心，打造都市圈這一個“強(qiáng)核”，進(jìn)一步發(fā)揮好中心城市的龍頭帶動作用。在長三角區(qū)域發(fā)展歷史進(jìn)程中，上海的核心地位越突出，上海服務(wù)越好，整個長三角發(fā)展就越好。上海大都市圈是長三角城市群一體化發(fā)展格局中的“強(qiáng)核”，需要進(jìn)一步發(fā)揮上海的龍頭帶動作用，需要發(fā)揮上海都市圈在更小空間尺度上跨區(qū)域合作的示范作用。新時期促進(jìn)上海大都市圈應(yīng)注重三個“結(jié)合”：上海都市圈建設(shè)要與區(qū)域合作機(jī)制建設(shè)相結(jié)合，上海都市圈建設(shè)要與跨區(qū)域的規(guī)劃編制相結(jié)合，上海大都市圈建設(shè)要與上海城市功能疏解相結(jié)合。

關(guān)鍵詞：都市圈；長三角城市群；新型城鎮(zhèn)化；高質(zhì)量發(fā)展；城市功能

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.05.001

一、都市圈是城市群發(fā)展無法跨越的階段

黨的十九大報告將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略，提出要以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，這標(biāo)志著東、中、西、東北“四大板塊”與“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展“三大戰(zhàn)略”向更深范圍與更高層次邁進(jìn)?！度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》與《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》也都提出要以城市群為主體形態(tài)，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，近10年來包括長三角、珠三角在內(nèi)的各類城市群國家級規(guī)劃也相繼出臺。城市群是由兩個及以上規(guī)模和功能不同但聯(lián)系緊密并空間上呈現(xiàn)連綿的都市圈構(gòu)成，都市圈是城市群的核心，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與城市群建設(shè)中，都市圈特別是大都市圈發(fā)揮著關(guān)鍵作用。與城市群相比，都市圈是突破城市行政邊界、促進(jìn)生產(chǎn)要素跨區(qū)域優(yōu)化配置的更小空間尺度，都市圈是以某個大城市為中心，以經(jīng)濟(jì)、社會聯(lián)系為紐帶，以發(fā)達(dá)的交通通道為依托，以時間距離為標(biāo)尺來劃分的大城市及其毗鄰區(qū)域?？梢哉f，都市圈是我國新型城鎮(zhèn)格局中承上啟下的關(guān)鍵一環(huán)，“大城市-都市圈-城市群”的三個空間尺度緊密相連?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》也強(qiáng)調(diào)特大城市要適當(dāng)疏散經(jīng)濟(jì)功能和其他功能，“培育形成通勤高效、一體發(fā)展的都市圈”。中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與城市群建設(shè)要以大都市圈為核心，打造都市圈這一個“強(qiáng)核”，進(jìn)一步發(fā)揮好中心城市的龍頭帶動作用。

中國東、中、西、東北“四大板塊”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是在大空間尺度上統(tǒng)籌地區(qū)發(fā)展、破除行政壁壘的有效嘗試。需要提出的是，由于涉及范圍較大，區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)的地理條件與發(fā)展水平差異較大，聯(lián)系不夠緊密，利益訴求不一致，在較大的空間范圍內(nèi)的區(qū)域發(fā)展政策的有效性仍有待提高，當(dāng)前更需要進(jìn)一步做好小尺度、跨區(qū)域、更加精準(zhǔn)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃。進(jìn)入新世紀(jì)以來，跨越行政邊界的各類國家級城市群規(guī)劃相繼推出，城市群成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。但是我們也要看到，部分城市群規(guī)劃的面積仍然過于龐大，城市之間協(xié)調(diào)成本高昂，城市群規(guī)劃存在“拉郎配”的現(xiàn)象，地區(qū)間聯(lián)系仍然不夠緊密，這需要我們繼續(xù)探索在更小空間尺度、有更好合作基礎(chǔ)、有更多合作訴求的空間地域來推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，更好地實(shí)行因地制宜、分類指導(dǎo)的區(qū)域政策。都市圈就是這樣的合適空間單元，都市圈建設(shè)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵抓手，也是城市群發(fā)展的一個無法跨越階段。

二、長三角世界級城市群建設(shè)要突出上海大都市圈的核心地位

長三角城市群是我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)的區(qū)域，以“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的區(qū)域一體化模式初步形成，在交通、產(chǎn)業(yè)與就業(yè)等方面的同城化趨勢越來越明顯。2018年以來，長三角城市群一體化發(fā)展明顯加快，長三角區(qū)域合作辦公室在上海成立，《長三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動計劃（2018-2020年）》也正式發(fā)布。當(dāng)前，長三角城市群高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵時期，長三角城市群需要在新型城市合作中培育新的發(fā)展增量，形成發(fā)展新動能。一方面，需要進(jìn)一步發(fā)揮上海的龍頭帶動作用。長三角區(qū)域發(fā)展歷史表明，上海的核心地位越突出，上海服務(wù)越好，整個長三角發(fā)展就越好，上海大都市圈是長三角城市群一體化發(fā)展格局中的“強(qiáng)核”。另一方面，需要發(fā)揮上海都市圈在更小空間尺度上跨區(qū)域合作的示范作用。上海與平湖、嘉善、啟東、海門、昆山、太倉等毗鄰區(qū)域地域相接、文化相近、聯(lián)系緊密，在規(guī)劃對接、改革聯(lián)動、創(chuàng)新協(xié)同、設(shè)施互通、公共服務(wù)、市場開放等方面的創(chuàng)新舉措可以在上海都市圈率先探索，發(fā)揮跨區(qū)域合作的“1+1>2”效應(yīng)。

我們的研究表明，在長三角城市群，經(jīng)濟(jì)實(shí)力越強(qiáng)的城市，對外輻射帶動作用也大多越強(qiáng)，特別是在上海的毗鄰地區(qū)，出現(xiàn)了“大樹底下好乘涼”“大樹底下好長草”的大都市圈發(fā)展模式。上海與周邊毗鄰地區(qū)融為一體、協(xié)同發(fā)展，并在空間上明顯形成了更加精細(xì)的圈層結(jié)構(gòu)。行政區(qū)劃意義上的上?？偯娣e6 000多平方公里，2017年地區(qū)生產(chǎn)總值突破了3萬億元，是全國的經(jīng)濟(jì)中心，也是大都市圈的核心城市；以上海為中心，與平湖、嘉善、啟東、海門、昆山、太倉、吳江等7個毗鄰縣、市、區(qū)一起構(gòu)成的上海毗鄰區(qū)總面積1.2萬平方公里，總?cè)丝? 000萬，2017年地區(qū)生產(chǎn)總值4萬億元，占全國的5%，“1+7”是上海大都市圈的核心區(qū)；以上海為中心，與蘇州、無錫、南通、寧波、嘉興、舟山等6個地級市一起構(gòu)成的上海大都市圈，總面積為3萬平方公里，總?cè)丝诮? 000萬，地區(qū)生產(chǎn)總值8萬億元，接近長三角城市群地區(qū)生產(chǎn)總值的一半與全國的10%，6個地級市是上海都市圈的拓展區(qū)。

三、新時期促進(jìn)上海大都市圈建設(shè)的幾點(diǎn)建議

上海大都市圈是我國最成熟的都市圈之一，在長三角、長江經(jīng)濟(jì)帶乃至全國范圍內(nèi)發(fā)揮著龍頭帶動作用。新時期促進(jìn)上海大都市圈建設(shè)應(yīng)注重以下三個“結(jié)合”：

上海都市圈建設(shè)要與區(qū)域合作機(jī)制建設(shè)相結(jié)合。加強(qiáng)上海與毗鄰城市的協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，在實(shí)踐上可以參考長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會的組織方式，成立上海大都市圈縣、市、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)席會議制度，在更小的空間尺度上共同協(xié)調(diào)大都市圈融合發(fā)展的重大問題，促進(jìn)區(qū)域形成合理分工。探索成立類似紐約都市區(qū)區(qū)域規(guī)劃協(xié)會的非政府組織，如成立上海大都市圈區(qū)域規(guī)劃協(xié)會，通過廣泛的公眾參與和大數(shù)據(jù)手段來兼顧各方的訴求與利益。

上海都市圈建設(shè)要與跨區(qū)域的規(guī)劃編制相結(jié)合。首先，上海都市圈內(nèi)各個城市要規(guī)劃對接，在都市圈范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)各城市不同規(guī)劃的“多規(guī)合一”。其次，學(xué)習(xí)紐約都市區(qū)四次規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)，出臺上海大都市圈發(fā)展總體規(guī)劃，明確上海大都市圈建設(shè)的各階段性目標(biāo)與各地區(qū)發(fā)展定位，出臺涵蓋交通網(wǎng)絡(luò)、公共服務(wù)、人才建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、功能平臺與制度保障等“五位一體”的路徑舉措。最后，在上海大都市圈內(nèi)探索跨區(qū)域規(guī)劃編制的相關(guān)機(jī)制與經(jīng)驗(yàn)，便于后期面向全國其他都市圈輻射、復(fù)制與推廣。

上海大都市圈建設(shè)要與上海城市功能疏解相結(jié)合。2035年上海要基本建成卓越的全球城市，需要在城市功能的疏解過程中與周邊區(qū)域主動合作對接。例如以交通為紐帶，在以上海為起點(diǎn)的南線“G60科技走廊”建設(shè)中突出與平湖市、嘉善縣的對接合作，同時，全新打造“G40綠色走廊”，加強(qiáng)與啟東、海門兩市的對接合作，在上海都市圈的核心區(qū)與拓展區(qū)的更大空間范圍將上海部分城市功能疏解出去，率先實(shí)現(xiàn)上海都市圈的一體化發(fā)展。

說明：本文受國家社科基金重大項目（14ZDB138）、國家自然科學(xué)基金面上項目（71473160）、長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會2018年研究專題“長三角城市群核心城市與毗鄰區(qū)對接發(fā)展研究”資助。

責(zé)任編輯：張 煒