新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)及實(shí)證研究
——以安徽省為例

陳俊峰，張 銳

（安徽大學(xué) 社會(huì)與政治學(xué)院，合肥 230601）

近年來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入新的發(fā)展階段，在取得明顯成效的同時(shí)諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)也伴隨而來(lái)，如土地利用效率低，擁堵、污染等“城市病”問(wèn)題突出以及公共服務(wù)體系亟待加強(qiáng)等［1］2。新時(shí)期背景下各地城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量究竟如何？怎樣有效提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量？這些問(wèn)題成為當(dāng)前學(xué)術(shù)界與政策界關(guān)注的重點(diǎn)。安徽省作為華東地區(qū)的一個(gè)內(nèi)陸省份，是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)大省和人口大省，同時(shí)也是新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)省份之一。本文即以安徽省為例，在厘清新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的基礎(chǔ)上構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)其新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量進(jìn)行實(shí)證研究。

一、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵界定

（一）新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化冠以“新型”二字，表明了對(duì)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過(guò)程的反思以及新時(shí)期城市發(fā)展路徑的選擇。“新”的一個(gè)重要體現(xiàn)就在于城市發(fā)展重心的轉(zhuǎn)變，“即由過(guò)去在城鎮(zhèn)化中重物輕人、土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化向以人為核心的高效、包容和可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變”［2］4。2013年11月12日通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段及人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)背景下，新型城鎮(zhèn)化更應(yīng)作為一種主動(dòng)的發(fā)展取向與策略，努力實(shí)現(xiàn)人的無(wú)差別待遇，追求人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境等協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化

我國(guó)早期的城鎮(zhèn)化過(guò)于強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)的外延式發(fā)展，忽略了城鄉(xiāng)之間的融合與協(xié)調(diào)，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距逐漸拉大，城鎮(zhèn)化質(zhì)量一直難以提高。黨的十八大提出“要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮”，這為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程指明了方向。實(shí)際上，城鎮(zhèn)的發(fā)展離不開農(nóng)村的有力支持，城鎮(zhèn)也可以為農(nóng)村的發(fā)展提供強(qiáng)大動(dòng)力?！靶滦统擎?zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化互動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和國(guó)家全面現(xiàn)代化的保證”［3］12?？梢钥隙ǖ氖?，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展將是我國(guó)未來(lái)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要趨勢(shì)。

（三）新型城鎮(zhèn)化是智慧型、節(jié)約型的城鎮(zhèn)化

長(zhǎng)期以來(lái)，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的粗放式發(fā)展道路使得我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展有規(guī)模無(wú)質(zhì)量［4］413，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景之下，這種發(fā)展方式已經(jīng)不可持續(xù)。2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出要“著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，節(jié)約利用土地、水、能源等資源”；2014年8月27日國(guó)家發(fā)改委、工信部等八部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出通過(guò)推動(dòng)智慧城市建設(shè)引領(lǐng)創(chuàng)新2.0時(shí)代中國(guó)特色的新型城市化之路。智慧型、節(jié)約型已成為新時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)化的時(shí)代主題。新型城鎮(zhèn)化就是要在綜合考慮自然資源、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)發(fā)展、空間結(jié)構(gòu)、城市功能等多因素的基礎(chǔ)之上，走出一條資源高效利用、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)、環(huán)境持續(xù)改善、社會(huì)包容和諧、空間結(jié)構(gòu)合理、智慧城市引領(lǐng)的可持續(xù)發(fā)展道路［5］。

二、安徽省新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)

（一）指標(biāo)選取與數(shù)據(jù)來(lái)源

從新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵界定中可以發(fā)現(xiàn)，新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)諸多因子相互作用、相互影響、相互協(xié)調(diào)并形成一種新的平衡的全新城鎮(zhèn)化體系，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)與人、城鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的協(xié)調(diào)融合發(fā)展。秉承著系統(tǒng)、全面、科學(xué)的原則，本文構(gòu)建了包含經(jīng)濟(jì)質(zhì)量、社會(huì)質(zhì)量、文化質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量、空間質(zhì)量和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)質(zhì)量等6個(gè)一級(jí)指標(biāo)、28個(gè)二級(jí)指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系（表1）。

為區(qū)別于傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，本文構(gòu)建指標(biāo)體系時(shí)著重從三個(gè)方面凸顯“新型”：（1）在具體指標(biāo)上，盡量選取契合新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的指標(biāo)，加入了城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)集中程度系數(shù)、寬帶用戶數(shù)、單位GDP能耗和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值等能夠體現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化中城鄉(xiāng)融合、智慧城市、節(jié)約城市、產(chǎn)業(yè)融合等方面的指標(biāo)，同時(shí)去除了組織實(shí)施情況、公眾滿意度等主觀性較強(qiáng)的指標(biāo)；（2）在指標(biāo)維度上，考慮到新型城鎮(zhèn)化路徑選擇受眾多因素的影響，為具備一定的可參照性，本文參考了國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案和安徽省新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案，并對(duì)其進(jìn)行了改造和重組，將其概括為經(jīng)濟(jì)質(zhì)量、社會(huì)質(zhì)量和文化質(zhì)量等六個(gè)維度；（3）在指標(biāo)體系上，指標(biāo)的綜合程度更高，涉及范圍更廣，避免了部分學(xué)者所提出的指標(biāo)體系中出現(xiàn)的類似社會(huì)服務(wù)、居民生活和基礎(chǔ)設(shè)施、資源節(jié)約和環(huán)境友好等維度指標(biāo)分不清的現(xiàn)象。

表1 安徽省新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

本文數(shù)據(jù)來(lái)源于《2016年安徽省統(tǒng)計(jì)年鑒》以及2016年安徽省各地市統(tǒng)計(jì)年鑒。

（二）指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化與權(quán)重確定

1.數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化處理

原始數(shù)據(jù)構(gòu)成的矩陣為：

式中，bj為每個(gè)指標(biāo)具體數(shù)值。

本文采用極值標(biāo)準(zhǔn)化修正法對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，其計(jì)算公式為：

對(duì)矩陣A進(jìn)行極值標(biāo)準(zhǔn)化后構(gòu)成的矩陣為：

2.計(jì)算各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重

本文采用綜合集成賦權(quán)法計(jì)算各指標(biāo)的權(quán)重，首先運(yùn)用變異系數(shù)分析法對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行賦值，公式如下：

其中，Vi為第i項(xiàng)指標(biāo)的變異系數(shù)，σi為第i項(xiàng)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)差，υi為第i項(xiàng)指標(biāo)的平均數(shù)。

然后再運(yùn)用德爾菲法對(duì)各指標(biāo)維度進(jìn)行主觀賦權(quán)，最后將變異系數(shù)分析法得出的客觀賦值乘以德爾菲法獲得的各維度主觀賦值得出最后的權(quán)重，通過(guò)主客觀相結(jié)合的方法最終得出新型城鎮(zhèn)化各指標(biāo)的權(quán)重矩陣為：

式中，wj為每個(gè)指標(biāo)的權(quán)重（表2）。

綜上，最終的新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量評(píng)價(jià)指數(shù)為B=WA′。

三、安徽省新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量評(píng)價(jià)實(shí)證結(jié)果與分析

由于經(jīng)濟(jì)條件、地理?xiàng)l件、社會(huì)歷史條件等多方面因素的影響，安徽省內(nèi)16個(gè)城市新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異性（表3）。依據(jù)SPSS軟件對(duì)16個(gè)地市的城鎮(zhèn)化質(zhì)量進(jìn)行系統(tǒng)聚類分析（圖1），可以將其分為三種類型：城鎮(zhèn)化質(zhì)量較高地區(qū)；城鎮(zhèn)化質(zhì)量中等地區(qū)；城鎮(zhèn)化質(zhì)量較低地區(qū)。

（一）城鎮(zhèn)化質(zhì)量較高地區(qū)

表2 新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量評(píng)價(jià)體系指標(biāo)權(quán)重

安徽省16個(gè)地市的新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量評(píng)價(jià)中，合肥市作為省會(huì)城市新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量指數(shù)明顯領(lǐng)先于其他地市，新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量處于較高水平。合肥市的經(jīng)濟(jì)質(zhì)量指數(shù)、社會(huì)質(zhì)量指數(shù)與文化質(zhì)量指數(shù)均排名省內(nèi)第1位，通過(guò)這3個(gè)維度的指數(shù)可以發(fā)現(xiàn)合肥市的經(jīng)濟(jì)總量、居民文化生活以及社會(huì)服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r良好，為其新型城鎮(zhèn)化發(fā)展做出了較大的貢獻(xiàn)。環(huán)境質(zhì)量指數(shù)位于省內(nèi)第三位，表明近年來(lái)合肥市在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度逐漸加大，在推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)以及城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)的過(guò)程中有力貫徹了綠色城鎮(zhèn)化的理念，促進(jìn)了新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。在空間質(zhì)量指數(shù)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)質(zhì)量指數(shù)中，合肥市排名位于省內(nèi)中后列，表明合肥市在空間質(zhì)量提升方面仍有所欠缺，應(yīng)積極提高城市綜合承載力和城市空間發(fā)展水平，同時(shí)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面也需加大相關(guān)政策力度。

圖1 安徽省16地市新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量聚類譜系圖

（二）城鎮(zhèn)化質(zhì)量中等地區(qū)

滁州、六安、馬鞍山、銅陵、阜陽(yáng)、宣城、安慶、黃山、蚌埠和蕪湖等10個(gè)城市的新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量指數(shù)在安徽省內(nèi)屬于中等水平。該層級(jí)城市中大部分城市的經(jīng)濟(jì)質(zhì)量指數(shù)與社會(huì)質(zhì)量指數(shù)均位于省內(nèi)中上水平，其中蕪湖市、銅陵市和馬鞍山市的經(jīng)濟(jì)質(zhì)量指數(shù)分別排在省內(nèi)第2、3、4位，安慶市的社會(huì)質(zhì)量指數(shù)排在省內(nèi)第4位，蚌埠市兩個(gè)維度的指數(shù)值均位于省內(nèi)第5位。通過(guò)這兩個(gè)維度的指數(shù)統(tǒng)計(jì)可以看出城鎮(zhèn)化質(zhì)量中等地區(qū)城市的經(jīng)濟(jì)總量與社會(huì)服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r良好，有力地推進(jìn)了其新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升。這一點(diǎn)與合肥市存在一定的相似性，但這兩個(gè)維度的質(zhì)量指數(shù)值普遍要低于合肥市，即該類城市在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)質(zhì)量以及社會(huì)服務(wù)發(fā)展質(zhì)量同合肥市相比仍有明顯差距。

表3 安徽省16地市新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量評(píng)價(jià)指數(shù)及排序

黃山市雖然經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和社會(huì)質(zhì)量指數(shù)值在省內(nèi)排名相對(duì)靠后，但其他各項(xiàng)維度均位于省內(nèi)前列，綜合質(zhì)量較高，今后應(yīng)擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模，加強(qiáng)社會(huì)公共服務(wù)體系建設(shè)。滁州、六安、阜陽(yáng)3個(gè)城市文化質(zhì)量指數(shù)較低，存在忽視文化服務(wù)建設(shè)的問(wèn)題，應(yīng)加大對(duì)文化教育事業(yè)的支持力度；環(huán)境質(zhì)量指數(shù)中蚌埠市和阜陽(yáng)市分別位于省內(nèi)第11位和16位，在城鎮(zhèn)化質(zhì)量提高中，生態(tài)環(huán)境成為其主要的障礙，應(yīng)積極促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，改善城市環(huán)境質(zhì)量；空間質(zhì)量指數(shù)值較低的是安慶市和銅陵市，城市空間發(fā)展水平較低，城鎮(zhèn)綜合承載力不能滿足城鎮(zhèn)人口的需求，一定程度上影響了安慶市和銅陵市城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高。在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)質(zhì)量中，各市的指數(shù)值普遍較高，基本處于省內(nèi)中上水平，說(shuō)明該層級(jí)城市在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面做得較好。總之，該層級(jí)城市的城鎮(zhèn)化質(zhì)量總體屬于安徽省內(nèi)中等水平，且都存在各方面發(fā)展不均衡的問(wèn)題。因此，該類城市應(yīng)注重從全局、整體出發(fā)，加大新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中各個(gè)方面的建設(shè)力度，做到較為均衡的發(fā)展。

（三）城鎮(zhèn)化質(zhì)量較低地區(qū)

城鎮(zhèn)化質(zhì)量較低的地區(qū)包括亳州、池州、宿州、淮南和淮北5個(gè)城市。該類城市的經(jīng)濟(jì)質(zhì)量指數(shù)與社會(huì)質(zhì)量指數(shù)在省內(nèi)排名中都趨向于靠后，導(dǎo)致了其城鎮(zhèn)化質(zhì)量指數(shù)值普遍較低。其中，淮南、亳州的經(jīng)濟(jì)質(zhì)量指數(shù)值分別排名省內(nèi)的第15和第16位，在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)薄弱，發(fā)展后勁不足，新型城鎮(zhèn)化缺乏經(jīng)濟(jì)支撐。宿州、淮南、淮北的社會(huì)質(zhì)量指數(shù)排名分別位于省內(nèi)的第13、14和16位，社會(huì)服務(wù)水平較低，降低了城鎮(zhèn)居民生活的質(zhì)量?；幢?、亳州、宿州的文化質(zhì)量指數(shù)值處于省內(nèi)較低水平，文化服務(wù)水平較低阻礙了其城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高。環(huán)境質(zhì)量指數(shù)明顯落后的有淮南、淮北和宿州市，生態(tài)環(huán)境惡化已成為其城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的主要矛盾?？臻g質(zhì)量指數(shù)相對(duì)落后的是淮南市和池州市，說(shuō)明這兩個(gè)城市的城市空間發(fā)展水平有待改善。在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展質(zhì)量這一維度上，除宿州市外，大部分城市排名相對(duì)靠后，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面還有待提高。

總之，該地區(qū)存在的一個(gè)共同問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)總量低，社會(huì)服務(wù)水平低，這些問(wèn)題成為該類城市新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中的主要矛盾。此外，大部分城市在各維度上分別存在一定的薄弱環(huán)節(jié)，阻礙了其城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高。因此，這部分城市應(yīng)當(dāng)努力提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力，完善社會(huì)公共服務(wù)，積極改善民生，同時(shí)對(duì)自己的薄弱環(huán)節(jié)制定有針對(duì)性的政策與措施。

四、優(yōu)化安徽省新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量的建議

基于對(duì)新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的理解以及對(duì)安徽省新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量評(píng)價(jià)結(jié)果的實(shí)證分析，本文針對(duì)優(yōu)化安徽省新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量提出如下建議：

（一）創(chuàng)新安徽省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化路徑

一是要增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶能力和保障。建立和完善安徽省大城市居住證積分管理制度，同時(shí)進(jìn)一步加大大城市周邊城鎮(zhèn)的人口落戶政策引導(dǎo)力度。二是要積極提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)能力。確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)后有就業(yè)保障，通過(guò)改變他們的就業(yè)和收入結(jié)構(gòu)，使之參與到創(chuàng)造城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)并分享城鎮(zhèn)發(fā)展成果的現(xiàn)代生活中。三是要完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房供應(yīng)保障體系。逐步擴(kuò)大保障性住房申請(qǐng)對(duì)象的范圍，將未轉(zhuǎn)戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入保障性住房覆蓋體系，建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口保障性住房申請(qǐng)機(jī)制。

（二）扎實(shí)推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革與發(fā)展一體化

一是要推動(dòng)安徽城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間合理布局與均衡配置。在發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)的基礎(chǔ)上，有選擇地把部分產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目向下一級(jí)城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。二是要積極推進(jìn)安徽省農(nóng)村土地管理制度改革，一方面繼續(xù)推進(jìn)并全面完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，另一方面在農(nóng)村土地管理制度改革中應(yīng)兼顧多方利益。三是要推動(dòng)城鄉(xiāng)資源之間公平分配與合理流動(dòng)。逐步推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，通過(guò)建設(shè)統(tǒng)一開放的現(xiàn)代市場(chǎng)體系和發(fā)展網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)積極推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化。

（三）完善安徽省城市體系及城市內(nèi)部功能

一是要加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)作用，未來(lái)城市規(guī)劃應(yīng)從偏重增量規(guī)劃轉(zhuǎn)向存量規(guī)劃，從偏重外延式規(guī)劃轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式規(guī)劃，從偏重城市實(shí)體規(guī)劃轉(zhuǎn)向?qū)嵦摻Y(jié)合規(guī)劃。二是要以質(zhì)量導(dǎo)向完善安徽省城鎮(zhèn)鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展體系。安徽省應(yīng)堅(jiān)定不移地走大、中、小城市以及城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)綜合協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路，同時(shí)進(jìn)一步明確大、中、小城市以及城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)之間的分工與協(xié)作關(guān)系，不同層級(jí)的城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間應(yīng)該有