旅游精準扶貧可持續(xù)發(fā)展機制研究

李根 劉貝

【摘要】近年來，多數(shù)貧困地區(qū)選擇旅游扶貧來替代傳統(tǒng)扶貧方式，以加大扶貧力度和加快脫貧速度，從而推動貧困地區(qū)和人口在經(jīng)濟和社會層面的快速發(fā)展。然而，由于扶貧政策的不斷更新和當前處于扶貧攻堅的重要時期，政府部門、幫扶企業(yè)、貧困人口和貧困地區(qū)環(huán)境管理方面也有可以改進的空間。因此，本文以精準扶貧的三個階段為出發(fā)點，以經(jīng)濟、社會和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展和精準扶貧原則為理論基礎(chǔ)，發(fā)現(xiàn)旅游扶貧過程中與正確發(fā)展理念相背離的問題，構(gòu)建執(zhí)行機制、監(jiān)管機制和合作機制的可持續(xù)發(fā)展旅游精準扶貧機制體系，從而實現(xiàn)旅游精準扶貧的可持續(xù)發(fā)展，為全面消除貧困提出思路。

【關(guān)鍵詞】旅游扶貧 精準扶貧 可持續(xù)發(fā)展

一、旅游扶貧與精準扶貧理論結(jié)合

2013年，習總書記正式提出“精準扶貧”的重要思想，并在2015年的中央扶貧開發(fā)工作會議上指出精準扶貧的“五個一批”工程，以提高貧困地區(qū)和人口的內(nèi)生動力為基本原則，從根上改變貧困地區(qū)面貌和貧困人口的生活，同時杜絕返貧。

精準扶貧的具體措施為精準識別、精準幫扶、精準管理。精準識別是精準扶貧的前提，科學分析群眾經(jīng)濟、生活、健康程度等因素，制定合理化的貧困標準，精確識別出每一個貧困群眾，建卡立檔，為制定精準幫扶策略打下基礎(chǔ)。精準幫扶是精準扶貧的重要環(huán)節(jié)，在了解每個貧困群眾的情況之后，為貧困群眾量身打造出合理的扶貧方式，使群眾的參與度達到最大化。精準管理是精準扶貧的保障，保障貧困群眾在扶貧項目中受益，同時對政府、企業(yè)、社會力量等進行監(jiān)管，確保扶貧本質(zhì)目的的達成。

隨著旅游扶貧理論與實踐的研究發(fā)展，傳統(tǒng)化的旅游扶貧方式的弊端逐步出現(xiàn)，最主要的問題在于扶貧目的發(fā)生了變化，將旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與旅游扶貧效果盲目對等，導(dǎo)致貧困群眾實際生活狀況沒有本質(zhì)改變，反而導(dǎo)致貧富差距變大。加上旅游開發(fā)中可能會帶來的物價上漲和環(huán)境破壞等問題，也制約著貧困地區(qū)的未來發(fā)展，所以旅游扶貧必須同“精準扶貧”重要思想相結(jié)合，針對傳統(tǒng)扶貧方式帶來的問題與精準扶貧所提供的理論指導(dǎo)，打造出新型的旅游精準扶貧機制。

二、旅游精準扶貧可持續(xù)發(fā)展的原則

（一）生態(tài)可持續(xù)發(fā)展原則

貧困地區(qū)的自然風光是旅游業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)條件，特色自然景觀和配套旅游基礎(chǔ)設(shè)施是旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的因素，旅游區(qū)內(nèi)旅游環(huán)境的優(yōu)劣程度會對旅游者的觀光體驗和旅游業(yè)的收入產(chǎn)生影響。因此要改變原有破壞環(huán)境謀取短期利益的發(fā)展方式。政府部門要加強對旅游區(qū)及周邊地區(qū)資源與環(huán)境的保護，以法規(guī)和教育相結(jié)合的方式，倡導(dǎo)“綠色旅游”和“生態(tài)旅游”，增強居民環(huán)保意識；科學分析地區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境容納量、環(huán)境自凈能力和污染物排放量等環(huán)境因素，堅持“在發(fā)展中保護，在保護中發(fā)展”的原則，實現(xiàn)環(huán)境資源可持續(xù)利用；完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保證旅游自然環(huán)境無污染，做到新時代的“靠山吃山，靠水吃水”。環(huán)境保護和旅游發(fā)展不是對立關(guān)系，而應(yīng)該是相輔相成的，要將環(huán)境保護作為旅游業(yè)長效發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，以保護生態(tài)環(huán)境平衡為旅游業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)，從而實現(xiàn)兩者的良性循環(huán)。

（二）社會可持續(xù)發(fā)展原則

社會可持續(xù)發(fā)展原則以人的全面發(fā)展為核心，與精準扶貧中的“以人為本”有相通之處，即通過扶貧項目提高貧困群眾素質(zhì)、提升貧困群眾生活質(zhì)量、培養(yǎng)貧困群眾保護旅游自然環(huán)境和社會環(huán)境的意識，來帶動貧困地區(qū)的社會系統(tǒng)持續(xù)發(fā)展能力不斷升級，達到貧困人口發(fā)展推動地區(qū)發(fā)展，滿足貧困群眾就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)的條件，從而推動地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的新格局。需明確的是，旅游扶貧往往是連片地區(qū)的扶貧，因此會牽扯到地區(qū)中貧困人口和非貧困人口，需杜絕因技術(shù)和知識的缺失或不匹配而導(dǎo)致全部人口貧困或返貧的風險。

同時，應(yīng)落實習總書記“扶貧先扶志”和“扶貧必扶智”的扶貧觀，將旅游扶貧與教育扶貧、社會扶貧等結(jié)合利用，提高貧困人群旅游扶貧項目參與能力和參與度，增強內(nèi)生動力，最大化的消除貧困人口返貧的可能性。旅游扶貧社會可持續(xù)發(fā)展需理清貧困群眾、政府、企業(yè)間的共生關(guān)系，堅持徹底消除貧困為戰(zhàn)略總目標，保障貧困群眾受益；居民素質(zhì)、旅游發(fā)展、扶貧效益的關(guān)系，加強在初級教育培訓(xùn)和旅游業(yè)專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提升貧困人群發(fā)展觀念和技術(shù)水平，為旅游者提供優(yōu)質(zhì)旅游服務(wù)，促使扶貧效果達到最大化。

（三）經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展原則

貧困地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展建立在生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境同步發(fā)展的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)資源配置方式與利益分配方式，達到消除貧困和減少返貧的總目標。傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展模式中，對于扶貧目標把握不準，以短期效益高速增長換取長期效益持續(xù)增長，在生產(chǎn)和開發(fā)中所造成環(huán)境資源的破壞，將會由同代人和下代人來共同承擔，違背了可持續(xù)發(fā)展的基本原則，而一旦環(huán)境資源惡化或自然災(zāi)害形成，失去旅游資源依托，會導(dǎo)致貧困地區(qū)和居民返貧現(xiàn)象出現(xiàn)。因此，貧困地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)和社會的發(fā)展不可分割，同時在旅游精準扶貧中，要做好因地制宜，選擇適宜地區(qū)長期發(fā)展的旅游項目開發(fā)；合理分配旅游業(yè)發(fā)展資金和扶貧基金，堅持公平與效率原則；改造貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，改善居民生活環(huán)境和旅游環(huán)境；向旅游企業(yè)和參與旅游的居民長期實施財稅優(yōu)惠政策和提供扶貧補助，促使旅游業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展。

三、旅游精準扶貧可持續(xù)發(fā)展問題分析

旅游精準扶貧可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在于貧困地區(qū)人口能否長期從旅游扶貧獲益，即貧困人口能否確實參與到旅游扶貧項目中并實現(xiàn)脫貧，并且在不再享有各類扶貧優(yōu)惠政策后不重新返貧。在實際扶貧工作中，存在產(chǎn)業(yè)發(fā)展效果大于扶貧效果、“旅游飛地”現(xiàn)象、群眾利益分配不均等問題。在本文中，將影響貧困人口旅游扶貧參與度的因素，分為外部因素和內(nèi)部因素分別論述。

（一）外部因素

1.旅游扶貧發(fā)展存在誤區(qū)。一是部分貧困地區(qū)混淆了旅游扶貧和旅游開發(fā)的概念。認為通過發(fā)展旅游業(yè)，所帶來的經(jīng)濟效益就可以使貧困群眾脫貧，所以將旅游業(yè)的發(fā)展作為地區(qū)內(nèi)的重要目的，缺少切實可行的貧困人口脫貧致富發(fā)展規(guī)劃，對貧困群眾參與旅游項目的能力和參與度沒有激勵作用，貧困群眾反而被旅游扶貧項目擠出。

二是盲目進行旅游扶貧項目開發(fā)。貧困地區(qū)處于生態(tài)較脆弱區(qū)域，必須進行周密的實地考察，以保護地區(qū)生態(tài)持續(xù)為原則來發(fā)展旅游扶貧項目。而部分地區(qū)在旅游開發(fā)時缺乏對區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護和可持續(xù)發(fā)展等戰(zhàn)略的認識，盲目進行旅游扶貧項目開發(fā)。一方面，粗放的開發(fā)方式致使當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境遭到破壞，損害了當?shù)厝罕姷拈L遠利益。另一方面，開發(fā)出的旅游項目存在單一化和低質(zhì)化問題，缺乏游客吸引力和市場競爭力，以致景區(qū)負品牌效應(yīng)高和游客重游率低。同時，貧困群眾可廣泛參與的飲食、住宿等服務(wù)，因檔次不高無法帶來可觀效益。從而影響到旅游扶貧效果，就更談不上可持續(xù)發(fā)展了。

2.各組織間聯(lián)動能力差。旅游精準扶貧是一個動態(tài)運行的有機系統(tǒng)，其正常運作的關(guān)鍵在于各主體持續(xù)性的調(diào)整旅游扶貧措施以及內(nèi)部系統(tǒng)性的聯(lián)系與合作。然而，就當前情況來看，旅游精準扶貧系統(tǒng)內(nèi)各主體間聯(lián)系復(fù)雜，互相協(xié)調(diào)發(fā)展的機制并不能滿足各方的要求，主體間的矛盾導(dǎo)致旅游扶貧效果無法持續(xù)。具體表現(xiàn)在：

（1）政府內(nèi)部多頭化管理，權(quán)責不明，扶貧效率低；在企業(yè)和群眾利益分配中，降低了群眾的經(jīng)濟效益，制約了群眾參與扶貧項目的積極性；精準識別貧困群眾時沒有嚴格的程序，導(dǎo)致部分貧困群眾失去資金補助。

（2）某些企業(yè)占用當?shù)刭Y源，開發(fā)的旅游項目卻與當?shù)匚幕兔耧L不符，有惡意排斥當?shù)厝罕妳⑴c的情況出現(xiàn)；未能在當?shù)丨h(huán)境資源開發(fā)和保護中找到平衡點，未將地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展作為企業(yè)自身的責任；對貧困人口專業(yè)技能和服務(wù)沒有信心，從外地輸入貧困地區(qū)的各類資源過多，“旅游飛地”現(xiàn)象依然存在。

（3）貧困群眾對于經(jīng)濟利益的追求過于急切，出現(xiàn)未經(jīng)過政府規(guī)劃和企業(yè)合同的批準的發(fā)展方式；將經(jīng)濟利益擺在第一位，而將環(huán)境保護、旅游區(qū)持續(xù)發(fā)展、群眾間和諧等拋到腦后，影響旅游扶貧的長效發(fā)展；部分群眾仍對旅游開發(fā)和旅游扶貧不夠理解，參與意識淡薄。

（二）內(nèi)部因素

1.貧困地區(qū)缺乏人才資源。貧困地區(qū)旅游精準扶貧的人才缺陷可以分為兩大類。一是貧困地區(qū)當?shù)厝瞬帕魇乐?。由于貧困地區(qū)經(jīng)濟環(huán)境差，極大部分青壯年群眾趕赴外地打工，導(dǎo)致貧困地區(qū)扶貧工作難以開展。不過，近年來，由于全國各地旅游扶貧發(fā)展的如火如荼，更多的異地務(wù)工人員有意愿回到家鄉(xiāng)來發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，人才流失的問題正在逐步改觀。二是貧困地區(qū)缺少專業(yè)性人才。貧困地區(qū)群眾以第一產(chǎn)業(yè)為經(jīng)濟來源，而旅游產(chǎn)業(yè)屬于第三產(chǎn)業(yè)，對服務(wù)業(yè)的運作管理不熟悉，導(dǎo)致群眾不得要領(lǐng)。所以旅游扶貧整體項目缺乏的不僅僅是高端專業(yè)人才，還包括基礎(chǔ)服務(wù)的人員，甚至部分地區(qū)連導(dǎo)游人員也要從外招聘。

2.旅游扶貧項目參與度低。貧困人口由于受到資金、觀念、信息、素質(zhì)、發(fā)展機遇等約束因素的影響，所能參與的旅游項目十分有限，貧困群眾在旅游扶貧規(guī)劃、決策和管理等高等級活動中，話語權(quán)缺失而導(dǎo)致經(jīng)濟利益分配不均等和參與扶貧積極性減少，以及當?shù)鼐用衽c外來投資者和務(wù)工人員的利益分配矛盾，“旅游飛地”對貧困地區(qū)經(jīng)濟效益的負面效應(yīng)，都不同程度地影響了群眾旅游扶貧項目參與度。根本問題是政府并沒有為貧困群眾制定出合理的扶貧收益機制和就業(yè)能力培訓(xùn)，以致貧困群眾自主學習意識和自我脫貧意識不強，參與旅游扶貧項目積極性缺失，旅游扶貧項目失去貧困群眾這一主體，根本無法持續(xù)發(fā)展。

四、旅游精準扶貧可持續(xù)發(fā)展機制建立

（一）旅游精準扶貧執(zhí)行機制

一是精準識別。政府部門首先需精準識別貧困地區(qū)旅游資源優(yōu)缺點，明確貧困地區(qū)是否具有旅游扶貧開發(fā)條件。然后，精準識別出有能力或有意愿參與旅游扶貧的貧困群眾，根據(jù)貧困群眾的文化程度和職業(yè)技能等因素，將貧困群眾精準識別和分類。最后，通過對眾多旅游扶貧項目進行精準識別，選擇適合貧困地區(qū)和適合大多貧困群眾的旅游扶貧項目。

二是精準幫扶。在甄別貧困群眾和確定扶貧項目之后，需要對貧困地區(qū)和群眾進行精確幫扶。一方面需改善貧困地區(qū)旅游扶貧開發(fā)條件，針對貧困地區(qū)自身優(yōu)劣情況，積極探索旅游扶貧發(fā)展新模式，具體需要改善貧困地區(qū)交通現(xiàn)狀和基礎(chǔ)設(shè)施、制定旅游扶貧政策法規(guī)、打造旅游業(yè)發(fā)展環(huán)境和融資平臺和動態(tài)調(diào)整旅游扶貧政策等。另一方面，需對貧困人群的“精準扶志”，通過經(jīng)濟援助、技能培訓(xùn)、觀念引導(dǎo)等措施，提升貧困群眾參與意愿和參與能力，確保貧困群眾廣泛參與旅游扶貧項目參與，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想觀念，提高群眾綜合素質(zhì)，使貧困群眾長期受益于旅游扶貧項目。

三是完善貧困群眾扶貧退出機制。一方面，對于貧困人口脫貧應(yīng)給予獎勵，起到一定的激勵作用，引導(dǎo)其主動退出扶貧幫扶對象身份。另一方面，對已經(jīng)脫貧的貧困人口實行二次精準識別，確保其達到脫貧標準。特別的，要為脫貧的群眾建立適合的保障措施，比如逐步減少幫扶的資金量，直到群眾旅游收益達到一定標準即可，杜絕脫貧群眾返貧。

（二）旅游精準扶貧監(jiān)管機制

旅游精準扶貧監(jiān)管機制主要為保障旅游精準扶貧內(nèi)各個環(huán)節(jié)和過程良好運作和旅游扶貧項目各主體之間的利益分配關(guān)系，來實現(xiàn)旅游精準扶貧的目標，保證“陽光扶貧”的有效實施以及動態(tài)的組織協(xié)調(diào)旅游精準扶貧過程中的全部活動。

一是需要對精準識別和精準幫扶中各類資源和項目節(jié)點。如旅游扶貧資金的使用、旅游企業(yè)人員配置、貧困人群的教育培訓(xùn)工作、生態(tài)環(huán)境保護等進行監(jiān)管，確保精準識別中旅游扶貧項目的可行性和貧困人群的分類狀況，以及保證精準幫扶中的項目具有針對性。

二是建立環(huán)境保護監(jiān)管機制。自然環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間存在的相互制約多數(shù)是由于決策和管理不當造成的。因此運用政策和規(guī)范來監(jiān)督旅游扶貧項目是否遵循可持續(xù)發(fā)展原則。

三是建立旅游精準扶貧效果評價體系和可持續(xù)性能力評價體系。以經(jīng)濟、社會、環(huán)境為評價層次，加入旅游業(yè)發(fā)展收入及收入增長率、貧困地區(qū)內(nèi)居民生活質(zhì)量、旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況、貧困人口收益情況、貧困人口數(shù)量占比以及減少程度、環(huán)境資源損耗等評價因子，評價貧困地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展所帶來的效益和貧困群眾在旅游扶貧中所獲得的效益，以及兩類效益的可持續(xù)性，從而反映出旅游精準扶貧進展情況。

（三）旅游精準扶貧合作機制

旅游精準扶貧合作機制是由旅游扶貧項目中政府部門、旅游企業(yè)、貧困群眾等參與者共同構(gòu)成，其目的是為保障各參與者之間利益分配合理，發(fā)揮參與者自身優(yōu)勢和協(xié)調(diào)作用，從而實現(xiàn)扶貧項目可持續(xù)發(fā)展。

政府需明確在扶貧合作機制中的主導(dǎo)地位，加強政府內(nèi)部財政、金融、旅游、扶貧、教育、交通等部門的共同協(xié)作。同時，引導(dǎo)旅游企業(yè)遵循旅游精準扶貧原則，確保其堅持提高貧困群眾收益不動搖的大方向發(fā)展，給予一定財稅政策的優(yōu)惠，保證投資者的利益，吸引龍頭企業(yè)投資發(fā)展。并積極探索旅游扶貧與其他扶貧方式相結(jié)合的扶貧模式，以異地搬遷、教育培訓(xùn)等方式，加快扶貧項目的進程，明確貧困群眾是旅游扶貧項目的重要主體，保證貧困群眾在扶貧項目中的參與權(quán)、發(fā)言權(quán)和就業(yè)機會，保證貧困群眾在旅游扶貧項目中獲得最大收益。

旅游企業(yè)應(yīng)樹立社會責任感，發(fā)揮其在市場經(jīng)濟體制中的優(yōu)勢。一是在開發(fā)貧困地區(qū)旅游資源的同時，積極與當?shù)鼐用窕ハ鄥f(xié)作，為貧困群眾提供就業(yè)機會和技術(shù)培訓(xùn)。二是提供優(yōu)質(zhì)旅游產(chǎn)品，提升旅游區(qū)知名度，改善當?shù)氐耐顿Y環(huán)境，為吸引資金提供渠道。從而提高貧困人口參與旅游扶貧項目的積極性，實現(xiàn)旅游經(jīng)濟的長效發(fā)展，加快脫貧致富的進程。

貧困群眾需認清自身扶貧主體地位，并在扶貧規(guī)劃制定和扶貧具體事務(wù)中行使話語權(quán)，發(fā)揮其對于地區(qū)內(nèi)旅游資源的細致了解，展現(xiàn)出地區(qū)自身特色文化旅游優(yōu)勢，開發(fā)提供具有特色的文化旅游產(chǎn)品，同時需提升自身文化素養(yǎng)、科學技術(shù)和旅游專業(yè)技能，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展理念，以多樣化方式參與旅游扶貧項目。

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作者簡介：李根（1992-），男，漢族，陜西西安人，碩士研究生，從事文化產(chǎn)業(yè)管理研究；劉貝（1992-），女，漢族，陜西咸陽人，碩士研究生，從事文化產(chǎn)業(yè)管理研究。