農(nóng)村跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理失靈成因及對策研究

趙曉雷

黨的十九大報告指出：強(qiáng)化土壤污染管控和修復(fù)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。［1］中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》也指出了加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境綜合治理，著力解決農(nóng)村社區(qū)垃圾收集、污水排放、秸稈焚燒以及散埋亂葬等問題，廣泛發(fā)動居民群眾和駐社區(qū)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位參與環(huán)?；顒?，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社區(qū)，推進(jìn)健康城市和健康村鎮(zhèn)建設(shè)。［2］良好的生態(tài)環(huán)境是國家可持續(xù)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是我國生態(tài)環(huán)境的重要組成部分。近些年來，由于城市對污染企業(yè)的嚴(yán)格管控，許多企業(yè)落戶到鄉(xiāng)村地區(qū)，加之農(nóng)村中不合理的生產(chǎn)生活方式，使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題更加嚴(yán)峻，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理刻不容緩。生態(tài)環(huán)境屬于公共產(chǎn)品，治理環(huán)境過程中可能存在“搭便車”行為。從理性“經(jīng)濟(jì)人”的視角來看，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中存在“治理失靈”現(xiàn)象。為此，農(nóng)村跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中強(qiáng)化政府職責(zé)至關(guān)重要。

一、相關(guān)研究成果梳理

生態(tài)環(huán)境與公民的身體健康和生活質(zhì)量息息相關(guān)，改善生態(tài)環(huán)境至關(guān)重要。生態(tài)環(huán)境具有公共產(chǎn)品的屬性，治理生態(tài)環(huán)境理應(yīng)是政府的主要職責(zé)。當(dāng)前農(nóng)村生態(tài)環(huán)境面臨的問題是非常突出的，國內(nèi)相關(guān)學(xué)者對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理作了一些研究，有必要對相關(guān)研究成果作簡單梳理。

對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理，國內(nèi)學(xué)者從不同視角對其進(jìn)行了研究。對地方政府來說，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的急迫性與政府環(huán)境責(zé)任的缺失，容易將環(huán)境保護(hù)讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，阻礙環(huán)境執(zhí)法，在農(nóng)村環(huán)境治理的問題上，地方政府本身存在著一個目標(biāo)沖突，即促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政績觀與環(huán)境保護(hù)之間的沖突。［3］因此，需要強(qiáng)化政府在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的職責(zé)。王穎指出生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵應(yīng)該落實各級政府的責(zé)任，各級地方政府是我國環(huán)境保護(hù)的共同責(zé)任主體，要改變以往重經(jīng)濟(jì)責(zé)任，輕環(huán)境責(zé)任的認(rèn)識誤區(qū)，將生態(tài)文明的成效作為衡量現(xiàn)代化質(zhì)量的重要指標(biāo)、判斷執(zhí)政能力的重要標(biāo)尺，為當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境負(fù)責(zé)。［4］沈費偉、劉祖云認(rèn)為應(yīng)當(dāng)健全農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管體制，理順各級政府監(jiān)管權(quán)限，加大各部門的互動與合作，尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級應(yīng)設(shè)置統(tǒng)一的環(huán)保機(jī)構(gòu)，并配置充足的監(jiān)管人員，履行好環(huán)境末端治理的任務(wù)。［5］有些學(xué)者從多元主體參與的視角出發(fā)，主張鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理中應(yīng)當(dāng)吸納非營利組織、公民參與，構(gòu)建起多元主體參與的生態(tài)環(huán)境治理模式。然而，現(xiàn)實中有諸多制約多元主體參與的因素。李詠梅認(rèn)為阻礙公眾參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的因素主要包括公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的內(nèi)部動力疲軟、政府和市場外部動力不足、農(nóng)村環(huán)保法規(guī)制度不健全。［6］政府制定的環(huán)境政策易受到以逐利為主要目標(biāo)的企業(yè)的抵制，環(huán)境管理成為政府與企業(yè)之間的角力戰(zhàn)，企業(yè)想盡各種辦法逃避政府管理，與環(huán)保執(zhí)法者捉迷藏，導(dǎo)致環(huán)境污染時有發(fā)生。［7］針對此，朱俊瑞、趙宬斐認(rèn)為要增強(qiáng)多元主體自覺的生態(tài)執(zhí)行力，積極發(fā)揮各級黨委、政府、農(nóng)村市場、第三方組織、社會團(tuán)體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民在生態(tài)環(huán)境治理方面的功能。［8］譚九生認(rèn)為需要創(chuàng)造參與監(jiān)督的激勵機(jī)制，擴(kuò)大個人與非政府組織應(yīng)享有的環(huán)境監(jiān)督權(quán)、環(huán)境知情權(quán)等環(huán)境權(quán)益，通過責(zé)權(quán)利的規(guī)定來激勵其對環(huán)境污染行為進(jìn)行監(jiān)督和制約。［9］姚志友、張誠認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立并完善鄉(xiāng)村環(huán)境治理合作規(guī)范，就合作程序、合作內(nèi)容、合作范圍、合作中的權(quán)利和義務(wù)等內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商，書面確定，形成完善的合作制度，防止出于私利而阻礙合作。［10］

通過梳理相關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，可以看出農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題是比較突出的，對其進(jìn)行治理也存在諸多難題。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中政府是最主要的治理主體，但這并不等于政府是唯一的治理主體。雖然相關(guān)研究成果對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境“治理失靈”也有所涉及，但是對其還缺乏深度的分析和論證?；诖耍狙芯窟x取了農(nóng)村跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境“治理失靈”這一研究主題，并對其進(jìn)行深入分析。

二、農(nóng)村跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理失靈的原因

本文所指的農(nóng)村跨區(qū)域主要是從行政區(qū)劃來界定的，是指隸屬于不同縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄的農(nóng)村區(qū)域，當(dāng)涉及到不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄的農(nóng)村區(qū)域時就構(gòu)成了跨區(qū)域。在一些地區(qū)，政府在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的職責(zé)沒能嚴(yán)格落實，更加劇了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化。因此，有必要分析農(nóng)村跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理失靈的原因。

（一）生態(tài)環(huán)境具有的公共產(chǎn)品屬性

生態(tài)環(huán)境是公共物品的一種，具有公共產(chǎn)品屬性，即一定限度內(nèi)的非競爭性與非排他性，以及獨具的共有性、空間的外延性，決定了無論是水治理、大氣治理等各種環(huán)保投入等產(chǎn)品無法排除其他地區(qū)的人分享，也無法避免受其他地區(qū)可能的污染造成的負(fù)面外部性。［11］由于生態(tài)環(huán)境具有公共產(chǎn)品的屬性，無論是依靠政府還是依靠市場都可能存在治理失靈。從市場角度來看，由于市場行為的逐利性，在對公共產(chǎn)品的供給或使用中極容易出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象。農(nóng)村跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理也不例外，對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理并不能排除其他主體坐享其成。從政府角度來看，治理生態(tài)環(huán)境本應(yīng)是政府的職責(zé)，應(yīng)該對其進(jìn)行嚴(yán)格治理和問責(zé)。但是，由于生態(tài)環(huán)境具有公共產(chǎn)品的相關(guān)屬性，不受時空限制。針對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題，如果讓某一基層政府獨自承擔(dān)環(huán)境治理成本，而本轄區(qū)外的其他基層政府同樣受益，這種做法是難以實現(xiàn)的；如果讓跨區(qū)域范圍內(nèi)的所有基層政府共同承擔(dān)治理責(zé)任，這顯然是比較合理的。但是，如果沒有相關(guān)的法律、法規(guī)約束和上級政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，可能會存在“囚徒困境”現(xiàn)象，政府“職責(zé)不落實”就會在所難免。

（二）制度供給不足

制度供給簡單而言就是制度的生產(chǎn)與運作，理性選擇制度主義認(rèn)為傳統(tǒng)的理性選擇理論忽略了制度的作用，因而個體的理性行為在缺乏制度約束的情況下很可能會導(dǎo)向集體的非理性而不是理性行為，從而導(dǎo)致阿羅不可能定理所揭示的集體行動困境。［12］科學(xué)完善的制度是確保農(nóng)村生態(tài)環(huán)境有效治理的前提和基礎(chǔ)，如果相關(guān)制度缺失，就可能引發(fā)一系列環(huán)境問題。當(dāng)前針對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境還缺乏相關(guān)的法律、法規(guī)，加之，對地方各級政府的考核過分重視GDP，致使許多地方政府盲目追求經(jīng)濟(jì)增長量，對環(huán)境問題重視不夠。雖然《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了地方政府對轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)，但并未具體規(guī)定如何負(fù)責(zé)以及失職后應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任，這就為地方政府環(huán)境管理的缺位與機(jī)會主義行為遺留了立法漏洞。［13］農(nóng)村跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境欠缺相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)和機(jī)制，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有設(shè)置統(tǒng)一專門的環(huán)境管理部門，更沒有設(shè)置統(tǒng)一協(xié)調(diào)的環(huán)境治理部門。同時，農(nóng)村跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中相關(guān)監(jiān)督制度缺失，尤其是對政府環(huán)境治理缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前對政府的考核依然是將GDP作為績效考核的重要指標(biāo)，農(nóng)村跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理基本沒有被納入到基層政府的績效考核指標(biāo)。雖然治理生態(tài)環(huán)境是政府的重要職能，但是由于目前農(nóng)村生態(tài)環(huán)境缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)和監(jiān)督機(jī)制，這就不利于政府職責(zé)的嚴(yán)格落實。

（三）基層政府的資金瓶頸

長期以來，在生態(tài)環(huán)境治理方面，對城市的政策傾斜和資金支持是比較大的，而農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境治理常常被忽視。生態(tài)環(huán)境治理需要大量的人力、物力和財力等，然而，當(dāng)前基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的資金短缺問題一直以來是制約農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的最大瓶頸。從表1可以看出，根據(jù)2017年國家統(tǒng)計年鑒，在環(huán)境污染治理投資方面，對城市的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、市容環(huán)境衛(wèi)生、工業(yè)污染源治理投資等方面的投資總額相對較大。盡管近些年來，一些地區(qū)在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理方面也進(jìn)行了一些投入，比如說在農(nóng)村建立了垃圾收集箱，但是與城市生態(tài)環(huán)境治理投入相比，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理投入相對較少。從根本上來看，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境資金投入不足依然是制約對其進(jìn)行有效治理的最大障礙。

表1 環(huán)境污染治理投資

自從2006年農(nóng)業(yè)稅取消之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政資金基本完全依靠上級政府的財政撥款。有些基層政府為了提高財政收入，在招商引資過程中可能存在把關(guān)不嚴(yán)的現(xiàn)象，這樣會使一些污染比較重的企業(yè)落戶，進(jìn)而加劇了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化。由于環(huán)境保護(hù)尤其鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)和治理是一項公益事業(yè)，投資大且回報周期長，對社會資金也缺乏吸引力。［10］在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中吸納社會資本就會凸顯無力，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政資金有限的情況下，基層政府很難會投入大量的資金來治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

（四）理性“經(jīng)濟(jì)人”的決策方式

理性“經(jīng)濟(jì)人”最早是由英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密提出，他認(rèn)為人的動機(jī)在于經(jīng)濟(jì)誘因，即獲取自身最大的利益。曼瑟爾·奧爾森指出：“社會政治事務(wù)中的大型集團(tuán)中的理性個人也不愿意作任何犧牲去實現(xiàn)其與他人分享的目標(biāo)，因而不存在大型集團(tuán)會組織起來為了共同利益而采取行動的前提，只有當(dāng)集團(tuán)很小或他們合力具有選擇性激勵的獨立源頭時，他們才會組織起來或采取行動來實現(xiàn)其目標(biāo)?！保?4］基層政府的政策選擇是受其利益導(dǎo)向驅(qū)使的，作出的任何決策都是一個利益博弈的過程。從理性“經(jīng)濟(jì)人”的思維模式來看，在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中如果政府的投入大于自己所獲取的回報（晉升機(jī)會），那么基層政府就不太可能投入專項資金對其進(jìn)行治理。相反，如果政府的投入小于自己所獲取的利益，那么基層政府就愿意投入資金對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理。從“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)來看，如果沒有相關(guān)的法律、法規(guī)約束，對農(nóng)村跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境的治理，基層政府顯然是不太可能落實治理責(zé)任的。

三、農(nóng)村跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的對策

針對當(dāng)前誘發(fā)農(nóng)村跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理失靈的原因，筆者嘗試為農(nóng)村跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境有效治理提出一些有價值的對策。

（一）明確生態(tài)環(huán)境治理是政府的重要職責(zé)

2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，進(jìn)一步明確了各級政府在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的職責(zé)，在第三十三條中指出了各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)新技術(shù)的使用，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)污染源的監(jiān)測預(yù)警，縣級、鄉(xiāng)級人民政府應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)水平，推動農(nóng)村環(huán)境綜合整治。［15］農(nóng)村跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理屬于政府職責(zé)的范疇，但是許多基層政府對這一職責(zé)重視不夠，致使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理出現(xiàn)了失靈。這就要求基層政府落實在生態(tài)環(huán)境治理中的責(zé)任。權(quán)力與資金是政府落實責(zé)任的重要保障，如果沒有相應(yīng)權(quán)力和資金的話，任何基層政府都不可能積極主動地開展各項工作。要想政府落實責(zé)任，就需要給予基層政府相應(yīng)的權(quán)力和資金支持。當(dāng)前制約農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理最大的瓶頸是資金，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)設(shè)立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的專項資金，加大對這項資金的投入，并且要?？顚Ｓ谩Ｍ瑫r需要將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理與基層政府工作人員的晉升掛鉤，通過激勵手段促使基層政府更積極、主動、有效地落實生態(tài)環(huán)境治理的責(zé)任。

（二）完善相關(guān)的法律、法規(guī)和各項規(guī)章制度

鄧小平同志說過：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無償充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！保?6］制度建設(shè)對人們的行為方式具有重要的指導(dǎo)作用，政府作為國家的公共權(quán)力機(jī)關(guān)，同樣也離不開制度的規(guī)制和約束，否則就會出現(xiàn)各種問題。當(dāng)前農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任出現(xiàn)了“缺失”，關(guān)鍵原因是相關(guān)的法律、法規(guī)和各項規(guī)章制度不健全，欠缺對政府行為的規(guī)制。因此，農(nóng)村跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境有效治理需要完善相關(guān)的法律、法規(guī)。一方面需要進(jìn)一步完善《環(huán)境保護(hù)法》，明確各級政府的責(zé)任歸屬，并且需要建立一套嚴(yán)格的環(huán)境治理問責(zé)機(jī)制。同時，針對農(nóng)村跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實狀況，有必要制定相關(guān)的規(guī)章和制度，建立健全農(nóng)村跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)機(jī)制。比如說針對當(dāng)前基層政府沒有專門環(huán)保機(jī)構(gòu)或部門的現(xiàn)狀，需要在基層政府設(shè)置專門的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理部門或機(jī)構(gòu)以及統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以填補(bǔ)基層政府環(huán)保部門缺失的問題。另一方面需要完善政府績效考核機(jī)制，提高農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)在政府績效考核中的比重，這樣有利于促使基層政府重視農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理，促使其嚴(yán)格落實職責(zé)。

（三）采用多元合作的治理方式

生態(tài)環(huán)境作為一種特殊的公共產(chǎn)品，長期以來，基于行政管轄權(quán)的地方政府是生態(tài)環(huán)境治理的唯一主體，而且治理本轄區(qū)的生態(tài)環(huán)境是基層政府的重要職責(zé)。由于生態(tài)環(huán)境具有不受時空限制的特性，單純基于行政管轄權(quán)來進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理中已經(jīng)暴露了諸多問題。因為基于行政管轄權(quán)所建構(gòu)起來的生態(tài)環(huán)境治理模式，基層政府就會只負(fù)責(zé)屬于自己所管轄區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，然而，生態(tài)環(huán)境的污染源頭不僅僅只是局限在某一區(qū)域范圍之內(nèi)，通常來看，絕大多數(shù)生態(tài)環(huán)境問題都是跨區(qū)域的。如果單純基于行政管轄權(quán)來進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理的話，其結(jié)果是可想而知的。對跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理，政府并不是唯一主體。同樣，市場也會存在諸多問題，因為市場行為都是追求經(jīng)濟(jì)利益的。在市場經(jīng)濟(jì)中，生態(tài)環(huán)境破壞是一種負(fù)外部性的表現(xiàn)，而生態(tài)環(huán)境治理則是一種正外部性行為，這些行為的成本或收益無法反應(yīng)在市場價格之中，因而使得市場機(jī)制在治理生態(tài)環(huán)境問題方面顯得力不從心。［17］當(dāng)前在農(nóng)村跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中政府和市場都存在失靈，對農(nóng)村跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境的治理不僅需要進(jìn)一步落實政府的職責(zé)，而且還需要基層政府轉(zhuǎn)變觀念。要轉(zhuǎn)變過去單純基于行政管轄權(quán)的生態(tài)環(huán)境治理模式，不同管轄區(qū)域內(nèi)的政府應(yīng)當(dāng)開展合作，構(gòu)建起彼此之間的信任關(guān)系，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上共同來治理農(nóng)村跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題。

（四）避免“以自我為中心”的決策方式

理論上來說，政府的公職人員應(yīng)當(dāng)堅持“價值中立”，在公共事務(wù)治理中不應(yīng)當(dāng)夾帶私人利益。政府公務(wù)員是否能夠真正保持“價值中立”是一個老生常談的話題。人具有趨利避害的特性，在公共事務(wù)治理中很難做到“價值無涉”。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中，政府要站在“服務(wù)者”的理念基礎(chǔ)上正確地作出利益選擇，避免出現(xiàn)“以自我為中心”的決策方式。當(dāng)面臨利益和責(zé)任博弈時，要始終將責(zé)任放在首位，政府不應(yīng)當(dāng)在權(quán)衡之后，感覺利益小于責(zé)任而推卸責(zé)任，生態(tài)環(huán)境治理中政府理應(yīng)承擔(dān)其相應(yīng)的職責(zé)。吸納多元主體參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理，政府應(yīng)當(dāng)起到統(tǒng)領(lǐng)作用，在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中要承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，同時需要對其他參與主體進(jìn)行監(jiān)督，確保農(nóng)村生態(tài)環(huán)境實現(xiàn)有效治理。

四、結(jié)論

綜上，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理是政府的重要職責(zé)，也是為人民提供美好生活質(zhì)量的重要內(nèi)容。然而，當(dāng)前農(nóng)村生態(tài)環(huán)境中出現(xiàn)了“治理失靈”現(xiàn)象。因此，嚴(yán)格落實政府在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的職責(zé)是當(dāng)務(wù)之急。政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念、采用多元合作的治理方式以及嚴(yán)格落實在生態(tài)環(huán)境治理中的責(zé)任等方式，提升農(nóng)村跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的效果和效益。