從同體與異體監(jiān)督到協(xié)同監(jiān)督的探索實(shí)踐

文/中國(guó)移動(dòng)通信集團(tuán)重慶有限公司

隨著中央不斷加強(qiáng)反腐敗力度，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)從屬于當(dāng)?shù)貑挝欢鸬摹皺C(jī)構(gòu)獨(dú)立性不夠、相對(duì)松散、授權(quán)不足”等問(wèn)題日漸顯現(xiàn)。中國(guó)移動(dòng)通信集團(tuán)重慶有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)重慶公司）積極探索內(nèi)部監(jiān)督工作新模式，在2017年區(qū)域機(jī)構(gòu)改革中嘗試開(kāi)展黨群紀(jì)檢協(xié)同監(jiān)督、業(yè)務(wù)人員與黨群紀(jì)檢人員共同監(jiān)督的工作實(shí)踐，在一定程度上開(kāi)始了從同體監(jiān)督、異體監(jiān)督到協(xié)同監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。

同體異體監(jiān)督的做法與不足

同體監(jiān)督是指監(jiān)督主體與監(jiān)督客體屬于同一個(gè)組織或系統(tǒng)的方式，是一種傳統(tǒng)的自我監(jiān)督。異體監(jiān)督是指監(jiān)督主體與監(jiān)督客體來(lái)自不同的組織或系統(tǒng)，兩者無(wú)直接利害關(guān)系或隸屬關(guān)系，是來(lái)自本級(jí)系統(tǒng)之外的一種監(jiān)督。重慶公司在2017年之前主要還是采取同體、異體監(jiān)督模式，發(fā)現(xiàn)和處理基層單位存在的問(wèn)題。該模式下的監(jiān)督并沒(méi)有形成合力，各自存在著難以解決的問(wèn)題，最終表現(xiàn)為發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力不足。

同體監(jiān)督的主要做法和不足

同體監(jiān)督主要為班子之間的同級(jí)監(jiān)督和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及人員的監(jiān)督。

班子同級(jí)監(jiān)督的對(duì)象是該單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員，班子成員之間既是分工協(xié)作的關(guān)系，也是互相監(jiān)督的關(guān)系。主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)班子所有成員負(fù)責(zé)，承擔(dān)主體責(zé)任；班子成員要在分管范圍內(nèi)，監(jiān)督主要領(lǐng)導(dǎo)部署工作、行使權(quán)力的過(guò)程，覺(jué)得確有問(wèn)題應(yīng)當(dāng)及時(shí)向其提出，必要時(shí)可以直接向上級(jí)黨組織報(bào)告。重慶公司所屬單位在班子同級(jí)監(jiān)督層面上，特別突出了應(yīng)當(dāng)要由班子成員擔(dān)任紀(jì)檢委員，對(duì)本單位監(jiān)督責(zé)任負(fù)總責(zé)，在選人用人、“三重一大”集體決策過(guò)程當(dāng)中都要重點(diǎn)聽(tīng)取紀(jì)檢委員的意見(jiàn)，對(duì)班子行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。紀(jì)檢委員在年度向公司紀(jì)委述職評(píng)議時(shí)，要重點(diǎn)點(diǎn)評(píng)對(duì)班子成員的意見(jiàn)和建議，作為監(jiān)督成果的體現(xiàn)。

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及人員監(jiān)督的對(duì)象是該單位班子成員以下的經(jīng)理人員及員工。體現(xiàn)在公司各級(jí)單位設(shè)置黨群紀(jì)檢部門(mén)及專(zhuān)職紀(jì)檢人員，履行日常監(jiān)督職責(zé)。黨群紀(jì)檢部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)年度監(jiān)督工作提出整體計(jì)劃和方案，一般包含選人用人監(jiān)督、三重一大監(jiān)督、嵌入式監(jiān)督、兩個(gè)責(zé)任履行監(jiān)督等項(xiàng)目，并推動(dòng)落實(shí)。專(zhuān)職紀(jì)檢監(jiān)察人員負(fù)責(zé)直接開(kāi)展檢查、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)工作，并就發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題形成整改和問(wèn)責(zé)建議，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督閉環(huán)。

同體監(jiān)督的不足主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督太軟。同體監(jiān)督人員人事編制、績(jī)效考核評(píng)定等日常管理都隸屬于原單位，地位上具有附屬性，很難開(kāi)展對(duì)本單位領(lǐng)導(dǎo)班子特別是“一把手”的監(jiān)督。即使開(kāi)展了監(jiān)督，也容易流于形式。二是監(jiān)督未形成合力，權(quán)威性不足。各單位普遍設(shè)置了一名專(zhuān)職紀(jì)檢人員，雖然在形式上滿足了全覆蓋的要求，但實(shí)質(zhì)上一些監(jiān)督職責(zé)根本無(wú)法履行，較多本該同體監(jiān)督處理的問(wèn)題被提到上級(jí)紀(jì)委來(lái)處置，沒(méi)有在本單位形成監(jiān)督合力。三是上報(bào)問(wèn)題的原動(dòng)力不足。監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問(wèn)題以后，后續(xù)處置環(huán)節(jié)將會(huì)影響到領(lǐng)導(dǎo)人員甚至單位的形象，更嚴(yán)重的會(huì)影響單位績(jī)效和全體人員的薪酬。于是，本級(jí)同體監(jiān)督就容易產(chǎn)生“家丑不外傳”心態(tài)，有“捂蓋子”的行為，不愿意主動(dòng)暴露問(wèn)題。

異體監(jiān)督的主要做法和不足

異體監(jiān)督主要采取了上級(jí)對(duì)下級(jí)專(zhuān)項(xiàng)檢查的方式。中國(guó)移動(dòng)將上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督檢查形象描述為“三橫N縱”的監(jiān)督體系：“三橫”指的是集團(tuán)公司、省級(jí)公司、地市公司；“N縱”指的是市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)、采購(gòu)等各個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域條線。在這個(gè)監(jiān)督體系下，每一個(gè)層級(jí)都在各個(gè)業(yè)務(wù)條線上履行監(jiān)督檢查職責(zé)，每一個(gè)業(yè)務(wù)條線都要將自己的監(jiān)督貫穿各個(gè)層級(jí)。在“橫”的方面，2015年至今，重慶公司已經(jīng)先后開(kāi)展各類(lèi)監(jiān)督檢查170余次，特別是內(nèi)部巡察已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)所屬單位全覆蓋。在“N縱”方面，自2015年推進(jìn)嵌入式廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控以來(lái)，制定了17個(gè)業(yè)務(wù)和管理領(lǐng)域手冊(cè)，完善了90余項(xiàng)制度流程，梳理了300余項(xiàng)廉潔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)防控措施，其中A級(jí)重大廉潔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)50余項(xiàng)，對(duì)下級(jí)單位進(jìn)行監(jiān)督檢查20余次。

異體監(jiān)督的不足表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是監(jiān)督成本高。專(zhuān)項(xiàng)檢查組人員往返、前期組內(nèi)培訓(xùn)、后期報(bào)告討論等均產(chǎn)生一定的費(fèi)用。二是監(jiān)督及時(shí)性較差。專(zhuān)項(xiàng)檢查人員檢查完畢后即撤場(chǎng)離開(kāi)，無(wú)法保證常駐在被監(jiān)督單位，形成了事后監(jiān)督、問(wèn)責(zé)威懾作用較大，事前、事中防范作用較小的現(xiàn)實(shí)狀況。三是監(jiān)督遇到的阻力較大。異體監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，公司的問(wèn)責(zé)一般較為嚴(yán)厲，被監(jiān)督單位容易產(chǎn)生抵觸情緒，相關(guān)人員則容易產(chǎn)生明哲保身情緒，不愿意如實(shí)向?qū)ｍ?xiàng)檢查人員講述真實(shí)情況。

實(shí)施協(xié)同監(jiān)督的探索實(shí)踐

單一的同體監(jiān)督或異體監(jiān)督都各有利弊。經(jīng)過(guò)探索與實(shí)踐，重慶公司認(rèn)為，必須采用協(xié)同監(jiān)督的方式，突出同體、異體監(jiān)督各自的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，形成上下全覆蓋、1+1＞2的工作格局。

2017年，重慶公司根據(jù)重慶大城市大農(nóng)村、管理幅度大的特點(diǎn)，對(duì)原38個(gè)區(qū)縣分公司進(jìn)行跨區(qū)整合，城區(qū)整合為3個(gè)分公司，區(qū)縣整合為7個(gè)事業(yè)部，實(shí)行“一企兩制”管理，原有分公司分為一、二、三類(lèi)的模式不再繼續(xù)。同時(shí)，結(jié)合管理模式改革，10個(gè)區(qū)域機(jī)構(gòu)均新設(shè)黨委，賦予其選人用人權(quán)限和監(jiān)督權(quán)限，開(kāi)展了協(xié)同監(jiān)督的探索與實(shí)踐。

監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員的重組

重新規(guī)劃同級(jí)監(jiān)督架構(gòu)。一是事業(yè)部層面由班子成員擔(dān)任紀(jì)檢委員，紀(jì)檢委員一般不在區(qū)縣分公司任具體職務(wù)，一定程度上實(shí)現(xiàn)了專(zhuān)職化；二是機(jī)構(gòu)合并后，各單位黨群紀(jì)檢部（綜合部）為首批設(shè)置機(jī)構(gòu)，一些偏遠(yuǎn)區(qū)域還增設(shè)部門(mén)副經(jīng)理，配合經(jīng)理主抓黨群紀(jì)檢工作；三是在城區(qū)分公司和事業(yè)部設(shè)置專(zhuān)職黨群、紀(jì)檢人員，區(qū)縣分公司改為設(shè)置兼職黨群、紀(jì)檢人員，解決了原有部分體量小分公司設(shè)置專(zhuān)職監(jiān)督人員后工作量不飽和的問(wèn)題。

新設(shè)派駐監(jiān)督人員。參照中央的規(guī)定和要求，重慶公司由黨委辦公室、紀(jì)委監(jiān)察室選派人員，作為公司黨委、紀(jì)委派駐在該單位開(kāi)展工作的代表，監(jiān)督所在單位是否按照公司黨委、紀(jì)委要求完善黨風(fēng)廉政建設(shè)工作。派駐人員編制、人事關(guān)系、工資發(fā)放、考核評(píng)定均由公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)，不由派往單位掌控，確保了派駐人員的獨(dú)立性。目前，重慶公司已經(jīng)在全部區(qū)域機(jī)構(gòu)派駐了黨群、紀(jì)檢人員，派駐人員通過(guò)審閱會(huì)議記錄、開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)檢查、受理當(dāng)?shù)嘏e報(bào)、核查問(wèn)題線索等方式，對(duì)所在單位領(lǐng)導(dǎo)班子及各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、關(guān)鍵崗位員工履職盡責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督。尤其重要的是，公司確定了派駐人員匯報(bào)問(wèn)題制度，規(guī)定派駐人員定期將發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題向公司黨委、紀(jì)委進(jìn)行匯報(bào)，派駐人員可以將發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的情況直接向派駐單位黨組織書(shū)記、紀(jì)檢委員溝通并督促解決，樹(shù)立派駐人員的威信。

探索黨建和紀(jì)檢協(xié)同監(jiān)督

重慶公司在區(qū)域機(jī)構(gòu)組建了黨群紀(jì)檢部后，黨群紀(jì)檢部?jī)?nèi)的本級(jí)黨群紀(jì)檢人員、派駐黨群紀(jì)檢人員構(gòu)成了一個(gè)整體團(tuán)隊(duì)。在職責(zé)分工上，派駐人員重點(diǎn)關(guān)注黨紀(jì)條規(guī)、公司制度、集團(tuán)和市公司部署等貫徹落實(shí)情況，主要監(jiān)督區(qū)域機(jī)構(gòu)班子成員，延伸了解所屬單位經(jīng)理人員履職情況，運(yùn)用上級(jí)精神推動(dòng)工作；本地人員重點(diǎn)關(guān)注本單位黨委部署貫徹落實(shí)情況，全面掌握本單位具體執(zhí)行措施及人員履職情況，主要監(jiān)督本級(jí)所屬單位經(jīng)理人員及關(guān)鍵崗位員工，運(yùn)用本地資源推動(dòng)工作。發(fā)生需要集體協(xié)同的工作事項(xiàng)，黨群紀(jì)檢團(tuán)隊(duì)將整合開(kāi)展工作。主要的協(xié)同工作事項(xiàng)如下：

提醒協(xié)同。黨的組織要加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的日常管理監(jiān)督，通過(guò)民主生活會(huì)等方式，督促黨的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)常開(kāi)展批評(píng)和自我批評(píng)，敢于正視、深刻剖析、主動(dòng)改正自己的缺點(diǎn)錯(cuò)誤。紀(jì)檢人員在日常工作中，就是要及時(shí)將受到提醒談話、誡勉談話、函詢(xún)和紀(jì)律處分的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部名單提供給黨建工作人員，由黨建工作人員在民主生活會(huì)等日常工作中安排受處理人員作出說(shuō)明或者對(duì)照檢查。

檢查協(xié)同。對(duì)基層黨組織履行主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任的檢查和考核，可以通過(guò)黨群紀(jì)檢團(tuán)隊(duì)共同檢查的模式來(lái)予以解決。黨建、紀(jì)檢人員定期進(jìn)行黨的建設(shè)（含反腐倡廉建設(shè)）情況考核，對(duì)基層黨組織黨的建設(shè)情況進(jìn)行摸底排查，將考核成績(jī)納入到黨組織書(shū)記、紀(jì)檢委員、黨組織委員個(gè)人績(jī)效當(dāng)中。2016年以來(lái)，重慶公司已經(jīng)建立了一整套完善的考核機(jī)制，考核內(nèi)容分為現(xiàn)場(chǎng)檢查、民主測(cè)評(píng)、述職測(cè)評(píng)等多個(gè)部分，權(quán)重占個(gè)人年度績(jī)效的10%以上，極大地促進(jìn)了公司各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)黨建和反腐倡廉工作的重視。

執(zhí)紀(jì)協(xié)同。黨建紀(jì)檢團(tuán)隊(duì)有效解決了以往各單位配置一名紀(jì)檢人員無(wú)法開(kāi)展執(zhí)紀(jì)核查的問(wèn)題。除了市公司黨委管理干部由市公司紀(jì)委直接核查以外，區(qū)域機(jī)構(gòu)管理干部問(wèn)題線索可以直接由區(qū)域機(jī)構(gòu)進(jìn)行核查，派駐人員和本地人員共同組成核查小組，對(duì)自收或交辦的本區(qū)域范圍內(nèi)問(wèn)題線索進(jìn)行核實(shí)。對(duì)于部分敏感事項(xiàng)，還可以進(jìn)行跨區(qū)域協(xié)同，交由其他區(qū)域機(jī)構(gòu)黨建紀(jì)檢團(tuán)隊(duì)處理。這種執(zhí)紀(jì)模式提升了本地監(jiān)督人員的權(quán)威性，使得本地監(jiān)督人員也能處理涉及經(jīng)理人員的案件核查工作；暢通了案件核查的證據(jù)調(diào)取流程，部分涉案證據(jù)由市公司保管的，派駐人員可以協(xié)調(diào)處理；同時(shí)案件處理權(quán)交給本地單位也降低了派駐人員參與的阻力。

問(wèn)責(zé)協(xié)同。《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》中明確規(guī)定，問(wèn)責(zé)決定可以由有管理權(quán)限的黨組織作出，其中對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，紀(jì)委和黨的工作部門(mén)有權(quán)采取通報(bào)、誡勉方式進(jìn)行問(wèn)責(zé)。黨建紀(jì)檢團(tuán)隊(duì)協(xié)同起來(lái)，對(duì)存在問(wèn)責(zé)情形的事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查，組成問(wèn)責(zé)合議委員會(huì)，對(duì)應(yīng)給予黨內(nèi)問(wèn)責(zé)事項(xiàng)集體討論研究，從基礎(chǔ)黨建工作、遵守“六大紀(jì)律”情況等多個(gè)方面綜合向本級(jí)單位提供考核、問(wèn)責(zé)的基礎(chǔ)資料，嚴(yán)格按照“四種形態(tài)”的維度履行問(wèn)責(zé)職責(zé)。

探索業(yè)務(wù)和黨群紀(jì)檢協(xié)同監(jiān)督

根據(jù)集團(tuán)嵌入式廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控工作的要求，業(yè)務(wù)部門(mén)和黨群紀(jì)檢部門(mén)共同推進(jìn)嵌入式工作。業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)落實(shí)、推進(jìn)本專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域嵌入式防控工作的各項(xiàng)具體任務(wù)，監(jiān)督公司所屬單位在本專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)執(zhí)行嵌入式工作情況；紀(jì)檢部門(mén)負(fù)責(zé)協(xié)助、督促業(yè)務(wù)部門(mén)建立健全嵌入式防控機(jī)制，監(jiān)督業(yè)務(wù)部門(mén)及所屬單位推進(jìn)嵌入式工作的情況。

業(yè)務(wù)部門(mén)履行主體責(zé)任。對(duì)“N縱”范圍內(nèi)有關(guān)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)督，對(duì)本業(yè)務(wù)條線內(nèi)是否存在廉潔風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研判，并就風(fēng)險(xiǎn)情況制定防控措施，同時(shí)對(duì)防控措施的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。實(shí)踐中，業(yè)務(wù)部門(mén)將日常業(yè)務(wù)檢查與嵌入式檢查結(jié)合起來(lái)，既看所屬單位業(yè)務(wù)規(guī)范執(zhí)行情況，也看嵌入式防控措施落實(shí)情況。對(duì)防控落實(shí)不到位的，業(yè)務(wù)部門(mén)按照《問(wèn)責(zé)實(shí)施辦法》規(guī)定，可以通過(guò)約談、責(zé)令檢查、通報(bào)批評(píng)、績(jī)效扣罰等方式來(lái)進(jìn)行處置。

黨群紀(jì)檢部門(mén)履行“監(jiān)督的再監(jiān)督、檢查的再檢查”職責(zé)。一是就是否存在廉潔風(fēng)險(xiǎn)、廉潔風(fēng)險(xiǎn)大小提出建議。一般而言，發(fā)生案件的、外部檢查經(jīng)常指出的問(wèn)題點(diǎn)，是廉潔風(fēng)險(xiǎn)較大的環(huán)節(jié)。黨群紀(jì)檢人員要經(jīng)常收集公司的案件和發(fā)布的問(wèn)題，與業(yè)務(wù)部門(mén)共同研究，提出針對(duì)性防控措施。二是對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)推進(jìn)嵌入式工作進(jìn)行督促。督促業(yè)務(wù)部門(mén)就嵌入式工作開(kāi)展情況向分管領(lǐng)導(dǎo)、主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行匯報(bào)，對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)是否開(kāi)展檢查工作、檢查是否發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、就發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題是否進(jìn)行問(wèn)責(zé)進(jìn)行監(jiān)督。

探索嵌入式檢查過(guò)程中的協(xié)同

重慶公司現(xiàn)行的嵌入式檢查分為三個(gè)層面，即：基層單位層面、職能部門(mén)層面、公司督導(dǎo)組層面?；鶎訂挝粚用婧吐毮懿块T(mén)層面是相互促進(jìn)的關(guān)系，基層單位主要向職能部門(mén)反饋分冊(cè)的執(zhí)行情況和落實(shí)過(guò)程中是否有防控措施乏力、新增風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)情況；職能部門(mén)主要督促基層單位落實(shí)分冊(cè)，同時(shí)吸收判斷基層單位的合理意見(jiàn)，對(duì)分冊(cè)進(jìn)行調(diào)整。公司督導(dǎo)組層面是由紀(jì)委監(jiān)察室牽頭的“監(jiān)督的再監(jiān)督”，對(duì)基層單位、職能部門(mén)是否按照公司嵌入式指導(dǎo)意見(jiàn)開(kāi)展工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，指出分冊(cè)中存在的不足和執(zhí)行中存在的不足。

一年多來(lái)，重慶公司深入開(kāi)展跨區(qū)整合、大力推進(jìn)協(xié)同監(jiān)督，通過(guò)派駐黨群和本地黨群、派駐紀(jì)檢和本地紀(jì)檢的協(xié)同，組成黨群紀(jì)檢團(tuán)隊(duì)開(kāi)展監(jiān)督，解決了紀(jì)檢機(jī)構(gòu)從屬于當(dāng)?shù)貑挝欢鸬莫?dú)立性不足的弊端；通過(guò)黨建、業(yè)務(wù)和紀(jì)檢的協(xié)同監(jiān)督拓展監(jiān)督領(lǐng)域，強(qiáng)化主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，構(gòu)筑了立體全面的監(jiān)督空間，取得了一定成效。在協(xié)同監(jiān)督深入推進(jìn)的大環(huán)境中，重慶公司深挖存量，已經(jīng)先后有3名員工在擠壓過(guò)程中主動(dòng)交代前期違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題；公司增量控制成效也在顯現(xiàn)，2017年上半年，公司整體信訪數(shù)量呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，同期下降達(dá)到52.53%。重慶公司將在集團(tuán)指導(dǎo)下，進(jìn)一步探索有效管用的監(jiān)督模式，著眼于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、擠壓腐敗，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效能的最大化。