法治政府建設(shè)進(jìn)程中的政府績(jī)效評(píng)價(jià)的研究

蔡京津

[摘要]現(xiàn)代化法治政府建設(shè)過程中，為了全面提升法制化建設(shè)水平，需要強(qiáng)化政府績(jī)效的評(píng)價(jià)工作，將績(jī)效評(píng)價(jià)與法治政府建設(shè)有效地聯(lián)系在一起，通過績(jī)效考核結(jié)果的有效應(yīng)用，倒逼法治政府建設(shè)水平的提高，并且為后期的政府實(shí)現(xiàn)有效的績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)揮有效的促進(jìn)作用。

[關(guān)鍵詞]法治政府；績(jī)效評(píng)價(jià)；研究分析

在當(dāng)前中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)的過程中，全面實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)是總趨勢(shì)。其中，推進(jìn)法治政府建設(shè)是核心和關(guān)鍵，同時(shí)也是推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興順利進(jìn)行的重要保證。在偉大中國(guó)夢(mèng)塑造的當(dāng)下，政府作為國(guó)家連接和人民群眾的主要機(jī)構(gòu)之一，自從1978年改革開放以來，法治政府建設(shè)與組織考核評(píng)價(jià)等經(jīng)歷了多個(gè)階段的發(fā)展，且改革力度很大。在不同階段的發(fā)展中呈現(xiàn)出不同的發(fā)展特征，在此過程中極大推動(dòng)了法治政府的建設(shè)。

一、中國(guó)法治政府建設(shè)分析

（一）“權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”的法治政府建設(shè)過程分析

中國(guó)法治政府建設(shè)的進(jìn)程中，最為根本的目標(biāo)是將政府的公共權(quán)力裝進(jìn)籠子，在全面內(nèi)外部監(jiān)督的基礎(chǔ)上，保證人民群眾的利益最大化。當(dāng)今這個(gè)時(shí)代，法治政府建設(shè)，依法建設(shè)法治政府，必須始終堅(jiān)持為人民服務(wù)的原則，保證每一項(xiàng)公共權(quán)力的實(shí)施能夠符合人民群眾的利益。這一理念提出的主要依據(jù)則是政府工作人員承擔(dān)了相應(yīng)的法定責(zé)任和法律責(zé)任。在法治政府建設(shè)的過程中，具體工作主要體現(xiàn)在執(zhí)政黨依法執(zhí)政、政府依法行政、公民依法參與國(guó)家管理三個(gè)方面?？v觀歷史而言，我國(guó)法治政府建設(shè)中，經(jīng)歷了四個(gè)階段，具體如下：

恢復(fù)重建階段。十一屆三中全會(huì)提出“有法可依”為法治建設(shè)目標(biāo)。1982年頒布了新憲法，正式標(biāo)志著法治建設(shè)回歸到正軌上。在全面依照人民當(dāng)家做主的原則、法律科學(xué)原則、重新修訂憲法，重新確立了法律的至高地位和權(quán)威。同時(shí)，在憲法中明確規(guī)定國(guó)家行政機(jī)關(guān)都必須在法律范圍內(nèi)活動(dòng)，任何組織和個(gè)人都沒有超越憲法和法律的特權(quán)；恢復(fù)原有法制，重點(diǎn)落實(shí)立法，從根本上改變了我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域無法可依的局面；改革政府機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能。

初現(xiàn)效果階段。這一階段主要是從20世紀(jì)90年代初開始執(zhí)行的，在全面貫徹執(zhí)行《行政訴訟法》基礎(chǔ)上，標(biāo)志著我國(guó)法治政府建設(shè)取得了重大的突破，這也標(biāo)志著我國(guó)法治政府建設(shè)進(jìn)入了關(guān)鍵性的階段，這也是與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的結(jié)果。這一階段行政管理融入更具“規(guī)范和控權(quán)”的職能；政府職能更加健全，責(zé)任政府、有限政府、誠(chéng)信政府、透明政府、服務(wù)政府的建設(shè)成為法治政府建設(shè)的主要目標(biāo)。

實(shí)質(zhì)法治階段。中共十五大之后，“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略，成為法治國(guó)家建設(shè)的重要目標(biāo)。在實(shí)際全面建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的過程中，尤其是在黨的十四屆三中全會(huì)后，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了《國(guó)家賠償法》、《行政處罰法》等法律與法規(guī)。對(duì)于政府依法行政的范圍、方向、手段等進(jìn)行了明確的規(guī)定，在完善政府信息公開、行政訴訟和行政賠償制度建設(shè)基礎(chǔ)上，有效地提升了法治政府的建設(shè)水平。

全面推進(jìn)階段。習(xí)總書記在黨的十八大后，明確提出了我國(guó)建成法治政府的時(shí)間進(jìn)度，要求在2020年法治政府必須全面建設(shè)完成，實(shí)現(xiàn)全面建成法治政府的基本目標(biāo)。黨的十八大形成的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，明確指出“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的理念，嚴(yán)格要求在形成科學(xué)化的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)法治政府的法治建設(shè)狀況進(jìn)行有效的績(jī)效評(píng)價(jià)，并且將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋在政府的后續(xù)管理中。黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，對(duì)法治政府建設(shè)目標(biāo)和建設(shè)時(shí)間進(jìn)度表有了明確的闡述，整體上標(biāo)定了法治政府建設(shè)的目標(biāo)和建設(shè)的責(zé)任。

（二）“治國(guó)治權(quán)”的法治政府建設(shè)目標(biāo)

法治政府建設(shè)目標(biāo)是當(dāng)前國(guó)家發(fā)展過程中目標(biāo)體系的重要組成部分，也是依法治國(guó)總目標(biāo)的子目標(biāo)之一?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》將“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信”正式確定為法治政府建設(shè)的六項(xiàng)目標(biāo)，這六大目標(biāo)設(shè)定的邏輯指向?yàn)椤爸喂僦螜?quán)”。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中同樣對(duì)中國(guó)進(jìn)一步建設(shè)法治政府提出了明確的規(guī)定，從規(guī)范行政立法、科學(xué)民主決策、公正文明執(zhí)法、完善政務(wù)公開、明確有力監(jiān)督等方面加強(qiáng)對(duì)法治政府建設(shè)的測(cè)量和分析。

（三）中國(guó)法治政府建設(shè)的現(xiàn)狀分析

就當(dāng)前而言，中國(guó)大部分的政府機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)往往都是遵循的目標(biāo)性考評(píng)，而無法全面落實(shí)現(xiàn)代化績(jī)效管理理念，尤其是政府績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)現(xiàn)。而對(duì)于中國(guó)法治政府的建設(shè)而言，有效落實(shí)現(xiàn)代化績(jī)效評(píng)價(jià)理念，績(jī)效考核工作需要在政府目標(biāo)引導(dǎo)基礎(chǔ)上，明確政府的功能定位，健全技術(shù)體系，完善政府績(jī)效考核評(píng)價(jià)的動(dòng)力機(jī)制，健全政府績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，提升各級(jí)層面績(jī)效考核之間的關(guān)聯(lián)性，堅(jiān)決避免形成各自為政、重復(fù)考評(píng)、無所適從的法治政府建設(shè)和管理困境，全面貫徹落實(shí)考評(píng)理論、豐富考評(píng)主體的基礎(chǔ)上，建設(shè)現(xiàn)代化考核制度，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，促使價(jià)值理性和工具理性等有效結(jié)合。通過政府績(jī)效評(píng)價(jià)，促進(jìn)法治政府建設(shè)速度加快，提升法治政府建設(shè)質(zhì)量。大量的實(shí)踐證明，政府績(jī)效考核有效落實(shí)了政府管理的工具屬性，在推動(dòng)提升政府法治性的基礎(chǔ)上，促使評(píng)價(jià)理論創(chuàng)新，擴(kuò)大公眾參與力度，多方面引入多元評(píng)價(jià)主體，促使技術(shù)體系完善，促使制度建設(shè)完善，有效培育績(jī)效文化。從整體上而言，政府績(jī)效評(píng)價(jià)從目標(biāo)考評(píng)到法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)的轉(zhuǎn)變是全面落實(shí)貫徹現(xiàn)代化績(jī)效考核理念的重要工作，從理論和實(shí)踐上全面促進(jìn)法治政府建設(shè)力度加快。

二、以政府績(jī)效評(píng)價(jià)推進(jìn)法治政府建設(shè)的分析

（一）政府績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果與滿意度導(dǎo)向

法治政府建設(shè)中，政府績(jī)效評(píng)價(jià)的建設(shè)主要從1940年開始興起，最初是在克萊倫斯·雷德和赫伯特·西蒙合著的《政府工作衡量——行政管理評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查》中，首次提出并明確量化了政府績(jī)效評(píng)價(jià)的工作。在長(zhǎng)期的發(fā)展過程中，政府績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)現(xiàn)是一項(xiàng)較為復(fù)雜的、專業(yè)化的工作。在實(shí)際的工作推進(jìn)過程中，無法在目標(biāo)指引下，進(jìn)行有效的分析，以此政府績(jī)效評(píng)價(jià)存在很大的爭(zhēng)議。而在總結(jié)多位學(xué)者研究結(jié)果之后，能夠發(fā)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估是對(duì)政府活動(dòng)、增進(jìn)和人民群眾之間關(guān)系和結(jié)果的評(píng)價(jià)。政府評(píng)價(jià)更多成為一種市場(chǎng)責(zé)任機(jī)制，其通過“成本一收益”法將人民群眾作為政府活動(dòng)的主要接受者，人民群眾是否滿意則是“顧客滿意”的測(cè)量對(duì)象。西方國(guó)家在政府績(jī)效評(píng)價(jià)中，從經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性、公平性等四個(gè)方面對(duì)政府進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，是當(dāng)前被眾多國(guó)家所應(yīng)用的績(jī)效評(píng)估體系，其最終體現(xiàn)為結(jié)果導(dǎo)向和滿意度導(dǎo)向。績(jī)效評(píng)估在法治政府建設(shè)中的應(yīng)用，能夠提升人民群眾對(duì)政府的信任度，進(jìn)而有助于提升人民群眾與政府的配合度。

（二）法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)中人民做主與法律正義的價(jià)值訴求

首先，滿意度的價(jià)值導(dǎo)向。法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)中人民群眾的滿意度是非常關(guān)鍵的競(jìng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，其主要關(guān)注公民的廣泛參與并為其參與提供有效的保障，這也是法治政府建設(shè)的重要目標(biāo)之一。公眾是否滿意的前提在于公眾擁有“滿意權(quán)”，有參與和意見表達(dá)的權(quán)利與途徑，堅(jiān)決避免公眾參與活動(dòng)過程中形成的“被代表”、“被滿意”的現(xiàn)象，切實(shí)將公眾納入到法治政府建設(shè)中。公眾滿意度的評(píng)估切實(shí)需要通過當(dāng)前電子政府和網(wǎng)上問政等渠道實(shí)現(xiàn)。其次，民主法治的依存關(guān)系。在政府績(jī)效評(píng)價(jià)過程中，需要在保證政府績(jī)效評(píng)價(jià)是否遵循民主性、保證政府公信力貫徹執(zhí)行以及注重平等、秩序、效率、公正等基本價(jià)值觀基礎(chǔ)上，促使政府績(jī)效評(píng)價(jià)從評(píng)價(jià)內(nèi)容、指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)的選擇與確定等方面，對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)過程實(shí)現(xiàn)全方面的監(jiān)督和管理。之后，形成決策的糾錯(cuò)機(jī)制。政府績(jī)效評(píng)價(jià)涉及的重要方面則是深入到政府決策形成過程中，對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)中存在的“價(jià)值理性與工具理性整合”中的工具理性進(jìn)行分析，在監(jiān)督民主性實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)法治政府形成的決策進(jìn)行監(jiān)督分析。

（三）法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)的動(dòng)力機(jī)制

法治政府建設(shè)過程中，政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作的進(jìn)行，主要在貫徹執(zhí)行目標(biāo)管理理論下，從特殊性、可測(cè)量性、可實(shí)現(xiàn)性、時(shí)間基準(zhǔn)性等方面設(shè)定法治政府建設(shè)的目標(biāo)，并且在目標(biāo)的引導(dǎo)下進(jìn)行法治政府建設(shè)過程的績(jī)效評(píng)價(jià)。從這一方面上而言，法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)主要體現(xiàn)在目標(biāo)引導(dǎo)下而實(shí)現(xiàn)。而對(duì)于法治政府而言，目標(biāo)管理是一個(gè)重要的管理過程，是在上下級(jí)有效溝通基礎(chǔ)上，規(guī)范管理責(zé)任領(lǐng)域，對(duì)管理部門和參與成員進(jìn)行評(píng)價(jià)評(píng)估的過程。政府績(jī)效評(píng)價(jià)的功能是從激勵(lì)功能和整合功能兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)，以此在全面分析政府目標(biāo)是否能夠?qū)φぷ魅藛T參與工作形成有效的激勵(lì)作用，并且加強(qiáng)人民群眾與政府之間有效聯(lián)系，全面溝通，將政府績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用在改善法治政府建設(shè)的進(jìn)程中，以此全面提升實(shí)際管理效率，推進(jìn)法治政府建設(shè)。

三、小結(jié)

綜上所述，法治政府建設(shè)過程中，政府績(jī)效評(píng)價(jià)是當(dāng)前法治政府建設(shè)的重要方法之一，在實(shí)際政府績(jī)效評(píng)價(jià)中，需要從政府績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果與滿意度導(dǎo)向、法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)中人民做主與法律正義的價(jià)值訴求、法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)的動(dòng)力機(jī)制等三方面實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理在法治政府建設(shè)中的作用最大化。