政府產(chǎn)業(yè)投資基金：頂層設(shè)計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)控制

張超

[摘要]基于政府的財(cái)政資金，以政府產(chǎn)業(yè)投資基金的形式社會(huì)資本被納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域。它可以解決資金短缺問(wèn)題，規(guī)范公司治理機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展。一個(gè)好的政府工業(yè)投資基金不應(yīng)該只是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。該基金可避免“高投資風(fēng)險(xiǎn)和不可持續(xù)”的情況，同時(shí)也避免了“過(guò)于謹(jǐn)慎的投資偏好和促進(jìn)發(fā)展的困難”，避免了政府決策過(guò)程的誠(chéng)信風(fēng)險(xiǎn)。因此，在建立政府工業(yè)投資基金時(shí)，必須從培育市場(chǎng)與風(fēng)險(xiǎn)防范的關(guān)系入手，考慮完善的頂層設(shè)計(jì)，來(lái)防范資金運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。

[關(guān)鍵詞]政府產(chǎn)業(yè) 投資基金 頂層設(shè)計(jì) 風(fēng)險(xiǎn)控制

一、圍繞目標(biāo)謀劃頂層設(shè)計(jì)

當(dāng)?shù)卣O(shè)立了工業(yè)投資基金，以支持該地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展和重點(diǎn)企業(yè)，重大投資項(xiàng)目，重大科技成果產(chǎn)業(yè)化，重大軍民項(xiàng)目，重大并購(gòu)發(fā)展，以及所有高層設(shè)計(jì)應(yīng)關(guān)注的Rs和收購(gòu)為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和基礎(chǔ)。保持基金的可持續(xù)發(fā)展。

在建立政府產(chǎn)業(yè)投資基金之前，主要產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)在地方規(guī)劃和種植方面主要依靠銀行融資。一些新興產(chǎn)業(yè)由于短期融資條件無(wú)法及時(shí)獲得信貸資金，長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源受到限制。該地區(qū)一些重要企業(yè)也受到市場(chǎng)的影響，缺乏銀行體系的金融支持，提供不了可持續(xù)的競(jìng)爭(zhēng)力。建立政府產(chǎn)業(yè)投資基金，為市場(chǎng)提供明確有力的信號(hào)，有利于解決長(zhǎng)期資金問(wèn)題，培育區(qū)域核心企業(yè)和支柱企業(yè)。在傳統(tǒng)的招商引資模式下，優(yōu)惠地價(jià)是吸引企業(yè)的主要手段。一次性優(yōu)惠地價(jià)導(dǎo)致地方政府失去分享高回報(bào)的機(jī)會(huì)。政府產(chǎn)業(yè)投資基金是體現(xiàn)政府對(duì)投資項(xiàng)目最直接的態(tài)度，政府也可以在收獲階段分享更多的收益。在一些重大科技成果轉(zhuǎn)化，國(guó)防科技與民營(yíng)科技項(xiàng)目的整合和并購(gòu)中，政府產(chǎn)業(yè)投資基金也可以發(fā)揮“股權(quán)促進(jìn)貸款”的作用。

對(duì)于中西部地區(qū)，政府產(chǎn)業(yè)投資基金的建立也是為了豐富當(dāng)?shù)亟鹑谑袌?chǎng)，形成“股權(quán)融資+債務(wù)融資”的“兩輪”融資模式。對(duì)于市場(chǎng)前景好，財(cái)務(wù)成本高的企業(yè)，政府產(chǎn)業(yè)投資基金的參與可以降低企業(yè)的財(cái)務(wù)成本，有效促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。與此同時(shí)，政府工業(yè)投資基金作為股權(quán)投資者有助于規(guī)范公司治理結(jié)構(gòu)，提高商業(yè)和金融的透明度。經(jīng)過(guò)政府工業(yè)投資基金的培育，企業(yè)更有可能進(jìn)入資本市場(chǎng)。

二、明確原則劃分市場(chǎng)邊界

政府產(chǎn)業(yè)投資基金是財(cái)政投資方法的重大創(chuàng)新。政府有效整合財(cái)政撥款后，通過(guò)集中投資和向社會(huì)籌集資金，增加社會(huì)資本投資，有助于緩解地區(qū)財(cái)力薄弱帶來(lái)的大規(guī)模投資不足，市場(chǎng)融資效率不高，大資金無(wú)路可走，間接融資風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高等矛盾。然而，政府產(chǎn)業(yè)投資基金是以政府信貸為基礎(chǔ)，利用財(cái)務(wù)杠桿進(jìn)行投資。它必須考慮運(yùn)營(yíng)效率問(wèn)題，而運(yùn)營(yíng)效率反映了政府與市場(chǎng)關(guān)系的處理水平。為確保政府產(chǎn)業(yè)投資基金目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，必須堅(jiān)持政府管投資領(lǐng)域和方向，管流水線設(shè)計(jì)框架，管投資評(píng)估管理。基金管理公司的管理則包括，運(yùn)營(yíng)管理，投資決策管理和投資管理。

這些基本原則可以進(jìn)一步概括為“政府指導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作，科學(xué)決策和風(fēng)險(xiǎn)控制”。政府指導(dǎo)表明，政府的財(cái)政貢獻(xiàn)是指導(dǎo)性的，而不是主要的資金提供者。為了實(shí)現(xiàn)政府設(shè)立基金的初衷，社會(huì)投資者必須按政府的方向投資。就有必要明確哪些地區(qū)可以投資和哪些是比較大的本地投資。最后，特別是財(cái)政可持續(xù)性的前景，將是政府主導(dǎo)投資是否成功的重要決策。因此，政府的產(chǎn)業(yè)政策，土地政策，財(cái)政政策和稅收政策應(yīng)該集中在政府產(chǎn)業(yè)投資基金建立的投資領(lǐng)域。形成政府支持的聯(lián)合力量使基金更容易找到“投資目標(biāo)”。

政府不回歸，財(cái)政投資承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)?；鹜顿Y退出管理是由專業(yè)基金管理公司按照市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)作是市場(chǎng)運(yùn)作的精髓?；鸸芾砉靖鶕?jù)投資周期內(nèi)利潤(rùn)最大化的原則，在融資后管理投資決策并適時(shí)退出。在政府戰(zhàn)略目標(biāo)的指導(dǎo)下，基金管理公司負(fù)責(zé)在獨(dú)立判斷的基礎(chǔ)上籌集社會(huì)資金和投資。定期跟蹤投資公司的運(yùn)營(yíng)狀況，并選擇最合適的時(shí)機(jī)退出以讓股本增加。為了確?；鸸芾砉镜男剩覀儽仨氃O(shè)計(jì)固定利率和政府利益讓利的激勵(lì)機(jī)制。政府產(chǎn)業(yè)投資基金的投資期較長(zhǎng)，激勵(lì)的主要部分是退出后的回報(bào)。從籌集資金到退出之前采取融資規(guī)模固定比例支付管理費(fèi)的方式。

政府產(chǎn)業(yè)投資基金運(yùn)作的科學(xué)決策包括通過(guò)科學(xué)程序選擇基金管理公司，包括基金管理公司對(duì)具體項(xiàng)目或企業(yè)上的決策，以及資金撤出時(shí)機(jī)的決策。選擇一家優(yōu)秀的基金管理公司是科學(xué)決策的重要組成部分。政府職能（如政府資金管理辦公室）必須通過(guò)科學(xué)規(guī)劃和專家判斷確保選擇的正確性，而確保特定投資項(xiàng)目科學(xué)決策的科學(xué)性，則由基金管理公司的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制來(lái)保證。政府應(yīng)堅(jiān)持不干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)作資金的投資決策原則。對(duì)于一些專項(xiàng)資金，投資項(xiàng)目應(yīng)視為“三位一體”項(xiàng)目，并由黨委決定確保作出科學(xué)決策。

政府產(chǎn)業(yè)投資基金的風(fēng)險(xiǎn)包括政府官員的誠(chéng)信風(fēng)險(xiǎn)和投資決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)。為確保風(fēng)險(xiǎn)可控，在黨的行為和廉政建設(shè)上要繼續(xù)加強(qiáng)制度建設(shè)力度，以及開(kāi)展定期不定期的檢查，堅(jiān)持反腐倡廉?？刂骑L(fēng)險(xiǎn)投資決策失誤，就要運(yùn)用投資周期評(píng)價(jià)方法對(duì)連續(xù)投資管理者的投資業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并對(duì)激勵(lì)機(jī)制（特別是資金退出）的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。由此一來(lái)讓政府產(chǎn)業(yè)投資基金可以投資、接受“回報(bào)”、發(fā)展壯大。

三、清晰結(jié)構(gòu)提高管理效率

政府產(chǎn)業(yè)投資基金宜采用建立二級(jí)基金的方法。其中，母公司的資金由政府財(cái)政單獨(dú)出資或政府財(cái)政和政府投融資平臺(tái)公司聯(lián)合出資，沒(méi)有杠桿。母基金包括政府公共預(yù)算，政府預(yù)算，州資本運(yùn)營(yíng)預(yù)算，股票，新國(guó)債和相關(guān)專項(xiàng)資金。子基金可以在母公司基金的基礎(chǔ)上靈活設(shè)置。它的本質(zhì)是區(qū)分營(yíng)銷子基金和特設(shè)子基金。子基金使用不同的資本杠桿，其市場(chǎng)運(yùn)作完全取決于市場(chǎng)?？紤]到特設(shè)子基金的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，其融資杠桿將大大低于市場(chǎng)上的子基金。總體而言，以控制整體風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，維持政府資助的社會(huì)資本貢獻(xiàn)率為1：4最為合適。

四、理順機(jī)制保證穩(wěn)健運(yùn)行

政府產(chǎn)業(yè)投資基金穩(wěn)定運(yùn)行的關(guān)鍵在于政府執(zhí)行委員會(huì)，基金管理辦公室，母公司基金管理公司和子基金管理公司。行政會(huì)議是最高決策機(jī)構(gòu)，所有政府產(chǎn)業(yè)投資基金運(yùn)作的頂級(jí)設(shè)計(jì)均由政府執(zhí)行委員會(huì)決定。包括投資金額，投資方向和投資領(lǐng)域設(shè)置，基金管理公司，基金管理公司的最終審定，投資評(píng)估計(jì)劃和業(yè)績(jī)獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃的批準(zhǔn)、建立特殊子公司的決策機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制等。

基金管理辦公室負(fù)責(zé)政府執(zhí)行委員會(huì)的決定?；鸸芾磙k公室由財(cái)政部，財(cái)政局，發(fā)展和改革委員會(huì)，證券期貨委員會(huì)和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)組成?；鸸芾磙k公室負(fù)責(zé)市政府常務(wù)會(huì)的決定，主要起草《政府產(chǎn)業(yè)資金管理辦法》、制定禁止性條款，并規(guī)定了各種投資的監(jiān)督和撤回責(zé)任；負(fù)責(zé)組織公開(kāi)招標(biāo)、選擇代表政府和其他社會(huì)的母公司、子公司和托管銀行；并制定包括政府部門在內(nèi)的政府工業(yè)基地黃金（包括母子基金）的評(píng)估方法，評(píng)估和投資周期評(píng)估；政府與其他社會(huì)資本方簽訂子基金“章程”或“合伙協(xié)議”；收集有關(guān)城市產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目的信息，并為子基金投資提供信息服務(wù)。

激勵(lì)機(jī)制是運(yùn)作機(jī)制中最重要的部分?；鸸芾砉镜募?lì)措施包括固定利率和績(jī)效激勵(lì)。固定利率應(yīng)當(dāng)按照每年籌集資金的固定比率支付，并按照退出的收入水平支付業(yè)績(jī)獎(jiǎng)。未達(dá)到的退出日期，只有年度評(píng)估，而沒(méi)有年度獎(jiǎng)。母公司的基金管理公司不直接投資，其職責(zé)是協(xié)助政府選擇其子公司的基金管理公司，協(xié)助基金融資、籌集資金和評(píng)估投資融資的業(yè)績(jī)。因此，它又被稱為“基礎(chǔ)的基金”?；鹜顿Y的動(dòng)態(tài)和周期決定了年度和最終評(píng)估的不同的優(yōu)先級(jí)。以3年一個(gè)投資周期為例。第一年，母公司年度評(píng)估應(yīng)注意子基金目標(biāo)的是否實(shí)現(xiàn)，并確定基金是否到位?；鸬耐顿Y決策和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制是否是合理的，資本投資的企業(yè)或項(xiàng)目的數(shù)量和強(qiáng)度。第二年的年度評(píng)估除了包括第一年的內(nèi)容之外，還應(yīng)增加對(duì)所有已建立的子基金的相對(duì)水平和絕對(duì)投資收入水平的評(píng)估（基于對(duì)公司會(huì)計(jì)的評(píng)估）。第三年是政府產(chǎn)業(yè)投資基金撤出的一年，最終的評(píng)價(jià)應(yīng)評(píng)估投資回報(bào)所實(shí)現(xiàn)的利潤(rùn)的相對(duì)水平和絕對(duì)水平。由于第一年和第二年沒(méi)有產(chǎn)生實(shí)際效益，年度評(píng)估與績(jī)效獎(jiǎng)無(wú)關(guān)。實(shí)施第三年投資退出后，業(yè)績(jī)回升，進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

子基金管理公司的作用是籌集資金，完成子基金的設(shè)立，并根據(jù)基金的投資方向作出具體的投資決策，以完成投資增值。選擇市場(chǎng)運(yùn)作子公司的管理公司應(yīng)嚴(yán)格按照“募投管退”的四個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行年度考核。3年的投資周期仍然是一個(gè)例子。第一年的年度評(píng)估側(cè)重于籌集和投資的能力，融資能力的評(píng)估主要取決于資金的到位時(shí)間和成本。投資能力的評(píng)估主要取決于投資決策的效率以及投資公司的數(shù)量和金額。第二年的年度評(píng)估增加了對(duì)管理能力的評(píng)估，形成對(duì)三種集體管理能力的評(píng)估。評(píng)估和管理的能力主要取決于基金管理公司投資后對(duì)投資公司或項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理能力。第三年是退出年。最后的評(píng)價(jià)應(yīng)以前兩年的內(nèi)容為基礎(chǔ)，然后增加退出能力的評(píng)價(jià)。評(píng)估退出的能力主要取決于實(shí)現(xiàn)收益率水平和收益的絕對(duì)水平。

五、結(jié)語(yǔ)

本文從圍繞目標(biāo)謀劃頂層設(shè)計(jì)、明確原則劃分市場(chǎng)邊界、清晰結(jié)構(gòu)提高管理效率、理順機(jī)制保證穩(wěn)健運(yùn)行4個(gè)方面給政府產(chǎn)業(yè)投資基金，頂層設(shè)計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)控制給出了相對(duì)應(yīng)的策略，希望通過(guò)本文的研究，對(duì)今后的專家學(xué)者研究相關(guān)的課題有一定的借鑒與幫助作用。