公眾健身設施需求分析及其對公共體育設施PPP項目的建設啟示

徐律　丁云霞

【摘要】共體育設施只有符合公眾的真實需求才能獲得生命力。采取政府和社會力量合作（PPP）模式供給公共體育設施，能夠增強政府公共服務供給能力，滿足群眾多元需求。但是，與其他行業(yè)相比，我國公共體育設施采用PPP模式尚處于摸索階段；參與主體多元、實現(xiàn)方式各異，但都缺乏對公眾訴求的關注。通過問卷調查分析，了解公眾對公共體育設施現(xiàn)狀的評價，研究何種類型的公共體育設施更能滿足公眾的期望、符合公眾的真實需求，并在此基礎上提出我國發(fā)展公共體育設施PPP項目的建設建議。

【關鍵詞】公共體育設施 PPP項目 公眾需求 上海

全國第六次體育場地普查結果顯示，截至2013年底，我國體育場地共計169萬個，人均場地面積為1.46平方米。2014年10月，國務院發(fā)布《關于加快發(fā)展體育產業(yè)促進體育消費的若干意見》，提出到2025年，我國人均體育場地面積要達到2平方米的目標?？梢耘袛啵覈搀w育設施發(fā)展將迎來可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期。與此同時，我國經濟進入新常態(tài)，經濟增速放緩、財政風險加大，各種剛性民生支出卻在不斷增加，使得過去由政府包攬的公共體育設施投資建設和運營的傳統(tǒng)模式難以為繼。此外，傳統(tǒng)模式下，大型場館長期閑置、體育設施重復建設以及場館、設施運行管理粗放等問題也日益突出，創(chuàng)新公共體育設施發(fā)展模式是當務之急。

黨的十八大提出“要在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買力度”；《2016年政府工作報告》進一步提出要“完善政府和社會資本合作模式，充分激發(fā)社會資本參與熱情”。江蘇、湖南、河北等省紛紛制定并實施《各省關于推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》，清晰地肯定了PPP模式在公共服務建設中的重要作用，以及中央和地方政府推動社會資本成為經濟重要托舉力量的決心。但長期以來，公共體育場館和公共體育綜合類硬件設施（以下統(tǒng)稱體育設施）投資來源被政府撥款和體育彩票公益金擠占的現(xiàn)狀并未改善，2014年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，“‘企業(yè)單位（包括內資企業(yè)、港澳臺企業(yè)和外商投資企業(yè)）投資占比僅為8.38%”。

政府和社會力量合作（PPP）模式，是指“政府通過特許經營、購買服務等方式，與社會力量建立風險共擔、利益共享的長期合作關系”。公共體育設施采用PPP模式，可以當前形勢下緩解政府財政壓力，改善公共基礎設施的管理體制和運行機制，提高公共服務的質量和效率的最佳選擇。

1我國公共體育設施PPP項目的發(fā)展現(xiàn)狀

1.1公共體育設施采用PPP模式尚處于摸索階段。

在公共體育設施供給的早期制度安排中，因為社會力量在人力、專業(yè)技術和財力等方面的相對不成熟，政府部門是公共體育設施的領導者和指揮者，出于公益的考慮為消費者提供免費或低價的、類型單一的公共體育服務?！吧鲜兰o末，新公共管理運動興起，西方國家政府開始調整公共服務供給主體單一的結構，重新分配政府與企業(yè)的公共服務功能，即運用市場誘因，促進公共服務民營化或者鼓勵民營企業(yè)參與”。

在公共體育領域推廣運動PPP模式，既有現(xiàn)實需求，也具備了一定的條件，近年來，在《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金〔2014〕113號）、《國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國發(fā)〔2015〕42號）等政策和文件的鼓勵和引導下，越來越多的社會力量通過PPP模式參與公共體育場館和公共體育綜合類硬件設施（以下統(tǒng)稱體育設施）的建設和運營管理，但是與水電能源、公共交通等其他行業(yè)的基礎設施相比，采用PPP模式運作公共體育設施，起步晚，行業(yè)特征明顯，現(xiàn)狀并不樂觀，距離“政府+社會力量”的模式還有一段較長的距離，目前還處于摸索階段。

1.2運作方式各異、主體多元，但缺乏對公眾訴求的關注

以BOT（（Build-Operate-Transfer）模式運作的國家體育場是PPP模式在我國公共體育設施實踐中的失敗案例。國家體育場共投資將近32億元，其中，代表北京市政府的北京國有資產經營有限責任公司出資58%，中國中信集團等四家企業(yè)組成中信集團聯(lián)合體出資42%。雙方按投資比例，組建公司對其進行融資、建設和管理等。根據(jù)合作協(xié)議，中信聯(lián)合體擁有體育場30年的特許經營權，至期滿后移交北京市政府，運營期間自負盈虧。遺憾的是，因為財務、法律等一系列不符合PPP模式精神的問題，2009年8月，北京市政府與中信聯(lián)合體簽署協(xié)議，由北京市國資委委派人員擔任國家體育場董事長、總經理，中信聯(lián)合體放棄30年的特許經營權，轉而獲得了永久股東身份。

對于起步晚、行業(yè)特征明顯、風險高的公共體育設施PPP項目，社會力量仍持觀望和謹慎態(tài)度，BOT模式很難發(fā)揮提升社會資本投資積極性的作用。而中國最大的非國有文體產業(yè)綜合運營商——佳兆業(yè)集團，則通過其一直堅持的“輕資產、重運營”模式（TOT，即移交Transfer-經營Operate-移交Transfer模式），先后獲得了深圳大運中心、深圳南山文體中心、佛山高明體育中心、深圳觀瀾體育公園等五大標志性場館的運營權，成為公共體育設施PPP模式的另一種有益嘗試。

事實上，不論采用哪種模式，對公共體育設施資源配置起決定性作用仍是市場，真正影響公共體育設施PPP項目的源動力是社會公眾，“公眾不是單純的公共服務接受者和市場經濟中的客戶，而應是公共活動的參與者。公民的參與和評價是政府做好各項工作的前提。”

本研究將通過分析上海市的調查數(shù)據(jù)，了解公眾對公共體育設施現(xiàn)狀的評價，研究何種類型的公共體育設施更能滿足公眾的期望，符合公眾的真實需求。

2公眾對公共體育設施PPP項目的需求分析

2.1問卷調查介紹

本文的研究數(shù)據(jù)來源于上海市體育局、上海市統(tǒng)計局和上海體育學院產業(yè)研究院聯(lián)合開展的“2015年上海市全民健身活動狀況調查”的問卷調查。問卷由國家體育總局提供，以上海實有人口二期系統(tǒng)為抽樣框，對全部17個區(qū)（縣）20歲以上居民進行調查，根據(jù)PPS和隨機等距抽樣原則，以入戶調查的方式，共獲得有效問卷8020份，調查的內容包括人口統(tǒng)計學背景資料、日常體力活動狀況、參加體育鍛煉的基本特征、參加體育鍛煉的意識、參加體育鍛煉的消費、獲得體育信息的途徑、單位或居住小區(qū)體育鍛煉場地、設施狀況及使用程度等。

2.2樣本分析

樣本情況顯示，男女性別比例相當，城鎮(zhèn)人數(shù)接近農村人數(shù)的3倍，20～59歲的3個年齡組人數(shù)相當，60歲以上人口共計24.06%，大部分的人擁有高中或者大學學歷（68.34%）。研究從經常進行體育鍛煉的場所、經常使用的室內（外）體育鍛煉場地設施、經常去的體育鍛煉場所與居住地距離、當前體育鍛煉場地設施與期望狀況、希望政府具體建設何種類型公共體育鍛煉場地設施、希望體育鍛煉場地設施建在何處等方面對調查樣本的體育設施評價及期望進行多維度分析和研究。具體情況見表1。

2.3研究結果

2.3.1大型體育場館、全民健身活動中心等利用率低，公共體育設施有效供給不足

表2的統(tǒng)計結果顯示，上海市居民體育鍛煉的場所主要是社區(qū)的空地、健身路徑和公園空地，許多60歲以上的老年人將棋牌室作為室內體育鍛煉設施，側面反映了我國目前城市大型體育場館（或城鎮(zhèn)體育中心）、全民健身活動中心的場館利用率低，服務大眾的中小型、社區(qū)型公共體育場館的有效供給不足。

2.3.2公眾體育鍛煉場地設施的建設需求強烈，且與社會階層呈正相關

統(tǒng)計結果顯示（圖1）：除無職業(yè)的居民外，有職業(yè)人群均認為體育鍛煉設施的現(xiàn)狀與期望比較存在差距。文盲和識字不多、初中教育程度的居民認為體育鍛煉設施與期望基本符合，高中及以上教育程度的居民均認為體育設施現(xiàn)狀與期望存在差距。說明大多數(shù)上海居民對當前體育鍛煉場地設施的數(shù)量、種類以及公共體育設施提供的服務質量不滿意，反映了公眾對公共體育設施建設的需求較強烈，且與社會階層呈正相關。

2.3.3公眾對公共體育設施的真實需求：在居住地附近建設社區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）健身活動中心

表3的統(tǒng)計結果顯示：83.5%的上海市居民經常去的體育鍛煉場所與居住地直線距離不超過2千米，這與前文2.3.1的調查結果“居民目前主要進行體育鍛煉的場所為‘社區(qū)的空地、健身路徑和公園空地存在相關性，說明目前上海市居民體育鍛煉主要選擇為距離居住地直線2公里之內的空地、健身路徑等。

作為一種公共產品的供給方式，公共體育設施PPP項目的起源和發(fā)展是滿足當?shù)毓婓w育鍛煉的需要。圖2顯示，上海市居民希望政府具體建設的體育鍛煉場地設施的類型，前三選擇分別是社區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）健身活動中心、綜合性健身休閑場所和體育健身主體公園?？梢灶A見，隨著社會經濟的發(fā)展、公眾消費結構的升級以及從事體育活動熱情的提高，功能齊全、設備先進的中小型、社區(qū)型公共體育場館或者全民健身中心將應運而生。另外，在要求被調查對象從社區(qū)附近、商業(yè)區(qū)等十個備選項中選擇希望體育鍛煉場地設施建在何處的問題上，第一選擇幾乎全部指向“社區(qū)附近”（見圖3）。

3結論與建議

3.1結論

調查結果顯示，上海市目前大型體育場館、全民健身活動中心等利用率低，中小型、社區(qū)型公共體育設施有效供給不足；大多數(shù)上海居民對當前體育鍛煉場地設施的數(shù)量、種類以及公共體育設施提供的服務質量不滿意，反映了公眾對公共體育設施建設的需求較強烈，且與學歷、職業(yè)等社會階層呈正相關；83.5%的上海市居民經常去的體育鍛煉場所與居住地直線距離不超過2千米，進一步說明了重點支持建設中小型、社區(qū)型公共體育設施的必要性。

3.2建議

3.2.1完善公共財政投入政策，加強對社會力量的引導和支持

改革過去計劃性政府投資管理模式，一方面，將各類公共體育設施投資規(guī)劃向社會公布，鼓勵社會力量根據(jù)規(guī)劃要求發(fā)起設立PPP項目。另一方面，由政府組織實施的公共體育設施建設項目，條件具備的要積極鼓勵采用PPP模式，吸引社會力量投資。政府部門要從公共體育設施的“單一提供者”向社會力量的“平等合作者”以及PPP項目的“監(jiān)管者”轉變，做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管和指導服務，放寬公共體育設施投資的市場準入，采取資本金注入、投資補助、設立基金等辦法，營造寬松公平的投資經營環(huán)境。

各地的新建公共體育設施項目，應優(yōu)先考慮采用PPP模式，另外可通過完善和改造廢舊廠房、辦公樓、倉庫、商場、大型商業(yè)設施樓頂、地下室等具備條件的城市空間的方法，啟動實施一批全局性、戰(zhàn)略性的公共體育設施PPP項目示范工程，鼓勵和引導社會力量成為體育場館投資建設、運營和管理的主力軍。

3.2.2嚴格、規(guī)范進行項目論證，合理進行風險分擔、利益分配

公私合作的PPP模式，具有政府干預和市場機制相結合的混合經濟的特色。在公共體育設施采用PPP模式，本質是利用社會力量激發(fā)市場活力，實現(xiàn)公共體育設施資源的最優(yōu)化配置，提高服務的供給效率。該模式在運行中會牽涉到政府、社會力量以及公眾等各方利益，嚴格、規(guī)范、公平進行項目論證，解決好風險合理分擔、利益合理分配是其可持續(xù)發(fā)展的關鍵。

公共體育設施PPP項目簽署的合同約定時間都是中、長期的，一般將持續(xù)十年及以上，過程會出現(xiàn)許多無法預測的風險和矛盾，從而造成項目失敗，給政府、社會力量以及公眾造成損失。在政府和社會力量簽訂合作協(xié)議之前，應對項目的投資回報方式、價格調整和補助方式、公益時間、公益服務等進行明確的約定，根據(jù)“最有控制力的一方承擔相應風險的原則”進行利益和風險的合理分配。以上文佳兆業(yè)集團“輕資產、重運營”的場館運營PPP模式為例，原則上，項目的建設、法律、政策的風險應由政府承擔，項目的運營風險由佳兆業(yè)集團承擔，自然災害等不可抗力風險由政府與佳兆業(yè)集團共同承擔。

3.2.3重點支持建設社區(qū)型項目，鼓勵多元主體共同參與項目設計

一般情況，社會力量，尤其是民營資本參與公共體育設施PPP項目，對效益和效率高度關注，能否追求實現(xiàn)資源利用和自我收益的最大化，關鍵因素就是項目是否符合廣大社會公眾的需求。根據(jù)上文分析，本研究提出了重點支持建設社區(qū)附件中小、型社區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）健身活動中心、綜合性健身休閑場所等公共體育設施的建議。此外，中小型、社區(qū)型公共體育設施PPP項目的功能定位與內部設計尤其要考慮社會力量運營實際和公眾需求。課題工作人員在對PPP項目進行調研過程中，就曾多次聽到運營公司對場館功能定位錯誤、內部空間設計不合理等問題的抱怨。因此，政府邀請或者要求運營公司、社會公眾共同參與項目設計，是保證公共體育設施PPP項目順利推進、健康發(fā)展的重要前提。

3.2.4因地制宜，滿足多樣化公共服務需求

公共服務的需求具有階段性、地方性特征。近幾年來，我國人均GDP逐步提高，2014年，北京、上海等東部沿海和經濟發(fā)達省市的人均GDP均超過60000元，已經進入中等收入經濟社會發(fā)展階段（圖4）。根據(jù)國際經驗，人均GDP達到10000美元后，人們對于公共體育服務的各類需求將進入高速增長期，社會對于公共體育服務的消費需求也隨之不斷攀升。“消費需求的差異性，縱向體現(xiàn)在全國、地方和社區(qū)的設施差異性，橫向表現(xiàn)出同一層次服務、消費水平的多樣化。”

地方政府應結合當?shù)貙嶋H及項目特點，靈活運用PPP模式的不同實現(xiàn)方式，切實提高項目運作效率。社會力量在運營管理公共體育設施期間，除了要保證公共體育體育場館完成提供體育健身場地的功能，還要豐富服務產品，提高服務質量，提供個性化服務方案。積極應用新技術、發(fā)展新業(yè)態(tài)，引入各類體育項目的培訓、群眾性、商業(yè)性等大學體育賽事，提供餐飲娛樂等衍生服務，并嘗試通過線上線下服務銜接，形成供給升級與需求升級協(xié)同推進、場館投資與消費良性互動的運行機制，使廣大社會公眾享受更多高效、便捷優(yōu)質的公共體育服務。

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