失地農(nóng)民的可持續(xù)性法律保障研究

鄭珊

【摘 要】城市化進(jìn)程的不斷深入，農(nóng)村土地日漸萎縮，失地農(nóng)民這一群體數(shù)量不斷增加。由于對(duì)失地農(nóng)民保障的不足，導(dǎo)致“無地、無業(yè)、無保障”的農(nóng)民大量出現(xiàn)，給社會(huì)穩(wěn)定帶來了不良影響。對(duì)失地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)采用以就業(yè)安置為核心，輔以其他措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)失地農(nóng)民的可持續(xù)性保障，切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民；可持續(xù)性；法律保障

培根曾言：“土地是財(cái)富之母，勞動(dòng)是財(cái)富之父。”在中國(guó)這片遼闊的土地上，農(nóng)民對(duì)土地往往有著難以言明的執(zhí)著，相當(dāng)于是他們的“命根子”。而隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)深入推進(jìn)，我國(guó)城市建設(shè)用地的需求比重不斷增長(zhǎng)，國(guó)家開始頻繁地將農(nóng)村集體所有土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，同時(shí)將農(nóng)用土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。在轉(zhuǎn)化的過程中，失地農(nóng)民被迫向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，雖然國(guó)家采取征收的方式對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行了一定的補(bǔ)償，但是基于農(nóng)民自身的特殊性，不可避免地會(huì)損害農(nóng)民團(tuán)體的利益，其在失去賴以生存的土地后，很容易成為“無地、無業(yè)、無保障”的三無農(nóng)民，生活水平大大下降，有失社會(huì)公平，而且不利于社會(huì)的穩(wěn)定。本文在深入研究我國(guó)現(xiàn)階段土地征收補(bǔ)償制度的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度提出一些建議。

據(jù)測(cè)算，我國(guó)城市化水平每提高一個(gè)百分點(diǎn)，就要相應(yīng)減少615萬畝耕地，每征一畝地，將造成1.4個(gè)失地農(nóng)民，目前我國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)已經(jīng)超過4000萬人，并仍在以每年約200萬人的速度遞增[1]。如果按照現(xiàn)行的征地制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，到2030年，我國(guó)的失地農(nóng)民將超過7800萬人，占現(xiàn)有農(nóng)民數(shù)量的10%。對(duì)于被征地農(nóng)民，國(guó)家大致采取兩種補(bǔ)助方式：一貨幣補(bǔ)償；二是住房保障。一次性的貨幣補(bǔ)償重點(diǎn)考慮了失地農(nóng)民短期內(nèi)的生活水平，關(guān)于失地農(nóng)民的長(zhǎng)期利益并沒有充分衡量。失地農(nóng)民在獲得貨幣補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)也將永遠(yuǎn)被禁錮在勞動(dòng)力市場(chǎng)，更糟糕的是由于農(nóng)民的自身素質(zhì)較差、知識(shí)水平不高，在就業(yè)市場(chǎng)中不占優(yōu)勢(shì)，很難找到工作崗位，即使找到了工作，也是技術(shù)含量偏低的服務(wù)行業(yè)，所獲酬勞少，但負(fù)擔(dān)重，甚至無法維持過去的生活水平。在收入微薄的情況下，每一戶失地農(nóng)民還需負(fù)擔(dān)一到兩名的老人以及幼童的生活所需，在幼童上學(xué)后，負(fù)擔(dān)勢(shì)必還會(huì)加重，所以對(duì)失地農(nóng)民實(shí)施可持續(xù)的法律保障刻不容緩。

一、以就業(yè)安置為核心，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的社會(huì)保障

（一）政府應(yīng)創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位并適當(dāng)限制就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。在當(dāng)今就業(yè)難的社會(huì)環(huán)境中，失地農(nóng)民自身素質(zhì)不高，就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力弱，往往錯(cuò)失就業(yè)良機(jī)。就業(yè)素質(zhì)的提高，需要通過長(zhǎng)期的培訓(xùn)來積累，而且考慮到農(nóng)民的學(xué)習(xí)能力弱，可能永遠(yuǎn)達(dá)不到就業(yè)素質(zhì)的最低要求，這使得失地農(nóng)民在失地后到再就業(yè)往往有一段甚至是永久的空白期，所以政府有必要增加基數(shù)或?qū)ｉT預(yù)留就業(yè)崗位給失地農(nóng)民。除此之外，政府還應(yīng)該保證就業(yè)崗位的長(zhǎng)期穩(wěn)定。據(jù)悉在我國(guó)少數(shù)地方雖有就業(yè)安置政策，但有時(shí)與市場(chǎng)用人機(jī)制相矛盾，失地農(nóng)民或者被分配到夕陽(yáng)企業(yè)，在企業(yè)破產(chǎn)倒閉后，重新淪為失業(yè)游民，抑或是在企業(yè)精簡(jiǎn)人員時(shí)，成為首批裁員對(duì)象。這導(dǎo)致失地農(nóng)民再次失去收入來源，并且政府不再會(huì)對(duì)其進(jìn)行就業(yè)分配，失地農(nóng)民將面臨更糟糕的境地。因此在就業(yè)安置上地方政府不僅應(yīng)為失地農(nóng)民提供工作崗位，而且還需保證該崗位的質(zhì)量。

（二）政府應(yīng)出臺(tái)有關(guān)失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)的政策，并落實(shí)相關(guān)政策的執(zhí)行，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民的勞動(dòng)就業(yè)技能，加快其再就業(yè)的進(jìn)程。解決失地農(nóng)民就業(yè)難的關(guān)鍵就在于提高農(nóng)民的自身素質(zhì)，使其滿足職業(yè)技能要求。在我國(guó)要解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問題，主要有兩個(gè)阻礙：首先，隨著近年來征地規(guī)模的不斷擴(kuò)大，各地方政府開始陸陸續(xù)續(xù)地頒布有關(guān)失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)的政策，但還存在某些偏遠(yuǎn)、落后的地方政府因?yàn)樨?cái)政資金短缺等原因而力不能及。對(duì)此中央政府應(yīng)該通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段，對(duì)該地區(qū)提供支持，盡快填補(bǔ)該地區(qū)失地農(nóng)民再就業(yè)政策的空白。其次，雖然有些地方政府出臺(tái)了諸多這方面的政策，并取得了一定效益，但是在具體實(shí)施中，還是存在著執(zhí)行瑕疵。因此地方政府在制定政策后，應(yīng)時(shí)刻關(guān)注政策的實(shí)施進(jìn)度，保障政策的有效執(zhí)行。

（三）提供政策優(yōu)惠，鼓勵(lì)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。失地農(nóng)民在拆遷補(bǔ)償后，短期內(nèi)手握大筆資金，但出于小農(nóng)心態(tài)往往以吃利息的形式存于銀行，為實(shí)現(xiàn)資金流通效益的最大化。政府可以為其創(chuàng)業(yè)提供一定政策支持，鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，一方面可以加快資金流通，創(chuàng)造更多社會(huì)財(cái)富；另一方面還可以解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題，甚至享受因失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)而帶來的的社會(huì)效益。

二、為失地農(nóng)民預(yù)留生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性用地，并組織失地農(nóng)民開發(fā)荒地

近年國(guó)家推出“嚴(yán)格落實(shí)占補(bǔ)平衡制度，嚴(yán)守耕地紅線”、“加強(qiáng)耕地保護(hù)”等政策，使得全國(guó)耕地總量減少速度有所回緩，一部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了耕地?cái)?shù)量增長(zhǎng)的情況。在耕地充足的情況下，統(tǒng)一調(diào)度失地農(nóng)民再次投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不僅可以減少耕地資源的浪費(fèi)，而且可以讓這些失地農(nóng)民充分實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值。不若在征得失地農(nóng)民同意、各方面條件允許的情況下，將一部分的貨幣補(bǔ)償改成生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性用地、荒地置換。讓失地農(nóng)民重操舊業(yè)，獲取生活來源，日后地方政府要開發(fā)這些荒地，則對(duì)失地農(nóng)民再次進(jìn)行征地補(bǔ)償。但考慮到各地城市的耕地總量以及地理位置不同，此項(xiàng)建議應(yīng)因地制宜。

三、將失地農(nóng)民納入社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)體系

就目前的社會(huì)醫(yī)療保障制度而言，各地采取了不同的做法，主要分為五種：一是讓失地農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療；二是讓失地農(nóng)民參加城鄉(xiāng)一體的醫(yī)療保險(xiǎn)；三是為失地農(nóng)民單獨(dú)建立醫(yī)療保險(xiǎn)制度；四是采取“因地制宜、分類處置、整體推進(jìn)”的做法；五是讓失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)[2]。上述各類做法各有益處和弊端，我個(gè)人認(rèn)為，建立一個(gè)專門針對(duì)失地農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)制度更好。因?yàn)槭У剞r(nóng)民的生活水平、保險(xiǎn)繳納能力均不如城鎮(zhèn)居民，若按照城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)繳納保險(xiǎn)費(fèi)用，對(duì)其負(fù)擔(dān)過重。而新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度要求參與者必須是具備農(nóng)村戶口的村民，顯然失地農(nóng)民不具有參保資格。加之失地農(nóng)民的數(shù)量在未來會(huì)持續(xù)增長(zhǎng)，成為城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民后的另一類居民，為管理方便、有序，為失地農(nóng)民建立獨(dú)立的醫(yī)療保險(xiǎn)制度勢(shì)在必行。

四、利用農(nóng)用土地轉(zhuǎn)非農(nóng)用土地的升值金額，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行持續(xù)補(bǔ)償

地方政府通過土地征收，將土地收歸政府所有，之后再以市場(chǎng)拍賣的形式將土地的使用權(quán)出讓，土地出讓收入和征地補(bǔ)償費(fèi)用之間的巨大差額成為地方政府的財(cái)政收入的重要來源之一。[3]除此之外，政府還可以獲得稅收、就業(yè)崗位等其他間接利益。而失地農(nóng)民得到的補(bǔ)償僅僅是對(duì)原用途的部分價(jià)值補(bǔ)償，不能分享農(nóng)地轉(zhuǎn)變用途的增值收益，其補(bǔ)償所得看似很多，但在失去土地后，往往連附隨于土地上的醫(yī)療、就業(yè)等相關(guān)收益也一并失去，總體而言，補(bǔ)償金低于土地在城市中作為非農(nóng)用地后的價(jià)值。因此，對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償應(yīng)順應(yīng)市場(chǎng)運(yùn)行，依據(jù)市場(chǎng)價(jià)格正確、合理地計(jì)算土地補(bǔ)償金，并將一部分補(bǔ)償金用于交付失地農(nóng)民的各種社會(huì)保險(xiǎn)，保障失地農(nóng)民的后續(xù)生活水平[4]。

總而言之，我國(guó)的征地補(bǔ)償制度應(yīng)在充分尊重失地農(nóng)民意愿、保障失地農(nóng)民生活水平的基礎(chǔ)上，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以就業(yè)安置為核心，多種類、多方面、多形式地補(bǔ)償失地農(nóng)民的合理利益，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的社會(huì)保障，形成科學(xué)合理的補(bǔ)償制度，真正與失地農(nóng)民共享城市化發(fā)展的成果。

【參考文獻(xiàn)】

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[2]袁杰，吳廣明.我國(guó)失地農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)問題分析[J].衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究，2008（3） ：29-30.

[3]李春根.土地財(cái)政、補(bǔ)償機(jī)理與被征地農(nóng)民保障水平——以江西省南昌縣為考察樣本[J].財(cái)政研究，2013（12）：32-35.

[4]張媛.發(fā)達(dá)國(guó)家失地農(nóng)民保障安置的經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2013（12）：124-126.