規(guī)范與重構(gòu)：基層法院民事審判組織改革的實證研究

史晴

摘要：民事審判組織是人民法院行使審判權(quán)、對民事案件進行審理和裁判的組織形式。根據(jù)我國民事訴訟法的規(guī)定，人民法院審判民事案件的組織形式有合議制與獨任制兩種形式。我國民事訴訟法一直遵循“合議制為主、獨任制為輔”的立法定位。這一定位與90年代初修改民事訴訟法時人民法院受理案件較少、審判任務(wù)較輕、多數(shù)法官未經(jīng)專業(yè)法學(xué)教育培訓(xùn)的狀況相適應(yīng)，能夠有效提高當(dāng)時的審判效率，通過群體決策確保司法公正。然而經(jīng)過三十多年的發(fā)展，面對經(jīng)濟大發(fā)展帶來的“訴訟爆炸”的案件壓力，在基層審判實踐中，獨任制適用范圍顯著擴張，相反合議制卻存在“審者與判者”分離的現(xiàn)象，民事審判組織的立法與司法間產(chǎn)生了巨大的分歧，現(xiàn)行的民事審判組織制度已不能滿足司法實踐的需要，相反成為制約審判效率提升的一大障礙。

關(guān)鍵詞：民事審判；人民法院

一、基層法院民事審判組織在司法實踐中遇到的問題

（一）現(xiàn)行立法對普通程序及合議制的高度倚重

我國立法對審判程序的定位上高度倚重普通程序，具有明顯的“以普通程序為基礎(chǔ)，以簡易程序為例外”的特征。第一審普通程序是民事訴訟程序的主體程序和基礎(chǔ)程序，既是各級法院審理第一審民事案件通常適用的程序，也是整個民事審判程序包括第二審程序、審判監(jiān)督程序等的基礎(chǔ)程序，起著各種訴訟程序的通則之作用，其他程序沒有特別規(guī)定的，亦要適用普通程序的規(guī)定。此外，在審判組織的適用上，我國民事訴訟法傳統(tǒng)上有重視合議制和普通程序的慣例，民事訴訟法直接將合議制的適用與普通程序的適用對應(yīng)，規(guī)定對按照普通程序?qū)徖淼陌讣仨毥M成合議庭。具體到基層法院，除簡單的民事案件適用簡易程序和獨任制審理之外，其他所有的第一審民事案件包括復(fù)雜的和一般的民事案件，亦均適用普通程序以及合議制審理。這決定了合議制成為法院審判民事案件最主要適用的審判組織形式，適用范圍極為廣泛，而獨任制僅僅被基層法院按照簡易程序?qū)徖砗唵蔚牡谝粚彴讣r所適用，應(yīng)用范圍極為有限，立法對簡易程序的規(guī)定也因之而粗疏簡單。

（二）過于狹小的獨任制適用范圍與基層法院現(xiàn)實需求的矛盾

我國民事訴訟法對簡單的民事案件的界定為事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大，最高院《關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》對此進行了具體闡述，所謂“事實清楚”，指當(dāng)事人雙方對爭議的事實陳述基本一致，并能提供可靠的證據(jù)，無須人民法院調(diào)查收集證據(jù)即可判明事實、分清是非；“權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確”，是指誰是責(zé)任的承擔(dān)者，誰是權(quán)利的享有者，關(guān)系明確；“爭議不大”是指當(dāng)事人對案件的是非、責(zé)任以及訴訟標(biāo)的爭執(zhí)無原則分歧。符合上述條件的民事案件，畢竟只有極少數(shù)。最高院相繼出臺的相關(guān)司法解釋，或排除式、或列舉式的規(guī)定，仍無法改變這一立法現(xiàn)狀，況且，部分的案件是否屬簡單案件，在立案受理時并不能準(zhǔn)確作出判斷。而根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，一旦確定適用普通程序?qū)徖淼拿袷掳讣?，即使在審理過程中判斷為簡單案件，亦不能轉(zhuǎn)換為簡易程序?qū)徖?。根?jù)上述規(guī)定，即使是基層法院，在受理案件時并不能當(dāng)然適用簡易程序，審判組織亦不能當(dāng)然使用獨任制，而應(yīng)根據(jù)案件類型加以區(qū)分。然而在司法實踐中，基層法院受理的民事案件在立案時幾乎百分之百適用簡易程序，在審理過程中，再視案件的具體情況進行審理程序和審判組織的變化和調(diào)整。司法實踐與立法思維背離的根源在于基層法院面臨的巨大的案件壓力。為解決案多人少的矛盾，維系自身的超負荷運作，基層法院不得不在審判實踐中降低對司法人員職業(yè)化能力的要求和對司法程序嚴格公正的追求，甚至不適用法律要求使用的普通程序和合議制，而去向簡易程序和獨任制要效率。

（三）合議制適用范圍廣泛化與實務(wù)運行的形式化矛盾

目前大部分法院實行分案制，即每個案件立案后分到具體的主審法官名下，由該主審法官對案件進行審理，從頭到尾跟進這個案件，整理證據(jù)、開庭審理、起草判決書，同時對案件質(zhì)量承擔(dān)所有責(zé)任。這種主審法官負責(zé)制產(chǎn)生是由于“案件驅(qū)動”，本身是為了解決當(dāng)下案多人少的矛盾。實踐中，為節(jié)省審判資源，即使是合議制以普通程序?qū)徖淼陌讣?，也是以主審法官為核心組成和運作，基本由主審法官大包大攬，“名合實獨”“合而不議”，其他合議庭成員只是陪坐走過場。主審法官負責(zé)了絕大部分實質(zhì)性審理活動，包括庭前閱卷，擬定庭審提綱，從事必要的調(diào)查工作；開庭后負責(zé)進行補充調(diào)查，搜集證據(jù)；庭審時主持法庭調(diào)查和辯論；案件評議時負責(zé)提出關(guān)于事實認定和法律適用的初步意見；制作判決書等等。案件的最終處理方式大多也取決于主審法官，一方面主審法官具有信息上的優(yōu)勢，對案情的把握更透徹，另一方面，其他合議庭成員往往基于人情或互相關(guān)照心態(tài)附和承辦法官意見或者最多提出問題供主審法官斟酌參考。

二、在基層法院普遍適用獨任制的理論探討

（一）合議制與獨任制的比較

就合議制而言，首先，它實行集體討論案件，能夠集思廣益，避免法官的偏見，從而確保司法的公正和質(zhì)量。其次，由于合議庭評議不對外公開，作出判決的責(zé)任是以集體方式分擔(dān)，這在一定程度上保護作出判決的法官免受威脅、怨恨和報復(fù)之虞。其三，它體現(xiàn)了司法民主化的精神，通過參審或陪審制，可以吸收民眾參與司法活動，抑制司法專橫或?qū)?。然而，因為有多位法官共同履行職?wù)，耗費過多法官精力，其程序不免有復(fù)雜遲延的弊端。

就獨任制而言，其由一人行使審判權(quán)，首先，能夠達到迅速審判、克服遲延的效果，滿足了便民司法的要求。其次，獨立辦案可以培養(yǎng)法官的責(zé)任感。其三，它簡化了司法活動，減輕了司法機關(guān)的負擔(dān)。然而，它受限于法官一人的智慧與經(jīng)驗，難免有失誤和主觀偏見之虞。

（二）獨任制的理論價值

首先，從哲學(xué)的角度分析，獨任審判制度的發(fā)展要符合案件的疑難度與對審判力量內(nèi)在要求的規(guī)律性?；趯κ挛锏恼J識規(guī)律，不同疑難程度的案件，對審判力量的內(nèi)在要求是不同的，一般而言，集體的智慧優(yōu)于個人的智慧，集體成員對案件事實和法律適用的認識要比個人的認識更準(zhǔn)確。但這一認識規(guī)律是相對于較為復(fù)雜事項而言，而針對簡單或一般的民事案件，其優(yōu)越性未必能得到發(fā)揮，通常由獨任法官一人就足以做出符合認識規(guī)律的正確判斷，對于具有較大法律同質(zhì)性的審判人員來講，審理一般案件，若無案外因素干擾，其認識亦不會出現(xiàn)多大的差異，審判人員的簡單疊加并不能導(dǎo)致審判質(zhì)量的顯著上升，更多的則是導(dǎo)致訴訟費用的徒然增加，訴訟效益的下降。這種對應(yīng)關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律，應(yīng)是合理定位審判組織形式的基本理論依據(jù)。

其次，從憲政角度分析，獨任審判制度的發(fā)展要符合“接近正義”的理念。意大利著名法學(xué)家莫諾·卡佩萊蒂指出：“一種真正現(xiàn)代的司法裁判制度的基本特征之一必須是，司法能夠有效地為所有人接近，而不是在理論上對于所有的人可以接近。獨任審判可以縮短訴訟周期，讓法院能有更多的時間、精力和財力投入到重大復(fù)雜的案件中去，從更大范圍內(nèi)保障社會正義的實現(xiàn)；可以減少原告在人、財、物等方面的消耗，降低訴訟成本，調(diào)動公民發(fā)動訴訟程序的積極性。

第三，從社會學(xué)角度分析，獨任審判制度的發(fā)展要符合法官素質(zhì)高低的對應(yīng)要求。立法者對建立在民主集中制基礎(chǔ)上的依靠多數(shù)人的智慧解決糾紛理念的充分信賴，在審判人員隊伍的整體素質(zhì)極不理想的背景下，欲最大限度地保證判決結(jié)果的正確，其措施之一就是將合議審判確立為審判組織形式的主流，充分發(fā)揮集體智慧的優(yōu)越性，以彌補審判人員素質(zhì)不高的缺陷。反之，在法官素質(zhì)較高情形下，完全可以將獨任審判上升為主流或并列。

三、基層法院民事審判組織重構(gòu)的現(xiàn)實路徑。

（一）明確基層法院以“獨任審判為主、合議審判為輔”的審判組織形式

縱觀全球，不論是英美法系還是大陸法系，對初審案件基層審判組織普遍采用獨任制審理案件，獨任法官既可以主持簡易程序，也可以主持普通程序，解決大量糾紛。合議制作為基層法院審理案件的補充與例外，復(fù)雜重大案件采用合議制審理。在我國民事訴訟法的立法層面，將審理程序與審判組織相分離，不論是簡易程序還是普通程序，都可以適用獨任制審理。劃分簡易程序與普通程序的標(biāo)準(zhǔn)不是獨任制或合議制，而是按照法院的級別、案件的類型和爭議標(biāo)的額來劃分。在將民事審案件的審判組織進行拆分與重組之后，我國民事訴訟程序就形成如下三類：獨任制簡易程序、獨任制普通程序、合議制普通程序。

（二）明確確定基層法院獨任制案件的適用類型

第一，在繁簡分流與程序分化的過程中，需要根據(jù)案件性質(zhì)和類型確立一個基本的標(biāo)準(zhǔn)。我國法院處理的一審民事訴訟案件大致劃分為以下四個類型：（1）一般的簡單案件，是指案情較簡單、當(dāng)事人之間爭議對立并不特別強烈的案件，標(biāo)的金額則從小到較大的情形都可以包括在此概念之內(nèi)；（2）復(fù)雜案件，是指在案件事實的把握認定、或者在法律關(guān)系的梳理及法律適用上有較大難度的案件類型；（3）所謂“難辦案件”是指法院在進行處理時不得不更多地考慮諸如政治的、社會的、經(jīng)濟的、道德的等多種因素，甚至是必須把這些法律外社會因素置于首要考慮地位的案件?；鶎臃ㄔ好鎸Φ拇蠖嗍堑谝活惏讣?，這一類案件應(yīng)當(dāng)然適用獨任制，即使在審理過程中因為審限限制或者其他原因?qū)е掳讣D(zhuǎn)人普通程序，仍應(yīng)適用獨任制普通程序。對基層法院可能遇到的第二類、第三類案件適用合議制。第二，賦予當(dāng)事人合意選擇程序的權(quán)利。賦予當(dāng)事人一定的程序選擇權(quán)，允許當(dāng)事人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)合意選擇適用的程序，使當(dāng)事人有平衡追求實體利益和程序利益的機會。第三，擴大簡易程序的適用范圍，明確簡易程序與普通程序在審理過程中的互相轉(zhuǎn)換的條件，確保程序使用的靈活性。

（三）建立與獨任制審理原則相適應(yīng)的獨任法官選任和監(jiān)督制度

審判組織的改革不是一個孤立的過程，而是在系統(tǒng)司法制度中的有機環(huán)節(jié)，所以審判組織的改革應(yīng)該尋求與司法制度的和諧。審判組織立法規(guī)定宜粗不宜細。訴訟法條文的相應(yīng)修改應(yīng)該給各級法院留下靈活操作的空間并兼顧未來發(fā)展的趨勢。立法修訂應(yīng)寬松，才能兼顧發(fā)展不平衡的司法實踐。

基層法院普遍適用獨任制，對基層法官的法律職業(yè)能力和職業(yè)素養(yǎng)提出了更高的要求。在確立基層法院獨任制審理原則的同時，對于獨任法官的資質(zhì)應(yīng)當(dāng)提出明確要求，包括規(guī)定必要的審判資歷要求，如規(guī)定必須有五年或以上審判實務(wù)經(jīng)驗且經(jīng)過必要考核的法官，才能擔(dān)任獨任法官。同時，應(yīng)注重配套保障機制的建設(shè)：一是更加明確給予獨任法官權(quán)與利的保障，明確其依法審判的責(zé)任，以保障審判權(quán)的依法公正行使、避免擅斷和獨裁。二是改變現(xiàn)有的當(dāng)事人本人訴訟和任意訴訟代理之規(guī)定，提高律師代理的法律上的要求，以使當(dāng)事人的訴權(quán)能力通過律師代理制度而得以必要的提升，增強其對于獨任法官依法審判的制約能力。三是加強訴前調(diào)解、速裁等多元化的司法解紛機制的建設(shè)，使案件訴諸法院就及時得以合理分流，有效緩解第一審程序適用之壓力。

四、結(jié)語

基層法院審判組織制度改革，盡管是我國司法改革極小層面的問題，卻關(guān)系到司法體質(zhì)改革的全局。基層法院審判組織制度改革不可一蹴而就，要跨越不同的階段。當(dāng)前，轉(zhuǎn)型時期的中國司法國情紛繁復(fù)雜，法律移植建立的規(guī)則與鄉(xiāng)土社會的抵牾磨合，使中國的基層法院在面對人民群眾對實質(zhì)正義的高度期盼時，往往陷人程序正義與實質(zhì)正義的矛盾。在這一階段，進行審判組織制度的改革與完善，必須立足于這一司法現(xiàn)實，如此，制度才具有合理性、可行性和有效性。

參考文獻

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