我國民生檔案資源整合服務的思考

陳琴

摘 要：本文通過解讀近10年來局館長會議報告中各地開展民生檔案工作的基本情況，將其推進階段歸納為3個時期，并對民生檔案資源整合和服務的舉措進行內(nèi)容挖掘，分析總結規(guī)律，發(fā)現(xiàn)新變化，并在推進方向上提出相關建議。

關鍵詞：民生檔案；資源整合；服務

1 研究目的

通過分析10年以來（2007—2017）國家檔案局局（館）長會議報告中各地開展民生檔案工作的基本情況，可以緊貼社會發(fā)展現(xiàn)狀與管理實踐成果，以便探討民生檔案信息資源發(fā)揮效用的新的可能途徑。同時，可以在一定程度上減少檔案理論與檔案實踐相脫節(jié)，盡可能減輕檔案學術研究中的“自我中心”傾向，也為相關領域的后續(xù)研究提供有價值的資料。筆者希望通過解讀，總結關于民生檔案資源整合與服務的一般性經(jīng)驗，為政府民生決策以及相關領域的學者研究提供借鑒性參考。

2 推進階段

2.1民生檔案資源整合與數(shù)字檔案系統(tǒng)建設時期（2007—2010年）[1]。2007年是民生檔案工作的開創(chuàng)之年，各級檔案部門積極建立民生檔案，起草涉及民生規(guī)范性文件與相關管理辦法，重視家庭建檔工作。對重點民生檔案優(yōu)先進行整理、編目、劃控、數(shù)字化工作。2008年，一方面仍然繼續(xù)加快整合館藏民生檔案資源，另一方面及時調(diào)整檔案接收范圍；民生檔案服務手段進一步豐富，如對于可開放的民生檔案，專門編制利用指南和檔案目錄、開辟服務熱線、接受電話預約查檔等。同時探索符合各地區(qū)實際的區(qū)域性民生檔案信息資源整合形式，繼續(xù)推進和完善村級建檔、社區(qū)建檔。[2]2009年民生檔案工作不斷深化，各級檔案部門加大檔案資源整合力度，從源頭上加強民生檔案管理。越來越多的檔案館政府公開信息查閱場所推出全天候服務、“一站式”服務、綠色通道服務、節(jié)假日預約查閱等人性化服務手段，同時把工作重心放在構建并完善民生檔案服務平臺。[3]2010年各地檔案部門以服務民生為重點，加快探索和推進區(qū)域內(nèi)檔案信息遠程共享工程，運用“三網(wǎng)融合”，更大限度地實現(xiàn)檔案遠程服務。[4]

這一階段民生檔案的主要工作內(nèi)容是民生檔案信息的匯集及民生檔案信息檢索系統(tǒng)的建立。各地逐步建立“市-區(qū)-街（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）-社區(qū)（村）”的層級管理體系，把分散在不同層級、機構及部門的紙質(zhì)檔案逐步數(shù)字化，同時積極探索民生檔案信息遠程服務工程，加大民生檔案信息檢索系統(tǒng)的建設力度[1]。

2.2民生檔案資源融合與協(xié)同服務平臺建設時期（2011—2013年）[1]。2011年，民生檔案工作服務手段趨于多樣化，利用方式趨于便捷化，更加重視民生檔案的信息服務，以提高遠程服務能力為突破口，積極變革民生檔案提供利用的方式，側(cè)重于民生檔案信息資源的融合和數(shù)字化建設，逐級實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)檔案部門的信息共享并共同向社會提供遠程服務。[5]2012年，形成條塊結合、齊抓共管的民生檔案工作新格局，逐步建立起民生檔案工作機制，如發(fā)布管理規(guī)范性文件，檢查驗收、建立聯(lián)席會制度，出臺相關管理辦法等；民生檔案服務領域拓展到行政服務中心是一大亮點，大力推進區(qū)域性檔案信息資源共享，推出“就地查詢、跨館出證”聯(lián)動服務機制。[6]2013年民生檔案工作新亮點是檔案信息化和服務體系的深度融合，如“就地查詢，跨館出證，館社聯(lián)動”“異地查檔，跨館服務”、跨館跨地檔案檢索指引服務等，開展民生檔案遠程服務。[7]

這一階段民生檔案的主要工作是民生檔案“協(xié)同服務機制”的建構與運行，部分地方實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)/間的信息資源共享[1]。如上海拓展民生檔案“全市通辦”工作，實現(xiàn)“就地查詢、跨館出證、館社聯(lián)動”；浙江省實施省、市、縣三級聯(lián)動，“異地查檔、跨館服務”；浦東、杭州、寧波還實現(xiàn)“跨省出證”；江西開展跨館跨地檔案檢索指引服務；寧波實現(xiàn)婚姻檔案異地查檔服務等。

2.3 民生檔案資源互聯(lián)互通互信社會服務創(chuàng)新時期（2014—2017年）[1]2014年，繼續(xù)加強新領域的民生檔案建檔指導，擴大民生檔案覆蓋范圍，重點在就業(yè)、住房、醫(yī)療、食品安全、收入、養(yǎng)老、教育、環(huán)境保護等方面做好民生檔案收集工作。其中一大亮點是，政府公開信息進入檔案利用體系，機關與檔案館建立數(shù)據(jù)交換機制，檔案管理日益信息化、智能化，遠程利用、主動開發(fā)成為民生檔案利用的主要形式，深化異地查檔，跨館服務。[8]2015年，強調(diào)優(yōu)先把重點的民生檔案整理并數(shù)字化，通過遠程利用，全方位地提升服務民生的能力。2016年以五大發(fā)展理念引領，打造民生檔案信息資源共享平臺。2017年更新民生檔案服務理念，加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作，建設面向社會公眾的政務服務平臺，各級檔案部門還按照“增量重民生、存量重開放、收放重時效”的原則，加大民生檔案收集整理與開放利用工作力度，加快推進檔案公共服務標準化和均等化進程。[9]

這一階段的主要任務是“探索互聯(lián)互通互信社會服務新模式”。政務民生服務網(wǎng)上辦理的實現(xiàn)，加快實現(xiàn)了“數(shù)據(jù)多跑路，民眾少跑腿”的“零距離”服務目標。

3 民生檔案資源整合服務內(nèi)容挖掘

3.1民生檔案類型出現(xiàn)新變化?？v觀近10年局（館）長報告，可以看出民眾利用較為頻繁的民生檔案一般是檔案相關部門在下一年重點指導建立檔案的對象。2007年度是民生檔案工作的開創(chuàng)之年，檔案部門較為重視關于社保、醫(yī)保、家庭等類型的民生檔案，出臺了一系列相關辦法。同時，隨著民生檔案工作的開展，社會上也涌現(xiàn)出多種新型民生檔案，如有關新農(nóng)合、新農(nóng)保、就業(yè)培訓、居民健康、民情檔案、新型合作經(jīng)濟組織、新型社會服務組織、社會保障、社會救助、民營企業(yè)等[10]。

3.2信息技術發(fā)展助力民生服務。隨著信息技術的發(fā)展，民生信息服務趨于為用戶提供跨空間的信息服務方向發(fā)展。從之前只能局限于館內(nèi)的民生檔案服務，到依托信息技術和網(wǎng)絡優(yōu)勢，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各館民生檔案信息共享。以館際合并、館際合作、設立分館、館室合作、信息整合、網(wǎng)絡共享等各種形式，對現(xiàn)有檔案資源進行整合，使分散的檔案資源更加集中，零星的檔案資源更加系統(tǒng)，館際、館室、館社互通互聯(lián)，為利用者提供“一站式”服務。

3.3民生檔案服務民生新舉措。從局（館）長報告中可以捕捉到民生檔案服務民生新舉措之一是融合民生檔案服務與政務平臺，使得檔案管理人員不再局限于檔案館，而是依托民政、醫(yī)療、社區(qū)等具體部門服務平臺的優(yōu)勢，將民生檔案查詢項目應用到具體社會服務平臺，實現(xiàn)檔案利用平臺陣地的擴大與前移[11]。這種新舉措響應了“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的號召，有利于建設面向社會公眾的政務服務平臺，加快推進檔案公共服務標準化和均等化進程。

4 推進思考

4.1難點診斷

4.1.1 民生檔案信息資源共享系統(tǒng)有待完善。我國的民生檔案工作各地區(qū)開展不平衡，部門、地區(qū)間信息化建設差異明顯；條塊結合分級管理體制致使民生檔案資源保管分散、獨立，信息孤島現(xiàn)象嚴重。[12]雖然已有部分地區(qū)在實現(xiàn)民生檔案區(qū)域共享上取得一些成效，但在橫向上尚未建立起跨行政區(qū)域范圍的共享與利用網(wǎng)絡，縱向上深入鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）檔案館之間、檔案館與相關部門、社區(qū)之間的共享與利用網(wǎng)絡亦未建立。[13]

4.1.2民生檔案資源整合標準不統(tǒng)一。民生檔案資源整合過程中存在資源整合標準不統(tǒng)一問題?！半p軌制”的運行及“跨層級、跨部門、跨領域的資源整合標準不統(tǒng)一”的問題共同作用并阻礙著民生檔案數(shù)字資源“互聯(lián)互通互信，共建共享共認”的實現(xiàn)。區(qū)域間規(guī)則及管理方式差異造成的“資源整合標準不統(tǒng)一”問題，影響并妨礙區(qū)域間/內(nèi)部信息的整合和再次利用。

4.1.3民生檔案由“憑證”向“信息資源”的轉(zhuǎn)向過程需要進一步的推進。無論是區(qū)域內(nèi)還是區(qū)域間的協(xié)同服務機制，如“就地查詢、跨館出證、館社聯(lián)動”，檔案資源服務機制均未能充分考慮電子檔案的增值性特征，民生檔案服務的根本出發(fā)點依然是“作為證據(jù)的檔案”而非“作為信息資源的檔案”。[1]因而，檔案信息資源服務于信息惠民工程的鏈接尚不緊密，目前依托“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”數(shù)據(jù)交換機制，尚未擺脫“技術主導的治理模式”，而信息治理模式在社會記憶構建、社區(qū)身份認同及在線文化發(fā)展等領域的作用尚未得到充分體現(xiàn)。

4.2推進方向

4.2.1科學整合民生檔案資源。沒有完整系統(tǒng)的民生檔案，民生檔案工作就成為無源之水、無本之木，服務民生就是一句空話。以構建面向民生的多元化館藏檔案資源體系為目標，為檔案館從“檔案館有什么，群眾查什么”向“群眾查什么，檔案館有什么”轉(zhuǎn)變而奠定堅實基礎，更好地滿足社會各界對民生檔案的利用需求。[10]其一，加大民生檔案收集力度。以《國家基本專業(yè)檔案目錄》為要求，既收集當前重要的涉及民生的文件資料，又收集具有行業(yè)和專業(yè)特點的有關民生的資料。其二，優(yōu)先數(shù)字化利用率較高的民生檔案。各級綜合檔案館應優(yōu)先對利用頻繁的民生檔案進行整理、編目、數(shù)字化和開放鑒定，完成利用率高的房產(chǎn)、婚姻、勞模、知青、招工、學籍、戶籍等民生檔案的數(shù)字化。要在民生檔案形成伊始，就將民生檔案數(shù)字化工作納入到工作安排中，注重從源頭上收集民生檔案資源。其三，積極借助其他部門的行業(yè)優(yōu)勢，助推民生檔案收集工作，比如，與公安、勞動、民政、教育等部門，聯(lián)合街道、社區(qū)、檔案服務部門以及相關涉民單位，共同收集戶籍、就業(yè)、社保、婚姻、優(yōu)撫、學籍等方面的文件材料，力求使民生檔案資源建設全方位覆蓋。

4.2.2創(chuàng)新民生檔案服務機制。一是增強利用者至上理念。以利用者至上為宗旨，以人民所需、所求為導向，無論是今后推行的線上遠程服務還是傳統(tǒng)的線下面對面服務，服務者應為用戶提供良好的用戶體驗，[14]推薦實行接待利用“一窗受理、首問負責”新機制，以馬上就辦為原則，實現(xiàn)服務提速。

二是推廣“走出去，送檔上門”服務。借鑒天津、上海、長春等地，積極開展館際合作、館社聯(lián)動、就地用檔、異地出證工作，[15]通過網(wǎng)絡平臺，把檔案館、檔案室與城鄉(xiāng)社區(qū)聯(lián)結起來，把檔案利用、檔案取證服務送到群眾身邊。加快實現(xiàn)查檔不出區(qū)、查檔不出市、查檔不出戶、查檔不跑路的美好愿景。

三是構建靈活優(yōu)化的民生檔案信息資源共享工作模式。一是兼顧民生檔案信息需求與檔案信息化發(fā)展水平，實現(xiàn)民生需求最為迫切的檔案信息資源的共享與利用；二是在長遠發(fā)展與現(xiàn)實資金之間尋求平衡，采取分步走策略；三是突破部門和地域之間的界限，盡可能地擴大民生檔案信息資源共享與利用的領域和范圍；四是盡快建立民生檔案共享與利用工作標準與制度，對各門類的民生檔案利用規(guī)定、證明樣式進行統(tǒng)一和規(guī)范。

四是搭建貼近百姓實際需求的民生檔案共享與利用平臺。首先，搭建館際間的民生檔案信息利用平臺。在統(tǒng)一的民生專題檔案數(shù)據(jù)結構規(guī)范的基礎上，實現(xiàn)各地市級國家綜合檔案館館藏民生檔案數(shù)據(jù)信息的共享。其次，搭建館室民生檔案信息資源服務平臺，特別是民政局、人社局等具有直接管理民生事項職能的機關檔案室。[16]最后，搭建貼近百姓的民生檔案服務平臺，實現(xiàn)省、市、縣以及用戶四級聯(lián)動。借鑒昆山、太倉等地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、社區(qū)檔案館建設的成功經(jīng)驗，在地市級國家綜合檔案館的服務范圍內(nèi)建立多個民生檔案服務窗口，提供民生檔案信息服務。

五是依托智慧城市打造民生檔案智慧化服務。2008年，IB M 公司首次提出“智慧地球”概念。2010年，他們又提出“智慧城市”的愿景。截止到2012年2月底，我國已有154個城市提出了建設智慧城市；[17]近年來，也有不少人呼吁打造智慧社區(qū)，進而形成了智慧地球——智慧城市——智慧社區(qū)的實踐體系，智慧社區(qū)指的是充分借助物聯(lián)網(wǎng)和傳感技術，通過物聯(lián)化和互聯(lián)化將人、物、網(wǎng)絡互聯(lián)互通，形成現(xiàn)代化、網(wǎng)絡化和信息化的全新社區(qū)形態(tài)，涉及智能樓宇，智能家居、智慧民生、智慧政務等諸多領域。[18]前面提到檔案相關部門人員對民生檔案服務的根本出發(fā)點依然是“作為證據(jù)的檔案”而非“作為信息資源的檔案”，無法實現(xiàn)信息資源增值的特征，而依托在智慧社區(qū)、智慧民生的背景下，檔案語義管理正在興起，未來發(fā)展里，民生檔案內(nèi)容的數(shù)字化、信息化、資源化、知識化是民生檔案信息資源發(fā)展的主要方向。

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（作者單位：上海大學圖書情報檔案系檔案學專業(yè) 來稿日期：2018-05-13）