財(cái)稅視角下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的影響因素與機(jī)制創(chuàng)新

任高飛 陳瑤瑤

摘要：農(nóng)村公共品的有效供給不足是當(dāng)前“三農(nóng)”問題的重要制約因素。文章圍繞《后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代村級(jí)公共品供給機(jī)制研究》一書研究?jī)?nèi)容，介紹了農(nóng)村稅費(fèi)制度改革后農(nóng)村公共品的供給制度變遷與供給模式，分析了農(nóng)村公共品供給的影響因素，并從財(cái)稅治理視角提出創(chuàng)新農(nóng)村公共品供給機(jī)制的改革建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)稅治理；農(nóng)村公共產(chǎn)品；供給模式；供給機(jī)制

公共產(chǎn)品供給的相對(duì)不足是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要制約因素。由彭長(zhǎng)生編著的《后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代村級(jí)公共品供給機(jī)制研究》于2016年1月由中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社出版。該書基于安徽省401個(gè)村莊的調(diào)查，對(duì)“一事一議、籌資籌勞、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)”等農(nóng)村公共品供給模式進(jìn)行了大量基層實(shí)踐考察，以安徽省84個(gè)“村村通”公路工程、村莊整治融資等為案例，對(duì)村級(jí)公共品供給的動(dòng)力機(jī)制與影響因素進(jìn)行了深度調(diào)查分析，研究案例具有標(biāo)本意義，研究?jī)?nèi)容切合農(nóng)村實(shí)際；主要章節(jié)遵循先文獻(xiàn)綜述、基本理論闡述，再案例、實(shí)證分析，最后結(jié)論啟示及政策性建議的寫作體例，針對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)制度改革后農(nóng)村公共品供給面臨的機(jī)制問題，從公共財(cái)政視角提出農(nóng)村公共品供給機(jī)制的優(yōu)化和政策建議，對(duì)當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化建設(shè)尤其是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義和政策參考價(jià)值。

一、農(nóng)村稅費(fèi)制度改革后農(nóng)村公共品供給制度的變遷與供給模式分析

（一）農(nóng)村稅費(fèi)制度改革后農(nóng)村公共品供給制度的變遷

從農(nóng)村稅費(fèi)制度改革視角，可將農(nóng)村公共品供給制度的變遷劃分為稅費(fèi)改革前和稅費(fèi)改革后兩個(gè)階段，其中稅費(fèi)改革前，又以實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為分界點(diǎn)可劃分為前后兩個(gè)階段，每個(gè)階段農(nóng)村公共品的供給方式和制度特征比較具體見表1，本文重點(diǎn)關(guān)注稅費(fèi)制度改革后的農(nóng)村公共品供給制度。

為進(jìn)一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)制度，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，我國(guó)自2000年開啟了具有劃時(shí)代意義的農(nóng)村稅費(fèi)制度改革，先后取消了鄉(xiāng)村統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資、村提留等收費(fèi)，并在2006年徹底終結(jié)了具有2600年歷史的農(nóng)業(yè)稅。經(jīng)過(guò)近17年的農(nóng)村稅費(fèi)綜合改革和探索實(shí)踐，農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕，公共財(cái)政不斷向農(nóng)村滲透，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。農(nóng)村稅費(fèi)改革沖擊了原有的縣鄉(xiāng)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，稅費(fèi)項(xiàng)目的取消致使基層政府公共投入資金來(lái)源減少，加之農(nóng)村勞動(dòng)力向城市大量流動(dòng)，農(nóng)村公共品供給不足問題日益凸現(xiàn)，農(nóng)村公共品供給制度由“一事一議，籌資籌勞”逐漸向“一事一議，財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)”演變，“籌資籌勞”的農(nóng)村公共品供給制度實(shí)施難度不斷加大。本文對(duì)當(dāng)前“一事一議”制度困境產(chǎn)生的原因和出路進(jìn)行了分析，對(duì)安徽省東至縣開展“一事一議，財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)”的實(shí)踐進(jìn)行了調(diào)查研究，結(jié)果表明：與由村民自己“籌資籌勞”相比，“財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)”極大地提升了村干部和村民參與地方公共品供給的積極性，但在推進(jìn)農(nóng)民合作供給公共品方面作用有限。

（二）農(nóng)村公共品供給主體變遷與模式分析

農(nóng)村公共品應(yīng)由誰(shuí)來(lái)供給，目前學(xué)術(shù)界主要有三種觀點(diǎn)：市場(chǎng)化方式供給、非政府組織供給、政府供給。農(nóng)村公共品如何有效供給，各地農(nóng)村基于資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異其供給模式不盡相同，但有一個(gè)基本理念：農(nóng)村公共品投入應(yīng)包括中央政府投入、地方政府投入、集體投入、各種基金扶持和社會(huì)捐助。在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，政府作為農(nóng)村公共品供給的主體，國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”的財(cái)政投入力度不斷加大，尤其是用于農(nóng)村的基本建設(shè)支出大幅增加，增幅較快。1956～2006年每年國(guó)家用于農(nóng)村的基本建設(shè)支出及變化趨勢(shì)見圖1。

在這60年期間，以1956年、1976年、1996年、2003年這四年為觀測(cè)點(diǎn)，國(guó)家用于農(nóng)村的基本建設(shè)支出年環(huán)比增長(zhǎng)率分別是138.70%、12.23%、28.65%、24.44%，而這四年的國(guó)家財(cái)政支出年環(huán)比增長(zhǎng)率分別為13.62%、-1.79%、16.32%、11.78%，可以發(fā)現(xiàn)國(guó)家用于農(nóng)村的基本建設(shè)支出年環(huán)比增長(zhǎng)率均要高于財(cái)政支出年環(huán)比增長(zhǎng)率。表2為2010～2015年全國(guó)公共財(cái)政支出及國(guó)家對(duì)農(nóng)村“一事一議”補(bǔ)助和道路建設(shè)支出，其中國(guó)家財(cái)政對(duì)村級(jí)“一事一議”的補(bǔ)助和對(duì)農(nóng)村道路建設(shè)支出無(wú)論是支出總額還是占同年財(cái)政支出比例，總體均呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，這兩項(xiàng)支出近五年平均增長(zhǎng)率分別為15.2%和11.31%，均高于近五年GDP的平均增長(zhǎng)率，這些數(shù)據(jù)充分表明國(guó)家逐漸作為農(nóng)村公共品的供給主體發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

本文對(duì)農(nóng)村公共品供給主體變遷進(jìn)行了回顧，在農(nóng)村公共品供給主體的變遷中，政府兩度退出又兩度介入，這體現(xiàn)了不同歷史時(shí)期政府對(duì)“三農(nóng)”問題重要性認(rèn)識(shí)的變化。本文以“村村通”道路工程為例，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)型、社區(qū)精英主導(dǎo)型、自愿捐助型、集體經(jīng)濟(jì)和自愿捐助復(fù)合型等農(nóng)村公共品合作供給模式進(jìn)行了具體分析，統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村公路（路基）建設(shè)模式以集體經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)型為主，自愿捐助型比例最低。由于當(dāng)前大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)比較薄弱。因此，國(guó)家依托財(cái)稅治理介入農(nóng)村公共品供給，激發(fā)民間的合作、捐助潛力，不僅必要而且迫切。

二、農(nóng)村公共品供給的影響因素分析

（一）基于社區(qū)角度的農(nóng)村公共品合作供給影響因素分析

在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、農(nóng)民收入不斷提高、農(nóng)民工大量由農(nóng)村向城市流動(dòng)和國(guó)家對(duì)農(nóng)村投入不斷增加的背景下，如何推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)公共品集體合作供給，逐漸富裕的農(nóng)民合作意愿是否強(qiáng)烈，從社區(qū)角度，通過(guò)對(duì)安徽省6縣12鄉(xiāng)84個(gè)行政村的調(diào)查，用Logit和Tobit模型對(duì)上述問題進(jìn)行了實(shí)證分析，在控制了項(xiàng)目因素后發(fā)現(xiàn)，村集體收入和村民收入是農(nóng)村公共品合作供給的主要影響因素，社區(qū)特征異質(zhì)性對(duì)集體合作結(jié)果影響較弱，而勞動(dòng)力流動(dòng)對(duì)集體合作行動(dòng)沒有影響。從社區(qū)層面看，個(gè)體和集體的資源稟賦水平是決定集體合作成功與否的重要因素，從經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)否定了傳統(tǒng)理論和國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村集體合作的悲觀預(yù)測(cè)，為理解農(nóng)民在集體合作中提供公共品的行為和結(jié)果提供了新的解釋和研究視角。因此，解決農(nóng)村公共品供給短缺的根本出路在于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，通過(guò)公共財(cái)政治理，推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大力扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)內(nèi)在活力，以此帶動(dòng)農(nóng)民收入不斷增加。

（二）資源稟賦和社會(huì)偏好對(duì)農(nóng)民合作供給的影響

“一事一議、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)”政策是一種國(guó)家主導(dǎo)下的農(nóng)村公共品投入機(jī)制，不僅提升了國(guó)家對(duì)農(nóng)村財(cái)政資金投入的效率和效果，而且提高了村民參與集體行動(dòng)的積極性。但由于我國(guó)農(nóng)村地域廣闊且人口眾多，能獲得獎(jiǎng)補(bǔ)的項(xiàng)目非常有限，即使在獲得“財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)”的項(xiàng)目中，也需要農(nóng)民之間進(jìn)行合作，自愿籌集資金來(lái)解決財(cái)政資金的不足問題。經(jīng)濟(jì)生活中，個(gè)體差異不僅表現(xiàn)在偏好差異，還存在自身資源稟賦的差異，以安徽某農(nóng)村“村村通”工程中集體合作捐助修路為案例，分析了資源稟賦和社會(huì)偏好對(duì)公共品合作供給的影響。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，社區(qū)公共事務(wù)的國(guó)家強(qiáng)制力淡出，公共品供給中的相對(duì)公平偏好顯現(xiàn)出來(lái)，在公共品合作供給中，農(nóng)民的一些社會(huì)偏好導(dǎo)致其成為“相機(jī)合作”者，這就要求村“兩委”等農(nóng)村公共事務(wù)管理者在提供公共品時(shí)，要尊重村民的資源稟賦差異，通過(guò)村民普遍認(rèn)可的社會(huì)規(guī)范引導(dǎo)合作供給行為；應(yīng)采取適當(dāng)?shù)募?lì)手段，使農(nóng)村中的致富能手、德高望重者成為各項(xiàng)公共事務(wù)的帶頭人；設(shè)計(jì)除基于自利假設(shè)的激勵(lì)相容合作機(jī)制外，還應(yīng)激發(fā)村民的社會(huì)偏好，使更多利他主義行為出現(xiàn)。

三、財(cái)稅治理視角下農(nóng)村公共品供給機(jī)制的創(chuàng)新

（一）建立基于PPM的公共品自愿供給機(jī)制

提供點(diǎn)機(jī)制（Provision Point Mechanim，簡(jiǎn)稱PPM）是被西方學(xué)術(shù)界廣泛研究并成功應(yīng)用的一種激勵(lì)機(jī)制。PPM主要有三項(xiàng)規(guī)則：一是提前設(shè)置一個(gè)公共品目標(biāo)預(yù)算（PP）；二是如果所有捐助達(dá)不到這個(gè)PP，所有人的捐助將全部足額返還（MBG）；三是如果捐助之和超過(guò)PP，將按照每個(gè)人捐助占總捐助的比例返還（PR）。該書以“一事一議”方式進(jìn)行農(nóng)村公共品供給的制度安排為背景，將PPM自愿捐助機(jī)制引入到農(nóng)村公共品供給的“籌資籌勞”實(shí)踐中，對(duì)PPM的有效性進(jìn)行了檢驗(yàn)，研究發(fā)現(xiàn)：與沒有任何合作規(guī)則的自發(fā)性捐助行動(dòng)相比，PPM具有相對(duì)有效性，設(shè)置一個(gè)公共品供給的臨界成本（PP）對(duì)捐助具有顯著正面影響。在農(nóng)村公共品自愿供給捐助中，增加規(guī)則設(shè)計(jì)可以提高集體合作成功概率。PP、MBR和PR規(guī)則為村“兩委”組織集體供給行動(dòng)提供了策略依據(jù)，對(duì)改進(jìn)“籌資籌勞”政策具有借鑒意義。

（二）構(gòu)建公共財(cái)政框架下需求導(dǎo)向型的農(nóng)村公共品精準(zhǔn)供給決策機(jī)制

不同地區(qū)的農(nóng)村基于地理環(huán)境、發(fā)展?fàn)顩r和農(nóng)民的偏好不同，對(duì)公共品的需求具有差異性。當(dāng)前農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共品的供給選擇缺乏暢通的需求表達(dá)機(jī)制和有效的制度安排，公共品的供給項(xiàng)目和規(guī)模一般由政府直接決定，偏離農(nóng)村實(shí)際和農(nóng)民意愿的公共品供給導(dǎo)致供給效率的缺乏和有限資源的浪費(fèi)。當(dāng)前農(nóng)村公共品供給的重點(diǎn)集中在生活垃圾處置、安全飲水工程、農(nóng)田水利設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)治安、勞務(wù)用工信息、農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)等方面，基層政府在公共品供給項(xiàng)目選擇時(shí)，應(yīng)對(duì)農(nóng)民的需求及其位序進(jìn)行充分的走訪調(diào)查，不斷改進(jìn)“一事一議”制度，建立基于農(nóng)民需求導(dǎo)向的農(nóng)村公共品供給決策機(jī)制，擴(kuò)大農(nóng)民的決策權(quán)利，推行公共項(xiàng)目公示制、聽證制，將農(nóng)村公共品供給納入公共財(cái)政體系，構(gòu)建符合公共財(cái)政框架的農(nóng)村公共品精準(zhǔn)供給模式。

（三）創(chuàng)新縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，構(gòu)建農(nóng)村公共品的長(zhǎng)效供給機(jī)制

農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，傳統(tǒng)的縣鄉(xiāng)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大改變，與此同時(shí)，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱致使縣鄉(xiāng)財(cái)政支出缺口不斷加大，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給缺乏財(cái)力保障；受農(nóng)村公共品較強(qiáng)的外溢性和投資報(bào)酬率低的影響，社會(huì)資本難以大規(guī)模注入農(nóng)村公共品供給項(xiàng)目，農(nóng)村公共品供給渠道、模式較為單一。創(chuàng)新財(cái)政管理體制是解決縣鄉(xiāng)財(cái)力被過(guò)度汲取和基層財(cái)政困難的根本，在后“營(yíng)改增”時(shí)代地方稅體系改革中，應(yīng)加快構(gòu)建基于保障地方財(cái)力的地方主體稅和省市縣分稅比例，合理劃分中央和地方政府在農(nóng)村公共品供給中的責(zé)任，積極推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政管理體制改革，整合縣級(jí)涉農(nóng)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，提高資金使用效率和基層財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共品的供給能力。同時(shí)，綜合運(yùn)用財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠等財(cái)稅政策，扶持農(nóng)村公共領(lǐng)域尤其是基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目發(fā)展，通過(guò)政策紅利引導(dǎo)社會(huì)資本向農(nóng)村公共項(xiàng)目聚集，促使農(nóng)村公共品供給主體向多元化發(fā)展，建立以財(cái)促農(nóng)、以稅惠農(nóng)的農(nóng)村公共品長(zhǎng)效供給機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

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*基金項(xiàng)目：江西省社科規(guī)劃課題“生態(tài)產(chǎn)品供給側(cè)視域下精準(zhǔn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)稅政策研究”（16YJ10）。

（作者單位：九江學(xué)院）