現(xiàn)代人才發(fā)展治理體系的內(nèi)涵、 框架及構(gòu)建策略研究

江游　張新嶺　焦永紀(jì)

摘要：當(dāng)前的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)根本是人才競(jìng)爭(zhēng)，人才競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)日益演變成國(guó)家之間、人才治理體系的較量。中國(guó)實(shí)施人才強(qiáng)國(guó)，必須構(gòu)建以政府能力和職能為主導(dǎo)、以人才效能充分發(fā)揮為核心、以市場(chǎng)機(jī)制決定人才配置為基礎(chǔ)、以社會(huì)組織參與為協(xié)同，以用人單位擁有用人自主權(quán)為保障的現(xiàn)代化人才發(fā)展治理體系。

關(guān)鍵詞：人才；人才發(fā)展治理體系；協(xié)同

一、人才發(fā)展治理體系的提出

十九大開(kāi)幕會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記做的報(bào)告里再一次強(qiáng)調(diào)：“明確全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。2016年3月，中央出臺(tái)的《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）提出，要構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、開(kāi)放包容、運(yùn)行高效的人才發(fā)展治理體系。2016年5月，習(xí)近平總書(shū)記就學(xué)習(xí)貫徹《意見(jiàn)》座談會(huì)做出重要指示，強(qiáng)調(diào)要加快構(gòu)建具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的人才制度體系，聚天下英才而用之，要著力破除體制機(jī)制障礙，向用人主體放權(quán)，為人才松綁。

《意見(jiàn)》頒布前后，我國(guó)的人才學(xué)者和人才工作者對(duì)“人才發(fā)展治理體系”進(jìn)行了有益的探討，取得了一定的進(jìn)展。從理論探討的角度，有學(xué)者對(duì)人才發(fā)展治理體系的內(nèi)涵進(jìn)行了思考，認(rèn)為人才發(fā)展治理，就是通過(guò)發(fā)揮政府引導(dǎo)、市場(chǎng)導(dǎo)向、用人單位決定、社會(huì)參與、人才主動(dòng)五位一體的多元化治理主體結(jié)構(gòu)框架及其行動(dòng)作為，來(lái)推進(jìn)國(guó)家人才事業(yè)發(fā)展和人才全面可持續(xù)發(fā)展的治理體系。有學(xué)者對(duì)人才發(fā)展治理體系的構(gòu)建進(jìn)行了研究，認(rèn)為構(gòu)建路徑應(yīng)該是推動(dòng)市場(chǎng)化方式、突出社會(huì)化參與、建立法治化保障、瞄準(zhǔn)國(guó)際化競(jìng)爭(zhēng)，方向是形成市場(chǎng)、社會(huì)和政府相互競(jìng)爭(zhēng)、相互促進(jìn)、相關(guān)補(bǔ)充的人才工作大格局。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)人才治理協(xié)同化的關(guān)鍵是構(gòu)建以市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)橹?，政府推?dòng)，成員主動(dòng)參與的網(wǎng)絡(luò)治理模式。從實(shí)際人才工作的現(xiàn)狀出發(fā)，有研究認(rèn)為目前我國(guó)人才管理體制和運(yùn)行機(jī)制中的主要問(wèn)題是行政力量過(guò)強(qiáng)，錯(cuò)位、越位、不到位的問(wèn)題比較突出，在人才服務(wù)管理的推動(dòng)中，存在著政府、市場(chǎng)和社會(huì)的協(xié)調(diào)性不足的問(wèn)題。出于對(duì)市場(chǎng)作用的深刻理解，有學(xué)者認(rèn)為政府與市場(chǎng)關(guān)系的處理是人才管理必須辨清的根本命題，必須加快轉(zhuǎn)變政府人才管理職能，在人才體制機(jī)制改革中突出市場(chǎng)導(dǎo)向。本文將在上述研究的基礎(chǔ)上，以《意見(jiàn)》為指導(dǎo)，以協(xié)同治理理論為遵循，對(duì)現(xiàn)代人才發(fā)展治理體系的內(nèi)涵、框架、構(gòu)建策略進(jìn)行一些探討，希望為我國(guó)的人才理論發(fā)展貢獻(xiàn)微薄之力。

二、人才發(fā)展治理體系的內(nèi)涵

依照奧斯特羅的治理學(xué)說(shuō)，只有建立超越政府與市場(chǎng)，多種相關(guān)者共同參與的協(xié)同治理體系，才能促使我國(guó)人才開(kāi)發(fā)與管理形成具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的制度優(yōu)勢(shì)，最大限度的激發(fā)人才創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)活力。

根據(jù)協(xié)同治理理論，本文認(rèn)為，人才發(fā)展治理體系就是以協(xié)同治理理念為指導(dǎo)，采用多種治理工具，由政府、市場(chǎng)、社會(huì)、用人主體、人才等多種治理主體共同構(gòu)建和參與的人才服務(wù)管理的網(wǎng)絡(luò)化的制度體系。首先，政府對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和人才成長(zhǎng)使用規(guī)律認(rèn)識(shí)的升華，放棄對(duì)人才管理的唯一且無(wú)限的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，承認(rèn)除政府之外的社會(huì)主體參與人才服務(wù)管理的合法性。人才的工作和成長(zhǎng)是在微觀用人主體管轄下實(shí)現(xiàn)的，用人主體是人才使用管理最主要的責(zé)任者，市場(chǎng)是人才流動(dòng)配置最主要的機(jī)制，政府作為宏觀人才事務(wù)的管理者，不能涵蓋人才宏微觀管理的所有事務(wù)。其次，人才發(fā)展治理體系是涉及人才管理的一系列制度設(shè)計(jì)。作為一種制度設(shè)計(jì)，人才發(fā)展治理體系是有關(guān)人才發(fā)展的一系列關(guān)鍵環(huán)節(jié)的基本設(shè)定，是推動(dòng)人才發(fā)展治理體系良性運(yùn)轉(zhuǎn)的基本保障。第三，人才發(fā)展治理體系包括多元治理主體。在人才發(fā)展治理體系中，政府不再是治理的唯一主體，各種社會(huì)組織包括私營(yíng)企業(yè)、第三部門(mén)和人才個(gè)人，都成為人才發(fā)展治理體系的合法主體。第四，從運(yùn)作形式上看，根據(jù)協(xié)同治理理論，人才發(fā)展治理體系應(yīng)該是一種政府與各種社會(huì)主體在人才公共事務(wù)上通過(guò)合作與互動(dòng)形成的網(wǎng)絡(luò)格局的社會(huì)-控制體系。

三、人才發(fā)展治理體系理論模型

根據(jù)對(duì)人才發(fā)展治理體系內(nèi)涵的理解，本文構(gòu)建了以政府能力和職能為主導(dǎo)、以人才效能充分發(fā)揮為核心、以市場(chǎng)機(jī)制決定人才配置為基礎(chǔ)、以社會(huì)組織參與為協(xié)同，以用人單位擁有用人自主權(quán)為保障的人才發(fā)展治理體系。

（一）主導(dǎo)：政府能力和職能

由于政府掌控著社會(huì)管理最主要的權(quán)力和資源，而且政府的治理能力和組織程度也較為完善，所以在人才發(fā)展治理體系中政府必然處于主導(dǎo)地位。政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，確定人才發(fā)展的總體目標(biāo)和規(guī)劃，并對(duì)人才工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、組織、控制和協(xié)調(diào)，同時(shí)，政府要對(duì)人才發(fā)展治理體系的構(gòu)建和運(yùn)行提供政策、法制、平臺(tái)、環(huán)境的保障。

（二）核心：人才效能發(fā)揮

人才是國(guó)家發(fā)展最寶貴的資源，人才效能的充分發(fā)揮需要一系列制度和機(jī)制的保障，目前我國(guó)過(guò)度的行政干預(yù)制約了人才效能的充分釋放，導(dǎo)致人才管理投入很大而效果卻不盡如人意。所以，構(gòu)建人才發(fā)展治理體系最根本的出發(fā)點(diǎn)和歸宿就是人才效能的充分發(fā)揮。由于人才自身獨(dú)特的特點(diǎn)，人才發(fā)展治理體系必須最大限度的考慮人才的主動(dòng)性和滿(mǎn)意度，采取具體柔性和彈性的措施和策略，把關(guān)注點(diǎn)放在對(duì)人才的引導(dǎo)激勵(lì)上而不是管制上。

（三）保障：用人主體自主權(quán)

《意見(jiàn)》在論述推進(jìn)人才管理體制改革部分時(shí)，指出要“保障和落實(shí)用人主體自主權(quán)”，尤其要“全面落實(shí)國(guó)有企業(yè)、高校、科研院所等企事業(yè)單位和社會(huì)組織的用人自主權(quán)”，人才發(fā)展治理體系的良好運(yùn)作也必須以用人主體自主權(quán)的落實(shí)為保障，因?yàn)橹挥杏萌酥黧w才是人才真正實(shí)現(xiàn)價(jià)值的場(chǎng)所，用人主體才是對(duì)人才培養(yǎng)、評(píng)價(jià)、激勵(lì)最有發(fā)言權(quán)的治理主體。

（四）協(xié)同：社會(huì)參與

在人才發(fā)展治理體系中，社會(huì)組織處于重要的協(xié)作地位。相對(duì)于政府與市場(chǎng)的缺陷和不足來(lái)說(shuō)，社會(huì)組織具有非營(yíng)利性、獨(dú)立性、自治性、自愿性和公益性等特點(diǎn)，可以在政府與人才之間搭建溝通協(xié)調(diào)的橋梁，發(fā)揮“潤(rùn)滑劑、調(diào)節(jié)器”的作用。

（五）基礎(chǔ)：市場(chǎng)作用

市場(chǎng)對(duì)人才資源配置決定作用的實(shí)現(xiàn)是人才發(fā)展治理體系正常運(yùn)行的基礎(chǔ)，只有市場(chǎng)真正可以決定人才資源的配置，政府才可以真正把管理重點(diǎn)放在人才宏觀調(diào)控和人才制度建設(shè)上，在人才管理中的作用才能更好發(fā)揮。由于市場(chǎng)只是一種機(jī)制并非一個(gè)實(shí)體，市場(chǎng)作用的發(fā)揮就是市場(chǎng)機(jī)制真正可以調(diào)節(jié)人才供求和流動(dòng)，除非事關(guān)人才安全的重大事項(xiàng)，政府一般不應(yīng)干預(yù)。

四、人才發(fā)展治理體系構(gòu)建策略

（一）提升政府能力

目前政府人才管理中的“碎片化”問(wèn)題，正是由于各部門(mén)缺乏政府能力層面的治理整合，他們僅關(guān)注自身的偏好、利益，導(dǎo)致項(xiàng)目間的政策排斥、行動(dòng)沖突和溝通困難，使人才服務(wù)供給產(chǎn)生偏差與不可實(shí)現(xiàn)。因此，為適應(yīng)人才管理中的連帶性和多個(gè)相關(guān)人介入問(wèn)題，運(yùn)用政策倡導(dǎo)聯(lián)盟工具，增強(qiáng)整體政府框架下的治理能力是改善人才發(fā)展治理體系效能的重要工具。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能

人才發(fā)展治理體系的有效運(yùn)行有賴(lài)于政府部門(mén)職能的轉(zhuǎn)變和切實(shí)履行，而政府職能的轉(zhuǎn)變需要政府首先轉(zhuǎn)變治理理念，建構(gòu)新的治理模式。所謂轉(zhuǎn)變治理理念，就是要轉(zhuǎn)變對(duì)于政府在社會(huì)治理中的地位和作用的認(rèn)識(shí)，從事實(shí)上的“管制型政府”和“無(wú)限政府”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型政府”和“有限政府”。具體說(shuō)，政府在人才發(fā)展治理上的職責(zé)主要是三個(gè)方面，首先是調(diào)控人才供求，確保人才總量和結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)均衡；第二是促進(jìn)和保障人才就業(yè)；第三是引導(dǎo)并確立人才市場(chǎng)機(jī)制的功能和作用。

政府職能的實(shí)現(xiàn)需要法律法規(guī)的支持和約束，政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要方面就是如何處理政府行政管理與法律法規(guī)關(guān)系的問(wèn)題。目前我國(guó)在人才發(fā)展治理領(lǐng)域，主要還是依靠行政力量來(lái)推進(jìn)工作進(jìn)展，法治意識(shí)有待加強(qiáng)，法制規(guī)范需要健全。政府需要大力弘揚(yáng)法治精神，尊重法律地位和尊嚴(yán)，推進(jìn)人才法治建設(shè)，建設(shè)理念先進(jìn)、結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容完整，措施得力的人才法律法規(guī)體系。

（三）大力發(fā)展社會(huì)組織

社會(huì)組織以其在公共事業(yè)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)性和靈活性著稱(chēng)，作為政府和市場(chǎng)機(jī)制的重要補(bǔ)充，在宏觀人才治理領(lǐng)域也應(yīng)注重發(fā)揮社會(huì)組織獨(dú)特的作用，以滿(mǎn)足人才個(gè)體發(fā)展需求的異質(zhì)性。尤其在人才評(píng)價(jià)和推薦、培養(yǎng)和開(kāi)發(fā)、洞察人才動(dòng)態(tài)、協(xié)調(diào)勞資關(guān)系等方面，社會(huì)組織正在越來(lái)越深的介入，提供了許多可以解決實(shí)際問(wèn)題，而且高效低價(jià)的服務(wù)。對(duì)于由政府組織開(kāi)展的人才規(guī)劃、人才統(tǒng)計(jì)、人才項(xiàng)目評(píng)估等工作，通過(guò)授權(quán)、招標(biāo)、憑單等方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織承擔(dān)。對(duì)于一些必須由政府主導(dǎo)的人才項(xiàng)目，也不必所有事項(xiàng)和環(huán)節(jié)都由政府部門(mén)操作，可以采用靈活外包的形式，選擇更專(zhuān)業(yè)的社會(huì)組織合作，形成人才項(xiàng)目管理的政社合作模式，這樣既可以改善服務(wù)提供的效果，又可以密切政府與社會(huì)組織的關(guān)系，以便于以后的進(jìn)一步合作。

（四）培育人才市場(chǎng)

人才市場(chǎng)體系和機(jī)制是否完善是人才市場(chǎng)能否有效調(diào)節(jié)人才資源配置的關(guān)鍵。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)初步建立起結(jié)構(gòu)完整、功能齊全、層次分明的人才市場(chǎng)服務(wù)體系，有力的促進(jìn)了人才的供需平衡和優(yōu)化配置。但是我國(guó)人才市場(chǎng)建設(shè)也面臨一些缺陷和不足，包括區(qū)域人才市場(chǎng)分割現(xiàn)象仍然嚴(yán)重，全國(guó)統(tǒng)一的人才市場(chǎng)體系還未形成等，需要認(rèn)真對(duì)對(duì)待。

人才市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)人才優(yōu)化配置的機(jī)制，應(yīng)以人才配置的效率和效益為目標(biāo)，追求效率最優(yōu)化和效益最大化。為此，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和人才流動(dòng)規(guī)律是人才市場(chǎng)建設(shè)必須遵循的原則，要大量減少政府對(duì)人才的直接配置，充分激發(fā)用人單位、中介組織和人才個(gè)體等市場(chǎng)要素的活力和創(chuàng)造性。尤其要尊重要人才的主體地位，以人才的利益需求和成就動(dòng)機(jī)作為持續(xù)推進(jìn)人才市場(chǎng)發(fā)展的源動(dòng)力，人才市場(chǎng)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)要為人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供最有利的平臺(tái)和服務(wù)。

（五）落實(shí)用人主體自主權(quán)

十八大以來(lái)，隨著人才管理體制機(jī)制改革的不斷深入，用人單位的用人自主權(quán)得到了越來(lái)越多的落實(shí)，但對(duì)于體制內(nèi)的國(guó)有企事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，由于事實(shí)上的“官本位”對(duì)組織管理和人們心理的影響，人才管理的體制機(jī)制仍然自覺(jué)類(lèi)比于公務(wù)員管理體制，限制了人才的開(kāi)發(fā)、晉升和流動(dòng)。進(jìn)一步落實(shí)用人主體自主權(quán)，是人才發(fā)展治理體系正常運(yùn)行的基本保障，政府必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，簡(jiǎn)政放權(quán)，最大限度的減少對(duì)用人單位人才管理上的干涉。尤其在編制管理、職稱(chēng)評(píng)定、績(jī)效工資以及科研經(jīng)費(fèi)等方面，政府要放棄規(guī)約的制定，交由市場(chǎng)和用人單位根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律自行確定和運(yùn)作。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉忠艷.創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展背景下的政府人才治理：內(nèi)涵、發(fā)展困境及應(yīng)對(duì)策略[J].中國(guó)人才開(kāi)發(fā)，2016（17）.

[2]孫銳，黃梅.人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略背景下我國(guó)政府人才工作路徑分析[J].中國(guó)行政管理，2016（09）.

[3]邱志強(qiáng).從政府管理到協(xié)同治理：人才管理改革探索研究——基于蘇南實(shí)踐的研究[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2016（01）.

[4]中國(guó)人事科學(xué)研究院課題組.國(guó)家社科重大課題《實(shí)施人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略重大問(wèn)題跟蹤研究》研究報(bào)告[R].中國(guó)人事科學(xué)研究院，2014.

[5]孫銳.“十三五”時(shí)期我國(guó)人才管理體制改革相關(guān)問(wèn)題探討[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（03）.

[6]趙永樂(lè).人才管理政府與市場(chǎng)關(guān)系研究[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（03）.

[7]Elinor Ostrom. Beyond Markets and States： Polycentric Governance of Complex Economic Systems .The American Economic Review， 2010（03）.

[8]Commission on Global Governance. Our global neighborhood： the report of the commission on global governance. New York： Oxford University Press，1995.

*基金項(xiàng)目：江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目：“優(yōu)化江蘇人才環(huán)境的策略研究”（2106ZDIXM015）；2015年度南京郵電大學(xué)校級(jí)人文社科基金項(xiàng)目：（NYS215008）。

（作者單位：南京郵電大學(xué)管理學(xué)院）