德國默克爾政府的非洲政策及對中非關(guān)系的態(tài)度

劉中偉

內(nèi)容提要 德國對非政策是默克爾政府外交的一個重要組成部分。對默克爾政府而言，非洲不僅是德國發(fā)揮“大國作用”的重要依托，來自非洲的資源也是德國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障。非洲近年來的難民危機(jī)和恐怖襲擊更是清晰地表明，非洲的穩(wěn)定與德國安全繁榮密切相關(guān)。從走勢上看，默克爾第四個總理任期的德國對非政策將繼續(xù)重視聯(lián)合國和歐盟等多邊框架，在注重加強(qiáng)對非經(jīng)濟(jì)合作的同時大力開辟新能源和氣候保護(hù)等新興領(lǐng)域。此外，遏制非洲難民潮將成為默克爾新一任期對非外交的重中之重。從默克爾首次就任總理以來對中非關(guān)系的態(tài)度上看，前后經(jīng)歷了從批評到相對溫和的轉(zhuǎn)變。展望其新的任期，只要中德雙邊戰(zhàn)略關(guān)系不出現(xiàn)大的波折，德國對中非關(guān)系謹(jǐn)慎溫和的立場不會發(fā)生大的改變。

關(guān)鍵詞 默克爾；德國總理；對非政策

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.09.016

已經(jīng)擔(dān)任德國總理長達(dá)三屆的默克爾再次連任，成功開啟她的“總理4.0時代”。值得注意的是，雖然默克爾領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)盟黨2017年9月份就贏得德國大選，但其大選得票率明顯下降，新一屆政府經(jīng)連續(xù)五個多月的艱難談判才得以建立。輿論認(rèn)為，這一切都與默克爾對非政策特別是其中的難民政策息息相關(guān)，她在艱難中組閣的新政府的對非洲政策也因此備受矚目。此外，從中非關(guān)系發(fā)展的大局方面來看，分析默克爾對非政策的發(fā)展趨勢不僅有助于中國理解德國政治，也有助于更好地促進(jìn)中非關(guān)系的發(fā)展。

非洲在德國外交戰(zhàn)略中的

重要地位

與大國外交相比，非洲并不處于德國外交戰(zhàn)略的核心，但是非洲在其中發(fā)揮的作用同樣不可替代。從總體上看，德國自21世紀(jì)以來在非洲主要有三個層面的國家利益，正是這些利益訴求促使默克爾政府改變了冷戰(zhàn)結(jié)束后對非洲相對“漠視”的局面，不得不重新重視非洲。

一、非洲是德國發(fā)揮“大國作用”的重要依托

德國十分注重發(fā)揮自身的“大國作用”，非洲是必不可少的重要戰(zhàn)略依托，原因在于非洲有54個國家，按照聯(lián)合國一個主權(quán)國家一個投票權(quán)的規(guī)則，非洲國家在聯(lián)合國投票表決時有舉足輕重的作用。德國每次當(dāng)選聯(lián)合國安理會非常任理事國，非洲國家的支持都至關(guān)重要。進(jìn)入21世紀(jì)，德國已不再滿足于擔(dān)任任期只有兩年的聯(lián)合國安理會非常任理事國，轉(zhuǎn)而尋求擔(dān)任常任理事國。顯而易見，在任何時候非洲都必然是德國實(shí)現(xiàn)這一大國夢不可或缺的重要依托。除了尋求成為聯(lián)合國安理會常任理事國，隨著技術(shù)進(jìn)步和全球化的發(fā)展，德國要發(fā)揮“大國作用”，在應(yīng)對貧困問題、恐怖主義、打擊跨國犯罪等領(lǐng)域更是越來越離不開非洲國家的合作。在2017年7月舉行的二十國集團(tuán)（G20）領(lǐng)導(dǎo)人漢堡峰會上，德國利用擔(dān)任G20主席國的機(jī)會，大力推動非洲發(fā)展問題成為峰會的主要議題之一。在德國的努力下，漢堡峰會通過了“G20與非洲伙伴關(guān)系”，明確提出要在促進(jìn)非洲基礎(chǔ)設(shè)施和對非投資的基礎(chǔ)上，支持非盟2063年議程建設(shè)。

二、非洲的資源是德國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障

德國不僅是歐洲第一大經(jīng)濟(jì)體，而且是公認(rèn)的歐洲經(jīng)濟(jì)的“發(fā)動機(jī)”。在本輪影響巨大的歐債危機(jī)中，德國經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)依舊搶眼，成為最先走出衰退和最穩(wěn)定的歐洲經(jīng)濟(jì)體之一。在德國經(jīng)濟(jì)閃亮的背后，人們往往容易忽視德國經(jīng)濟(jì)特別是礦產(chǎn)資源需求的高度對外依賴性。德國本土礦產(chǎn)資源貧乏，資源消費(fèi)十分依賴國際市場。德國幾乎所有的石油和80%的天然氣依賴進(jìn)口，而非洲一直是德國傳統(tǒng)的資源和原材料來源地。[1] 近年來，非洲資源對德國的戰(zhàn)略意義進(jìn)一步增強(qiáng)，默克爾政府高層官員不斷出訪尼日利亞等非洲資源豐富的國家，礦產(chǎn)資源供應(yīng)無疑是最重要的戰(zhàn)略考量因素之一。此外，德國近年來格外重視同突尼斯、摩洛哥等北非國家建立雙邊能源伙伴關(guān)系，在北非地區(qū)同非洲國家一起開展“沙漠科技計劃”，其戰(zhàn)略意圖也是為德國的資源特別是能源需求做出長遠(yuǎn)規(guī)劃。

三、非洲穩(wěn)定與德國安全繁榮密切相關(guān)

非洲在地理位置上毗鄰歐洲，德國在非洲具有人員、投資等重要的海外安全利益。此外，德國政府還擔(dān)心非洲的恐怖主義和難民問題會威脅到德國本土的安全。2016年以來，德國深陷恐怖襲擊的泥沼，在該年7月份接連發(fā)生四起恐怖襲擊。其中，發(fā)生于7月22日的慕尼黑槍擊事件，共造成10名人員死亡。24日晚發(fā)生在巴伐利亞州安斯巴赫市中心的爆炸案則造成至少1人死亡、11人受傷。這些事件深深刺痛了德國政府的神經(jīng)。默克爾指出，這兩起由難民實(shí)施的襲擊事件對接納他們的國家是一種打擊。由非洲和中東難民構(gòu)成的難民潮不僅沖擊了德國的治安形勢和民眾的安全感，打擊了德國經(jīng)濟(jì)，造成執(zhí)政聯(lián)盟內(nèi)部的意見分歧，還導(dǎo)致德國政府在歐盟的政治動員能力下降，致使歐盟各國之間的離心力加大，使得歐洲一體化進(jìn)程面臨倒退的風(fēng)險。

默克爾政府對非政策的

發(fā)展趨勢

當(dāng)前，不論德國國內(nèi)政治還是國際環(huán)境都發(fā)生了一定程度的變化，默克爾新內(nèi)閣將面臨社會民主黨掣肘、英國脫歐和難民潮沖擊等多重挑戰(zhàn)，其對非政策的制定將是在這種新形勢下多種因素博弈的產(chǎn)物。同時，德國在非洲的利益需求并沒有發(fā)生大的變化，這決定了德國對非政策也將體現(xiàn)出很強(qiáng)的延續(xù)性。綜合分析，下述走勢將在默克爾政府新時期對非政策中體現(xiàn)出來。

一、重視在聯(lián)合國特別是歐盟框架內(nèi)制定和推行其非洲政策

作為歐洲最大的經(jīng)濟(jì)體和歐洲一體化的主要推動國，德國傾向在歐盟共同安全與外交政策框架下制定本國的非洲政策。德國政府認(rèn)為，德國對非政策已經(jīng)深深“嵌入”到歐盟大的非洲政策框架內(nèi)，德國支持歐盟關(guān)于非洲的一攬子政策方案。在德國政府看來，非洲—?dú)W盟伙伴關(guān)系為歐盟國家發(fā)展與非洲關(guān)系提供了平臺。德國政府指出，歐盟的一系列政策工具可以幫助有效應(yīng)對非洲面臨的一系列重要挑戰(zhàn)。這包括歐盟共同外交與安全政策（Common Foreign and Security Policy）、歐盟共同安全與防務(wù)政策（Common Security and Defence Policy）、歐盟發(fā)展基金（European Development Fund）以及非洲和平基金（African Peace Facility）等等。[2] 有評論家認(rèn)為，德國同非洲的合作日益由歐盟同非洲的關(guān)系與對話來決定。究其原因，德國清楚地認(rèn)識到，德國的政治、經(jīng)濟(jì)與安全利益已經(jīng)跟歐盟緊密聯(lián)系在一起，離開歐盟，德國將失去在歐洲乃至世界上的經(jīng)濟(jì)和政治影響。在歐盟框架內(nèi)的一致行動通常會增強(qiáng)對非洲政策的有效性，這種協(xié)調(diào)不僅符合歐洲的利益， 也符合德國的利益。因此， 從發(fā)展趨勢上看，歐盟與非洲之間的關(guān)系將繼續(xù)影響德國對非政策的制定和實(shí)施。[3]

二、反恐、能源與貿(mào)易三駕馬車并行

進(jìn)入21世紀(jì)以來，在對非關(guān)系中凸顯反恐、能源與貿(mào)易的重要性被默克爾反復(fù)強(qiáng)調(diào)并在一系列政策文件中得到明確體現(xiàn)。默克爾的幾次非洲之行也離不開這三大議題，她宣布能源與貿(mào)易是德國對非戰(zhàn)略的兩大重點(diǎn)。這充分說明，未來5—10年，德國對非戰(zhàn)略的重點(diǎn)仍將呈現(xiàn)出反恐、能源與貿(mào)易三駕馬車共存的局面。在反恐方面，自默克爾當(dāng)政以來，德國多次參加聯(lián)合國在非洲的維和行動，屢次派出軍艦赴非洲之角執(zhí)行常態(tài)化護(hù)航任務(wù)，通過歐盟、非盟和其他區(qū)域性組織對非洲安全能力建設(shè)提供實(shí)質(zhì)性援助。在能源方面，德國歷來就是一個嚴(yán)重依賴外部石油和天然氣供給的國家，來自非洲的能源供應(yīng)特別重要。在能源需求結(jié)構(gòu)和技術(shù)未發(fā)生革命性變革的條件下，北非和西非的能源供應(yīng)對于維系德國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展仍將十分重要。在貿(mào)易方面，德國企業(yè)開拓非洲市場的雄心也比較強(qiáng)烈。除了南非、尼日利亞和北非國家，目前德國與其他非洲國家經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不是很緊密的原因在于這些國家不穩(wěn)定的政治環(huán)境和糟糕的安全形勢，而一旦這些問題得到改善，德國將有大量的企業(yè)愿意到之前他們不愿涉足的非洲大陸進(jìn)行投資等各種經(jīng)濟(jì)活動。[4]

三、注重國際多邊合作與新興領(lǐng)域合作

德國認(rèn)識到非洲聯(lián)盟在促進(jìn)非洲穩(wěn)定和發(fā)展中的獨(dú)特作用，注重就非洲問題與非盟的多邊合作。2013年7月11日，在非洲統(tǒng)一組織成立50周年之際，默克爾在德國柏林會見非洲聯(lián)盟委員會主席德拉米尼·祖馬時表示，德國重視推動德國、歐盟和非盟的多邊國際合作，愿意看到非盟在非洲事務(wù)中發(fā)揮更大的作用。2016年10月11日，默克爾在訪問非盟總部時表示，德國重視非洲的和平與安全，德國還將推出一系列新的措施以推進(jìn)與非盟在非洲國家政府治理能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及教育等諸多領(lǐng)域開展更多的合作。除了推動與非盟的多邊國際合作外，在對非援助領(lǐng)域，德國更是格外重視國際多邊協(xié)調(diào)和共識，在援助重點(diǎn)上越來越向市民社會培育、新能源和環(huán)境保護(hù)等新興發(fā)展領(lǐng)域傾斜。從非洲范圍看，默克爾政府向非政府國際組織提供資金、由非政府組織具體實(shí)施一些援助項目的做法十分普遍。

四、德語和德國研究在對非合作中的作用將進(jìn)一步增大

重視通過文化合作來提升對非軟實(shí)力是德國對非政策的一大特點(diǎn)。雖然出于對非洲戰(zhàn)略地位重要性相對下降的評估，德國在20世紀(jì)90年代曾一度削減了設(shè)在非洲國家歌德學(xué)院的數(shù)量，但是21世紀(jì)以來德國對非文化外交的重要作用重新得到重視，新的歌德學(xué)院陸續(xù)開設(shè)。文化合作是默克爾政府在21世紀(jì)大國搶灘非洲浪潮中的一大制勝法寶，它成為散播德國在非軟實(shí)力的重要工具?！兜聡畬ν馕幕邎蟾妗分赋觯瑢ν馕幕涣骱蛯ν庹我约敖?jīng)貿(mào)關(guān)系是德國外交政策的三大支柱，應(yīng)通過積極開展對外文化交流、德語教學(xué)及其他公共外交活動，增強(qiáng)德國文化和教育的國際地位，改善自身的國際形象，促進(jìn)歐洲一體化進(jìn)程，通過價值觀對話預(yù)防沖突，為德國贏得合作伙伴，提高德國的軟實(shí)力。[5]促進(jìn)海外德語教育和德國研究，在德國對外文化政策中扮演著一個中心角色。就撒哈拉以南非洲而言，德語牢牢確立了僅次于英語的第二大語言地位。在過去的十年多時間里，法語非洲國家和中部非洲國家的德語普及尤其迅速。雖然德語推廣在雙邊合作層面遇到了不少挑戰(zhàn)，但德國非政府組織在大學(xué)和研究層面資助了難以計數(shù)的語言教學(xué)項目。[6] 除了其對外文化品牌項目歌德學(xué)院，德意志學(xué)術(shù)交流中心、洪堡基金會、外國關(guān)系研究所等也在非洲的德語推廣方面發(fā)揮著重要作用。

五、遏制非洲難民潮將成為德國對非外交的重中之重

如前所述，由于地理上的臨近關(guān)系和密切的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，德國十分注重非洲的安全與穩(wěn)定。近年來，歐洲面臨的史無前例的難民潮更是對德國對非政策提出了新的要求，迫使其對非安全政策由單純地注重反恐向控制人口偷渡轉(zhuǎn)變。2016年10月10日，默克爾訪問尼日爾，成為第一位訪問該國的德國總理。在訪問尼日爾期間，默克爾向尼日爾政府承諾7700萬歐元的資金和1000萬歐元的武器裝備。[7]默克爾之所以訪問這個貧窮的最不發(fā)達(dá)國家，其主要目的就在于看重該國在控制難民流動中的重要地位。據(jù)統(tǒng)計，大約90%通過利比亞和地中海偷渡歐洲的難民都要通過尼日爾。[8]因此，德國政府將尼日爾的阿加德茲大區(qū)視為遏制難民進(jìn)一步涌向歐洲的關(guān)鍵。當(dāng)前，德國經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展部牽頭制定了一份加強(qiáng)對非洲進(jìn)行援助和發(fā)展合作的文件草案，這個被媒體稱為“非洲版馬歇爾計劃”的文件的中心內(nèi)容，就在于認(rèn)識到造成非洲難民問題的關(guān)鍵是動蕩和貧困，它將是新政府今后一個時期對非政策最需要解決的議題。[9]

默克爾政府對中非關(guān)系的

態(tài)度及前景

自默克爾2005年首次擔(dān)任德國總理以來，她領(lǐng)導(dǎo)的政府對中非關(guān)系的態(tài)度經(jīng)歷了兩個階段的演變。

第一個階段從2005年組建大聯(lián)盟政府開始至2008年10月訪華，默克爾領(lǐng)導(dǎo)的德國政府對中非關(guān)系總體持批評態(tài)度。

西方大國與中國在非洲的競爭與博弈主要發(fā)生在21世紀(jì)第一個十年的后半段。[10] 德國政府、媒體和學(xué)界對中非關(guān)系關(guān)注和評論密集度最顯著的時期也出現(xiàn)在這個時間段。值得注意的是，德國與其他西方大國的這種“不約而同”并不是一個巧合，而是對中國持續(xù)加大對非洲工作力度做出的反應(yīng)。2000年中非合作論壇成立以來，中非關(guān)系進(jìn)入全面快速發(fā)展的歷史時期。2006年中非合作論壇北京峰會成功召開，其規(guī)模之大、規(guī)格之高和采取的對非合作舉措之廣泛進(jìn)一步提升了德國等西方國家處理對非關(guān)系的危機(jī)感和緊迫感。作為歐盟內(nèi)部主要大國的德國，它在價值觀、政治制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式方面同中國也存在重大差異。按照其典型的西方式思維與標(biāo)準(zhǔn)，中國對非合作的方式和內(nèi)容也無疑會在不同程度上引起德國內(nèi)部的關(guān)注與非議。特別是，從西方國家全球戰(zhàn)略的角度來看，中國在非洲的經(jīng)貿(mào)活動在經(jīng)濟(jì)合作方式、核心價值觀念等方面對西方主導(dǎo)的國際秩序構(gòu)成了挑戰(zhàn)。作為西方世界重要代表的德國堅持維護(hù)其固有的價值和權(quán)力體系，視中國為現(xiàn)有國際秩序的挑戰(zhàn)者。[11]

第二個階段，2008年10月默克爾訪華之旅之后，中德關(guān)系正式進(jìn)入了發(fā)展友好關(guān)系的上升通道，默克爾政府一改之前對中非關(guān)系進(jìn)行批評的做法，雙方在非洲的關(guān)系較之前也有了很大的改觀。

2008年是德國與中國雙邊戰(zhàn)略關(guān)系的低谷之年，在2008年8月北京奧運(yùn)會開幕之前，默克爾接見了達(dá)賴?yán)?，高調(diào)顯示對中國人權(quán)和宗教自由的關(guān)心。2008年西藏事件發(fā)生后，德國立即宣布總理和外長都不出席北京奧運(yùn)會開幕式的決定，中德經(jīng)貿(mào)關(guān)系因此受到很大的影響。在中國政府的嚴(yán)正立場和一系列反制措施面前，德國逐漸認(rèn)識到對華外交中的錯誤，開始積極修復(fù)中德關(guān)系。繼2008年10月展開修復(fù)中德關(guān)系之旅之后，默克爾又先后多次訪問中國，展現(xiàn)出大力發(fā)展同中國雙邊關(guān)系的積極姿態(tài)。2018年5月24日，默克爾第11次訪華。在與中國國家主席習(xí)近平的會晤中，雙方表示中德關(guān)系進(jìn)入新時代，將繼續(xù)推進(jìn)全方位戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，推動雙邊合作不斷邁上新高度。[12]

在默克爾政府對中非關(guān)系態(tài)度的前景問題上，可以認(rèn)為，她領(lǐng)導(dǎo)的新一屆內(nèi)閣仍將繼續(xù)采取之前幾年相似的立場和態(tài)度，即只要中德戰(zhàn)略關(guān)系處于良性發(fā)展的軌道上，德國領(lǐng)導(dǎo)人會盡量避免像奧運(yùn)會之前那段時期那樣從言辭上抨擊中非關(guān)系。但是，隨著中國企業(yè)在技術(shù)方面和德國的差距越來越小，雙方在非洲經(jīng)濟(jì)利益層面的競爭成分將有進(jìn)一步增多的可能。

（作者系中國社會科學(xué)院西亞非洲研究所副研究員）

（責(zé)任編輯：魏銀萍）

[1] 張宏明主編：《中國和世界主要經(jīng)濟(jì)體與非洲經(jīng)貿(mào)合作研究》，北京：世界知識出版社，2012年版，第117頁。

[2] The Federal Government， Policy Guidelines for Africa of the German Federal Government， p.13.

[3] 吉珊珊：《德國對撒哈拉以南非洲外交戰(zhàn)略探析》，載《西亞非洲》，2003年第3期，第60頁。

[4] 2016年11月22日在德國發(fā)展研究所對Sven Grimm高級研究員就德國對非政策進(jìn)行的訪談。

[5] 竇小文：《德國重塑國家形象的經(jīng)驗與啟示》，載《對外傳播》，2008年第12期，第54頁。

[6] Gerd Ulrich Bauer， ‘Caught Between Foreign Cultural and Development Policies： Perspectives of German Studies and German as a Foreign Language in Africa， International Journal of Cultural Policy， Routledge， 2015，p.1.

[7] Merkel in Africa - stemming the migrant flow， http：//www.euronews.com/2016/10/11/merkel-in-africa-stemming-the-migrant-flow.

[8] 同[7]。

[9] 2016年11月23日在德國發(fā)展研究所對Christine Hackenesch高級研究員就德國對非政策進(jìn)行的訪談。

[10] 張宏明：《如何辯證地看待中國在非洲的國際處境》，載《西亞非洲》，2014年第4期，第7頁。

[11] 陳猛：《近年來德國智庫對中非經(jīng)貿(mào)關(guān)系的評論及其啟示》，載《德國研究》，2013年第4期，第73頁。

[12] 《習(xí)近平與德國總理默克爾舉行會晤》， http：//www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1562228.shtml。