我國環(huán)境權(quán)入憲的實(shí)證分析

陳旭 葉晶晶

摘 要 隨著生態(tài)環(huán)境治理的不斷深入，環(huán)境權(quán)入憲成為了爭議的焦點(diǎn)，既有肯定說，又有否定說，但是當(dāng)前全世界范圍內(nèi)環(huán)境權(quán)入憲的趨勢已經(jīng)基本形成。因此，本文認(rèn)為只有通過實(shí)證分析的方式來研究域內(nèi)、域外的憲法文本，從中找到我國在環(huán)境權(quán)立憲方面的不足與方向，才能為我國的生態(tài)法治建設(shè)提供切實(shí)有效的建議。

關(guān)鍵詞 環(huán)境權(quán) 憲法 實(shí)證分析

作者簡介：陳旭，南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生；葉晶晶，華東師范大學(xué)教師教育學(xué)院，碩士研究生。

中圖分類號：D921 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.236

環(huán)境權(quán)入憲是環(huán)境權(quán)研究的重要內(nèi)容，是我國生態(tài)文明建設(shè)中必須面對的重大問題。本文通過實(shí)證分析的方法對我國現(xiàn)行憲法文本中的環(huán)境保護(hù)條款以及域外憲法的環(huán)境權(quán)條款進(jìn)行分析，探尋域外憲法文本的可行之處加以借鑒，以期提出我國環(huán)境權(quán)入憲的可行建議。

一、我國現(xiàn)行憲法文本中的環(huán)境保護(hù)條款分析

從憲法規(guī)范角度看，我國現(xiàn)行憲法文本涉及環(huán)境內(nèi)容的條款主要有第九、第十、第二十二、第二十六條，其中，第九條第二款和第二十六條是與環(huán)境保護(hù)最相關(guān)的條款，學(xué)界并無爭議。 這兩個條款在憲法中的性質(zhì)是怎樣的，在憲法中規(guī)定環(huán)境權(quán)的必要性又是什么呢？

（一）我國現(xiàn)行憲法文本中環(huán)境保護(hù)條款的定性

憲法中的環(huán)境保護(hù)條款大抵可以分為四類：環(huán)境基本權(quán)利條款；環(huán)境基本國策條款；環(huán)境程序性權(quán)利和個人環(huán)保義務(wù)。 我國現(xiàn)行《憲法》第九條第二款、第二十六條，這兩條關(guān)于環(huán)境保護(hù)的條款并未規(guī)定在第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”當(dāng)中，而是被設(shè)置在了第一章“總綱”當(dāng)中?？梢钥闯鲞@兩條并未在憲法中確定公民的環(huán)境權(quán)。從內(nèi)容來看，這兩條的規(guī)定用了“國家保障”、“國家保護(hù)和改善”等術(shù)語，沒有使用“權(quán)利”、“利益”等字樣，所以嚴(yán)格地從規(guī)范角度看，我國現(xiàn)行憲法只是規(guī)定了“國家義務(wù)”。因此，從形式和內(nèi)容上可以看出，我國現(xiàn)行憲法中關(guān)于環(huán)境保護(hù)的條款屬于環(huán)境基本國策。

20世紀(jì)90年代以來，僅僅將“環(huán)境保護(hù)”作為國家政策在憲法中列明，而未將其明確為公民的環(huán)境權(quán)的國家并不多見，主要有尼日利亞、敘利亞、緬甸等國，當(dāng)然，我國也是其中的一員。

（二）環(huán)境權(quán)入憲的必要性

環(huán)境權(quán)是公民、法人和其他組織等對其所處環(huán)境所享有的保障其正常生產(chǎn)、生活所需的良好環(huán)境質(zhì)量的權(quán)利。呂忠梅認(rèn)為環(huán)境權(quán)應(yīng)該是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，是現(xiàn)代法治國家公民的人權(quán)。 基于這一觀點(diǎn)我認(rèn)為環(huán)境權(quán)入憲存在以下必要性：

1.環(huán)境權(quán)入憲能夠保障基本人權(quán)

公民環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)在1972年的《人類環(huán)境宣言》中首次提出，此后世界多國針對公民環(huán)境權(quán)制定了諸多國際條約。目前我國主要簽署了1997年和1998年人權(quán)公約 等重要的國際人權(quán)公約，公民環(huán)境權(quán)作為第三代人權(quán)的重要內(nèi)容，在這些國際條約中得到了明確。因此，我國應(yīng)當(dāng)在國際潮流的推動下將環(huán)境權(quán)寫入憲法，從而實(shí)現(xiàn)我國人權(quán)保護(hù)的歷史性突破。讓環(huán)境權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等基本人權(quán)被憲法所承認(rèn)，得到更好的保障。這既是對國際趨勢的積極響應(yīng)，又是對我國生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)發(fā)展的強(qiáng)有力保障。

2.環(huán)境權(quán)入憲可以響應(yīng)世界立憲潮流

縱觀世界各國立法，尤其是發(fā)展中國家的環(huán)境權(quán)立法，基本已經(jīng)展現(xiàn)出具體化、公民權(quán)化和憲法化的態(tài)勢。習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)：“憲法只有不斷適應(yīng)新形勢、吸納新經(jīng)驗(yàn)、確認(rèn)新成果，才能具有持久生命力”。因此，我們需要完善憲法中存在的不足。智利、巴西、南非、俄羅斯、印度尼西亞、越南等發(fā)展中國家分別在1980年、1988年、1993年、1993年、2000年、2013年將環(huán)境權(quán)寫入了憲法。金磚五國中只有我國和印度還沒有在憲法中確認(rèn)環(huán)境權(quán)，這兩個國家的環(huán)境狀況都面臨著十分嚴(yán)重的問題。因此，我國應(yīng)當(dāng)借鑒其他發(fā)展中國家以及發(fā)達(dá)國家的立法經(jīng)驗(yàn)，研究環(huán)境權(quán)入憲的具體方案，盡早實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)的憲法化。

二、域外環(huán)境權(quán)入憲的文本分析

本部分以吳衛(wèi)星在《環(huán)境權(quán)入憲的比較研究》一文中提出的相關(guān)實(shí)證數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)合我國的立法現(xiàn)狀進(jìn)行分析，為本文提出的環(huán)境權(quán)入憲的具體方式提供實(shí)證支撐。

（一）域外憲法中環(huán)境權(quán)條款的類型

上文中提到了憲法環(huán)境保護(hù)條款的四種類型，當(dāng)前世界各國的憲法幾乎不會采用單一模式，大多是幾種類型的混合。 目前在憲法中確立了環(huán)境權(quán)的國家大多數(shù)采用了“環(huán)境權(quán)+環(huán)境基本國策”、“環(huán)境權(quán)+環(huán)境基本國策+程序性權(quán)利”、“環(huán)境權(quán)+環(huán)境基本國策+環(huán)境保護(hù)義務(wù)”或“環(huán)境權(quán)+環(huán)境基本國策+程序性權(quán)利+環(huán)境保護(hù)義務(wù)”這四種類型。筆者將以菲律賓的現(xiàn)行憲法文本為例來簡述其中應(yīng)用較為廣泛的一種類型。

1987年制定的《菲律賓共和國憲法》第二條第十六款確認(rèn)了環(huán)境權(quán)。該憲法中的環(huán)境權(quán)條款沒有設(shè)置在第三條“權(quán)利法案”之中而是位于第二條“關(guān)于原則和國家政策的宣言”部分。由此可見，菲律賓以基本國策的方式確立了環(huán)境權(quán)，這樣的方式與我國現(xiàn)行憲法文本的規(guī)定類似，但我國僅僅是確立了國家義務(wù)并未明確公民的環(huán)境權(quán)，這是本質(zhì)上的區(qū)別。

（二）域外憲法中環(huán)境權(quán)條款的位置

環(huán)境權(quán)在憲法中的位置能夠體現(xiàn)一個國家對于該權(quán)利的重視程度。吳衛(wèi)星將各確定了環(huán)境權(quán)的國家憲法進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)主要存在四種立憲例，分別是把環(huán)境權(quán)設(shè)置在“序言”、“權(quán)利法案”“國家政策、原則或目標(biāo)”、“其他”位置。根據(jù)吳衛(wèi)星的統(tǒng)計(jì) ，在“一體化權(quán)利法案”、“經(jīng)濟(jì)、社會與文化權(quán)利”和“其他”部分設(shè)置環(huán)境權(quán)的國家最多，因此，筆者選取了其中較具代表性的法國進(jìn)行分析。

2005年法國通過了《環(huán)境憲章》，該憲章屬于法國現(xiàn)行憲法的一部分。法國的《環(huán)境憲章》中不僅規(guī)定了公民的環(huán)境權(quán)，還規(guī)定了公眾環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)、個人的環(huán)保義務(wù)、環(huán)境損害賠償、風(fēng)險預(yù)防原則等內(nèi)容。與此同時，《法蘭西共和國憲法》也對環(huán)境權(quán)保護(hù)的專門機(jī)構(gòu)和專門人員進(jìn)行了規(guī)定?？梢姺▏膽椃ōh(huán)境權(quán)由《環(huán)境憲章》和《法蘭西共和國憲法》構(gòu)成，屬于環(huán)境權(quán)條款設(shè)置的其他位置。

三、我國環(huán)境權(quán)入憲的路徑

在憲法中寫入環(huán)境權(quán)，可以提升環(huán)境權(quán)的法律地位，完善環(huán)境保護(hù)相關(guān)立法。同時，在具有最高效力的憲法保障之下既可以實(shí)現(xiàn)公民的環(huán)境權(quán)，又可以貫徹國家的環(huán)保職責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的目標(biāo)。目前，學(xué)界認(rèn)為我國環(huán)境權(quán)入憲的路徑主要有兩條，一是解釋、二是修改。

（一）解釋憲法環(huán)保條款確認(rèn)環(huán)境權(quán)

我國雖然沒有在憲法中明確公民享有環(huán)境權(quán)，但是在現(xiàn)行《憲法》第九條第二款和第二十六條中規(guī)定了國家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，這兩條屬于基本國策。吳衛(wèi)星認(rèn)為如果采取“非原旨主義”的憲法解釋方法，亦可從“環(huán)境政策”條款推導(dǎo)出公民環(huán)境權(quán)。 這一觀點(diǎn)在比較法上也可以找到先例，1975年《希臘憲法》第二十四條第一款為“保護(hù)自然環(huán)境和文化環(huán)境是國家的職責(zé)”，其中并未明確公民的環(huán)境權(quán)，但是在一個實(shí)際案件中，法院基于政府環(huán)境保護(hù)的憲法義務(wù)引申出了健康環(huán)境的憲法權(quán)利，同時希臘學(xué)術(shù)界和最高行政法院均認(rèn)為，該條不僅將環(huán)境保護(hù)視為國家義務(wù)，而且應(yīng)當(dāng)視為社會權(quán)利和個人權(quán)利。由此可見，通過這樣的解釋方式也可以在我國的現(xiàn)行憲法中引申出環(huán)境權(quán)，但是具有不明確性。

除了環(huán)境基本國策條款之外，張震認(rèn)為，還可以從我國現(xiàn)行《憲法》第三十三條規(guī)定的“國家尊重和保障人權(quán)”中找到環(huán)境權(quán)的權(quán)利來源?，F(xiàn)代憲法權(quán)利理論認(rèn)為，國家對人權(quán)的尊重與保障義務(wù)并不僅僅限于公民權(quán)利和政治權(quán)利，還應(yīng)當(dāng)包括經(jīng)濟(jì)、社會、文化等權(quán)利。同時，世界各國的學(xué)術(shù)界一致認(rèn)同將公民環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)進(jìn)行保障。因此，從《憲法》第三十三條的規(guī)定中也能引申出公民環(huán)境權(quán)。

盡管從理論和實(shí)踐上看這兩種解釋路徑有一定的道理，但是結(jié)合我國實(shí)際來考量，這兩種解釋方法并不足以保障公民的環(huán)境權(quán)。以我國《環(huán)境保護(hù)法》的內(nèi)容為例，《環(huán)境保護(hù)法》是全國人大常委會通過的法律，與其法律位階相同的《勞動法》等法律在其第一條中大多會明確“根據(jù)憲法，制定本法”，這樣的表述一方面闡明該法的合法性，另一方面強(qiáng)調(diào)公民的權(quán)利。但是《環(huán)境保護(hù)法》中并沒有這樣的表述，反而強(qiáng)調(diào)了環(huán)境保護(hù)是我國的基本國策，這就從一個側(cè)面否定了公民的環(huán)境權(quán)。因此，筆者以為通過解釋現(xiàn)有憲法條文的方式來確立我國公民環(huán)境權(quán)的做法并不可取。

（二）修改憲法增加環(huán)境權(quán)條款

徐顯明曾在2004年第四次修憲時提出增加環(huán)境權(quán)等10項(xiàng)權(quán)利，周葉中認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在《憲法》第二十六條確認(rèn)國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的基礎(chǔ)上增加一條。筆者也認(rèn)為，與解釋憲法條文相比，修改憲法增加環(huán)境權(quán)條款是我國環(huán)境權(quán)入憲的主要路徑。

根據(jù)上文對域外憲法文本的分析，筆者對我國環(huán)境權(quán)入憲的方式有以下兩點(diǎn)建議：

1.修改憲法基本國策條款，增加環(huán)境權(quán)、環(huán)境保護(hù)義務(wù)條款

借鑒1992年《越南社會主義共和國憲法》的模式，將公民的環(huán)境權(quán)和環(huán)境保護(hù)義務(wù)設(shè)置在同一條中，由此將公民的權(quán)利和義務(wù)統(tǒng)一起來，并且將環(huán)境基本國策融入其中。因此，筆者建議修改現(xiàn)行《憲法》第二十六條，將其設(shè)置到第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”當(dāng)中，修改為“國家保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，每位公民有合理利用自然資源的權(quán)利和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)”，同時保留第九條第二款的規(guī)定作為基本國策。這樣我國也就構(gòu)成了“環(huán)境權(quán)+環(huán)境基本國策+環(huán)境保護(hù)義務(wù)”的憲法環(huán)境權(quán)模式。

2.在憲法中設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)來保障環(huán)境權(quán)

借鑒南非和斐濟(jì)的立憲經(jīng)驗(yàn)，在憲法中明確環(huán)境權(quán)的救濟(jì)機(jī)構(gòu)——人權(quán)委員會。《南非共和國憲法》在第九章“支持憲政民主的國家機(jī)構(gòu)”中規(guī)定了人權(quán)委員會對環(huán)境權(quán)遭受侵害時的救濟(jì)，《斐濟(jì)憲法》在第二章“權(quán)利法案”中規(guī)定了人權(quán)和反歧視委員會的作用。筆者以為，基于當(dāng)前我國沒有人權(quán)委員會的現(xiàn)狀，以及增設(shè)國家機(jī)構(gòu)的難度較大，我國現(xiàn)行《憲法》應(yīng)當(dāng)在第二章“公民的權(quán)利和義務(wù)”中增設(shè)人權(quán)委員會條款“公民認(rèn)為本章中任何一項(xiàng)權(quán)利遭受侵犯的都有權(quán)向人權(quán)委員會提出申訴”。當(dāng)然，在增加這一條款之前我國應(yīng)當(dāng)設(shè)立人權(quán)委員會，并且構(gòu)建一套完善的監(jiān)督機(jī)制。

四、結(jié)語

環(huán)境權(quán)入憲是保障人權(quán)的重要方式，同時也是提高人民幸福感，建設(shè)大美中國的重要途徑，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境法治化的重要保障。與此同時，環(huán)境權(quán)入憲也能夠增強(qiáng)我國的國際聲譽(yù)，為我國法學(xué)研究的國際化、現(xiàn)代化、全面化奠定基礎(chǔ)。因此，筆者期望在我國憲法的完善過程中能夠看到公民環(huán)境權(quán)的誕生和發(fā)展，增強(qiáng)我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)的法治保障，提升我國人權(quán)保障的廣度和深度。

注釋：

譚倩.生態(tài)環(huán)境的憲法保護(hù)——以中國憲法第26條為中心.北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）.2017（4）.123.

吳衛(wèi)星.環(huán)境權(quán)入憲的比較研究.法商研究.2017（4）.173，176，178，180.

呂忠梅.論公民環(huán)境權(quán).法學(xué)研究.1995（6）.63.

1997年《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》和1998年《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約》。

張震.憲法環(huán)境條款的規(guī)范構(gòu)造與實(shí)施路徑.當(dāng)代法學(xué).2017（3）.39.