可行能力視角下科技扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)關(guān)鍵問(wèn)題研究

江書軍

摘 要：科技扶貧作為精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略的重要組成部分，在激發(fā)貧困人口內(nèi)生動(dòng)力，提升自身發(fā)展能力方面具有不可替代的作用。本文在科技扶貧內(nèi)涵及特征闡述的基礎(chǔ)上，分析了可行能力理論與科技扶貧之間的耦合性關(guān)系，并據(jù)此提出了科技扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)中的關(guān)鍵問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：可行能力；科技扶貧；績(jī)效評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：G311；F812.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-0037（2018）3-26-3

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2018.03.007

Research on Key Issues of Performance Evaluation of Poverty Alleviation by Science and Technology from the Perspective of Feasible Ability

Jiang Shujun

（School of Finance and Economics， Henan Polytechnic University， Jiaozuo Henan 454010）

Abstract： As an important part of the basic strategy of targeted poverty alleviation， scientific and technological poverty alleviation plays an irreplaceable role in stimulating the endogenous power of the poor population and improving their own development ability. Based on the explanation of the connotation and characteristics of poverty alleviation through science and technology， this paper analyzes the coupling relationship between the theory of feasible ability and the poverty alleviation by science and technology， and puts forward the key problems in the performance evaluation of poverty alleviation through science and technology.

Key words： feasible ability； poverty alleviation by science and technology ； performance evaluation

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記從人民利益和幸福出發(fā)，提出了“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”的戰(zhàn)略思想。黨的十九大報(bào)告把扶貧作為重要內(nèi)容專門論述，提出了新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)的新思想、新要求、新策略和新方法。當(dāng)前，我國(guó)減貧脫貧已經(jīng)進(jìn)入“最艱難階段”，減貧成本更高、脫貧難度更大，要想實(shí)現(xiàn)“脫真貧、真脫貧”的目標(biāo)任務(wù)，需要不同于以往的智慧和力度。其中，探索建立科技助力精準(zhǔn)扶貧的長(zhǎng)效機(jī)制，激發(fā)貧困人口的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，提升其脫貧、抗返貧能力是落實(shí)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略、推進(jìn)貧困地區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的有效途徑。與此同時(shí)，隨著黨的十九大報(bào)告“全面實(shí)施績(jī)效管理”的提出，科技扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)是該歸為科技項(xiàng)目還是扶貧項(xiàng)目成為當(dāng)前績(jī)效管理領(lǐng)域討論的熱點(diǎn)。鑒于此，本文在科技扶貧內(nèi)涵及特征闡述的基礎(chǔ)上，結(jié)合科技扶貧的特點(diǎn)，系統(tǒng)分析了可行能力與科技扶貧之間的耦合性關(guān)系，提出科技扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)中應(yīng)注意的關(guān)鍵問(wèn)題，為科技扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐應(yīng)用提供參考[1]。

1 科技扶貧的內(nèi)涵及特征

1.1 科技扶貧的內(nèi)涵

科技扶貧是以科學(xué)技術(shù)為主要載體，通過(guò)科學(xué)知識(shí)理念的宣傳普及和科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用推廣，提高由于知識(shí)能力匱乏而導(dǎo)致生活品質(zhì)低下的勞動(dòng)者的科技文化素質(zhì)，進(jìn)而提高其克服致貧因子和適應(yīng)不利環(huán)境的生存發(fā)展能力，最終擺脫貧困，實(shí)現(xiàn)自我積累、自我發(fā)展的一種扶貧方式。

2015年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出：“加大科技扶貧力度，解決貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)中的關(guān)鍵技術(shù)問(wèn)題?！?016年，中國(guó)科協(xié)、農(nóng)業(yè)部、國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)了《科技助力精準(zhǔn)扶貧工程實(shí)施方案》，提出：“加大科技供給和支撐，大力增強(qiáng)貧困戶依靠科技脫貧致富的積極性和主動(dòng)性，大力提高貧困戶的科學(xué)素質(zhì)和生產(chǎn)技能?！笨萍挤鲐氄诔蔀橛行с暯赢a(chǎn)業(yè)扶貧、智力扶貧、創(chuàng)業(yè)扶貧、協(xié)同扶貧的重要抓手，是切實(shí)提高精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧質(zhì)量的重要途徑，是確保脫貧攻堅(jiān)成效穩(wěn)健、可持續(xù)的重要保障[2]。

1.2 科技扶貧的特征

科技扶貧是針對(duì)貧困地區(qū)技術(shù)匱乏和貧困人口技能低下的現(xiàn)實(shí)困境提出的，一是強(qiáng)調(diào)貧困地區(qū)和貧困人口的自我發(fā)展，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以科技為先導(dǎo)，引導(dǎo)貧困地區(qū)合理開發(fā)資源，提升貧困人口參與能力，實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展；二是將扶貧與智志雙扶進(jìn)行了有效的融合，通過(guò)教育培訓(xùn)、信息交流、宣傳引導(dǎo)等方式提高貧困人口的科技素質(zhì)、職業(yè)技能、經(jīng)營(yíng)意識(shí)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力，激發(fā)貧困人口的內(nèi)生動(dòng)力，使其成為脫貧致富的主體；三是造血功能較強(qiáng)，相較于其他主要以貨幣補(bǔ)貼為手段的“輸血式”扶貧，科技扶貧能夠借助產(chǎn)業(yè)扶貧模式，既可為貧困戶提供技術(shù)支持，又能潛移默化地影響貧困對(duì)象的觀念，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)扶貧方式造成的“等、靠、要”思想，引導(dǎo)貧困對(duì)象實(shí)現(xiàn)自我?guī)头龊妥晕揖戎嬲龅健笆谌艘詽O”和“智志雙扶”。

2 可行能力與科技扶貧的耦合性分析

2.1 可行能力思想與科技扶貧理念

20世紀(jì)80年代諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿馬蒂亞·森在《以自由看待發(fā)展》中系統(tǒng)地闡述了可行能力這一概念。他認(rèn)為，可行能力表示為可供選擇的功能性活動(dòng)的組合，“功能性活動(dòng)”的概念反映了一個(gè)人認(rèn)為值得去做或達(dá)到多種多樣的事物或狀態(tài)。在可行能力理論的指導(dǎo)下，貧困概念從收入不足拓展至可行能力缺失，能力成為識(shí)別貧困的新標(biāo)準(zhǔn)，扶貧工作也應(yīng)當(dāng)從彌補(bǔ)收入不足轉(zhuǎn)變?yōu)樘嵘齻€(gè)人的可行能力。然而，隨著脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入深水區(qū)，道路、住房、基礎(chǔ)設(shè)施等“硬”指標(biāo)已陸續(xù)完成，貧困地區(qū)和貧困人口已逐步實(shí)現(xiàn)了吃得飽、有房住、出行便等目標(biāo)，但在解決“生活好”的問(wèn)題方面，需要在產(chǎn)業(yè)扶貧的基礎(chǔ)上依托科技扶貧，增強(qiáng)貧困地區(qū)和貧困人口的自身造血功能，提升脫貧能力。由此可見，可行能力思想與科技扶貧理念兩者的出發(fā)點(diǎn)是一致的，即以提升貧困地區(qū)和貧困人口的能力建設(shè)為最終目標(biāo)，通過(guò)能力提升實(shí)現(xiàn)脫貧。

2.2 可行能力與科技扶貧的長(zhǎng)效性

通過(guò)物質(zhì)救助等給予一定經(jīng)濟(jì)資源的“輸血式”扶貧，容易導(dǎo)致返貧率高、扶貧政策落實(shí)不到位的問(wèn)題，究其根源，是未能找到貧困的根源，實(shí)行對(duì)癥下藥、靶向治療，因此無(wú)法從根本上解決貧困問(wèn)題?？尚心芰碚摓檎业截毨ОY結(jié)進(jìn)而保證脫貧質(zhì)量提供了一種有效的理論視角和可操作方案。依據(jù)可行能力理論，擺脫貧困、保證脫貧質(zhì)量的關(guān)鍵在于可行能力的提升與建設(shè)，而科技扶貧能夠使貧困地區(qū)和貧困人口在扶貧政策、科技人員等扶持和幫助下，提升自身發(fā)展能力，構(gòu)建區(qū)域性經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)機(jī)制，提高貧困地區(qū)整體發(fā)展能力，是一種助力脫貧的內(nèi)生性扶貧策略[3]。

2.3 可行能力與科技扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)

對(duì)精準(zhǔn)扶貧成效進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)價(jià)是精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本戰(zhàn)略的重要組成部分，任何扶貧政策的有效執(zhí)行都離不開績(jī)效評(píng)價(jià)，只有精準(zhǔn)的評(píng)價(jià)才能把握好扶貧政策的績(jī)效，并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，進(jìn)而對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整。對(duì)于科技扶貧成效而言，績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵在于擺脫傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考核，從貧困地區(qū)和貧困人口能力提升的角度出發(fā)，通過(guò)科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)精準(zhǔn)反映貧困地區(qū)和貧困人口在科技素質(zhì)、職業(yè)技能、經(jīng)營(yíng)意識(shí)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力等方面的成效。

3 科技扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題

3.1 科技扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)突出能力導(dǎo)向

科技扶貧手段的應(yīng)用往往需要借助產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的實(shí)施，通過(guò)人才支持、技能培訓(xùn)、技術(shù)推廣、企業(yè)帶動(dòng)等發(fā)展有科技含量的產(chǎn)業(yè)，使貧困人口的能力得到全面提升，為其提供創(chuàng)業(yè)和就業(yè)機(jī)會(huì)。依據(jù)2016年中國(guó)科協(xié)、農(nóng)業(yè)部、國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)了《科技助力精準(zhǔn)扶貧工程實(shí)施方案》可知，科技扶貧主要圍繞脫貧攻堅(jiān)總目標(biāo)和扶貧先扶智的根本要求，廣泛開展“創(chuàng)新爭(zhēng)先行動(dòng)”，積極投身脫貧攻堅(jiān)，加大科技供給和支撐，大力增強(qiáng)貧困戶依靠科技脫貧致富的積極性和主動(dòng)性，大力提高貧困戶的科學(xué)素質(zhì)和生產(chǎn)技能，并提出到2020年，在貧困地區(qū)支持建設(shè)1 000個(gè)以上農(nóng)技協(xié)聯(lián)合會(huì)（聯(lián)合體）和10 000個(gè)以上農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)等助力精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)，且積極組織各級(jí)學(xué)會(huì)、高校和科研院所等科技專家參與脫貧攻堅(jiān)。

由此可見，科技扶貧是通過(guò)外部扶持和內(nèi)部努力，引導(dǎo)貧困人口實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展能力的提升。通過(guò)“授之以漁”構(gòu)建“造血式”的扶貧機(jī)制，體現(xiàn)的是一種以可行能力建設(shè)與提升為目標(biāo)的扶貧策略。因此，在科技扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，不能再過(guò)度采用投入產(chǎn)出比這些慣用的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，要綜合考慮科技扶貧的特點(diǎn)，突出貧困人口能力提升及未來(lái)發(fā)展的可持續(xù)性的評(píng)價(jià)，構(gòu)建“以人為中心”的科技扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)體系，重點(diǎn)評(píng)價(jià)貧困群體在科技扶貧手段扶持下的持續(xù)增收能力、自我發(fā)展能力、抗返貧風(fēng)險(xiǎn)能力等方面的減貧成效。

3.2 績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)側(cè)重應(yīng)用性和中長(zhǎng)期性

科技扶貧過(guò)程應(yīng)注重引進(jìn)成熟、適用的技術(shù)。農(nóng)業(yè)技術(shù)具有強(qiáng)烈的地域性和適應(yīng)性，科技扶貧在向貧困地區(qū)引進(jìn)技術(shù)時(shí)，必須是成熟技術(shù)，而且要適合貧困地區(qū)的實(shí)際情況。且所選擇使用的技術(shù)最好具有親貧性特征，即技術(shù)要便于貧困人口使用，能夠?yàn)樨毨丝谑褂脦?lái)積極效應(yīng)，使其能夠充分吸收并掌握，提升其應(yīng)用能力。因此，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)要注重扶貧技術(shù)的應(yīng)用性而非其創(chuàng)新性，強(qiáng)調(diào)的是技術(shù)對(duì)于貧困群體的普惠性而非競(jìng)爭(zhēng)性，弱化“門檻效應(yīng)”和“規(guī)模偏好”，使其能夠在扶貧領(lǐng)域真正發(fā)揮作用[4]。

同時(shí)，科技扶貧的過(guò)程實(shí)際上是科技推廣的活動(dòng)，科技在扶貧中作用的發(fā)揮必須與貧困人口有效結(jié)合，而這需要一個(gè)持續(xù)的周期。因此，需要強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)科技扶貧工作效果的績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，以中長(zhǎng)期考核為主，任何短視的、不可持續(xù)的政績(jī)考核行為將會(huì)導(dǎo)致科技扶貧政策的非一致性和不可預(yù)測(cè)性，進(jìn)而削弱科技扶貧最終效果。

3.3 科技扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)的歸類

精準(zhǔn)扶貧工作的開展依托“五個(gè)一批”的展開，而“五個(gè)一批”的實(shí)施主要以項(xiàng)目為載體。隨著精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)入“攻堅(jiān)拔寨”和“啃硬骨頭”的關(guān)鍵時(shí)期，更多扶貧資源以項(xiàng)目形式被注入，科技扶貧也不例外。2017年，《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》（財(cái)農(nóng)〔2017〕115號(hào)）規(guī)定，對(duì)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金從資金投入、資金撥付、資金監(jiān)管、資金使用成效等方面進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

但鑒于科技扶貧的雙重身份，在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中是該歸屬于科技項(xiàng)目評(píng)價(jià)還是扶貧項(xiàng)目評(píng)價(jià)并沒(méi)有清晰界定。目前，更多的科技扶貧則以科技項(xiàng)目的形式進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，這種歸類方法明顯存在問(wèn)題?？萍挤鲐氈皇墙柚萍嫉氖侄螏椭毨У貐^(qū)和貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧致富，科技在扶貧過(guò)程中只是一種手段，科技項(xiàng)目在精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程中唯一目的是助力減貧脫貧。因此，針對(duì)科技扶貧的績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)將其歸為扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，并結(jié)合科技扶貧項(xiàng)目的特殊性，依據(jù)《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》（財(cái)農(nóng)〔2017〕115號(hào)）制定《科技扶貧項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》，為科技扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開展提供借鑒和參考。

3.4 績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)注重質(zhì)量的提升

科技扶貧實(shí)施的最終目的是達(dá)到預(yù)期的規(guī)劃目標(biāo)和減貧效果。對(duì)科技扶貧綜合開展情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，能幫助評(píng)價(jià)主體在前期合理設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行具有針對(duì)性、持續(xù)性的數(shù)據(jù)搜集，為減貧成效分析提供有力支撐。通過(guò)相關(guān)數(shù)據(jù)的分析，及時(shí)掌握精準(zhǔn)扶貧的階段性效果，結(jié)合績(jī)效目標(biāo)的完成情況，對(duì)脫貧質(zhì)量進(jìn)行科學(xué)的評(píng)定。隨著精準(zhǔn)扶貧“從注重減貧速度向更加注重脫貧質(zhì)量轉(zhuǎn)變”理念的提出，科技扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量的提升應(yīng)關(guān)注3個(gè)方面：①事前績(jī)效目標(biāo)管理?？萍挤鲐氁y(tǒng)籌考慮科技手段的實(shí)施是否能夠達(dá)到預(yù)定的減貧目標(biāo)，將科技手段的適用性與精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)結(jié)合進(jìn)行合理評(píng)估，強(qiáng)化扶貧績(jī)效目標(biāo)管理工作。②事中績(jī)效跟蹤評(píng)價(jià)。事中績(jī)效跟蹤評(píng)價(jià)的關(guān)鍵在于對(duì)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，增強(qiáng)對(duì)科技扶貧手段的適用性、推廣性、普及性等內(nèi)容的評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)偏離目標(biāo)的情況及時(shí)糾正，提升科技扶貧的減貧成效。③事后績(jī)效評(píng)價(jià)?？萍挤鲐毧?jī)效評(píng)價(jià)需將技術(shù)驗(yàn)收和財(cái)務(wù)驗(yàn)收合并進(jìn)行，通過(guò)引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，重點(diǎn)通過(guò)貧困地區(qū)和貧困人口能力的提升及未來(lái)發(fā)展的可持續(xù)性評(píng)價(jià)科技精準(zhǔn)脫貧成效。

4 結(jié)語(yǔ)

扶貧必須與扶志、扶智進(jìn)行有效的結(jié)合才能達(dá)到良好的脫貧效果，提高貧困地區(qū)和貧困人口科技素質(zhì)，增強(qiáng)自我發(fā)展、自我管理、自我服務(wù)的能力是科技扶貧的關(guān)鍵。通過(guò)科技扶貧手段的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧從“輸血型”向“造血型”轉(zhuǎn)變，激發(fā)貧困人口的內(nèi)生動(dòng)力，提升可行能力，鼓勵(lì)其成為脫貧致富主體，而績(jī)效評(píng)價(jià)作為評(píng)價(jià)減貧成效的重要手段，需轉(zhuǎn)變?cè)u(píng)價(jià)思路，以貧困人口的能力建設(shè)與提升為出發(fā)點(diǎn)，科學(xué)、合理地評(píng)價(jià)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧質(zhì)量，為降低返貧率、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效脫貧提供保障。

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