適航規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)文件體系研究

廖瑩瑩

【摘 要】本文簡述了適航的相關(guān)概念，簡要的闡述了美國聯(lián)邦航空局和歐洲航空安全局的適航規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)文件體系，系統(tǒng)的研究了我國適航規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)文件體系，并以圖表的形式將規(guī)章體系體現(xiàn)，通過對比研究，分析得出我國適航規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)文件體系的薄弱之處及其造成原因，為我國完善適航規(guī)章發(fā)展，推動適航管理的進(jìn)步提供參考。

【關(guān)鍵詞】

中圖分類號： V221.91 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 2095-2457（2018）13-0240-003

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2018.13.112

1 適航規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)文件體系

所謂適航，即是適航性的簡稱，其英文是“airworthiness”是表征民用航空器一種屬性的專用技術(shù)術(shù)語，是在民用航空誕生與其后發(fā)展的歷程中，依據(jù)公眾對于安全的訴求以及對航空工業(yè)健康發(fā)展、規(guī)范運行的需求提出的，是指航空器達(dá)到必要的要求，使得在許用限制內(nèi)的飛行處于安全狀態(tài)[1]。

適航這個詞語從提出的階段開始，就和政府對于民用飛機安全性的控制和管理休戚相關(guān)。民用飛機適航管理揭示和反應(yīng)了民用飛機從設(shè)計、制造到使用維修整個生命周期的客觀規(guī)律，其目標(biāo)是通過技術(shù)管理實現(xiàn)對民用飛機安全性的保障。適航法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)文件是民航主管部門為了規(guī)范國內(nèi)適航管理活動從而制定的法規(guī)性和標(biāo)準(zhǔn)型文件，是為了保障民用飛機安全性適航管理所建立的體系。

2 國外適航規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)文件體系發(fā)展研究

世界上各個國家和地區(qū)的適航管理機構(gòu)的工作內(nèi)容和性質(zhì)是一樣的，但是因為各國民用航空工業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展程度不一致，研制民航產(chǎn)品的能力有差別，航空工藝技術(shù)基礎(chǔ)和積淀有差距，同時各國的習(xí)慣做法和管理辦法不同，這些因素都導(dǎo)致了各國適航管理體系和機構(gòu)在名稱、規(guī)模大小和工作方式等風(fēng)格方面上存在區(qū)別，各個國家的體系中最具有典型代表性的則是美國和歐洲的兩套體系。

美國的聯(lián)邦航空局（FAA）根據(jù)聯(lián)邦航空法規(guī)定的“制定并及時修訂對航空器、發(fā)動機和螺旋槳的設(shè)計、材料、工藝、結(jié)構(gòu)和性能的安全所必須的最低標(biāo)準(zhǔn)”這一職責(zé)，制定并頒布了聯(lián)邦航空條例等一系列規(guī)章和文件，形成了完整的適航審定法規(guī)文件體系。FAA主要適航管理文件可以分為法規(guī)類和非法規(guī)類兩個大類。其中法規(guī)類文件包括：聯(lián)邦航空條例（FAR）及其修正案和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定（TSO）；非法規(guī)性文件包括：咨詢通告（AC）和內(nèi)部工作指令（Order）。聯(lián)邦航空條例是聯(lián)邦航空局為保障民用飛機航空安全而制定頒發(fā)的，其主要針對航空器、發(fā)動機、螺旋槳以及各種機載電子軟硬件設(shè)備等各種系統(tǒng)，涉及到了從研制設(shè)計制造到整機的使用、維修整個流程的各種技術(shù)細(xì)節(jié)要求和管理規(guī)則，還囊括了對于航運公司及其航空人員、機場、空中交通管制、維修站等各個方面的規(guī)范，是聯(lián)邦航空局的主要規(guī)章，是必須要遵守的法令。包括FAR-1部定義和縮略語、FAR-11部航空規(guī)章制定的一般程序、FAR-21部產(chǎn)品和零件的合格審定程序等[2]。

歐洲航空安全局（EASA）與FAA類似，在2002年6月正式成立。

2002年6月，歐盟十五國在布魯塞爾舉辦的會議上決定成立“歐洲航空安全局”（EASA），該機構(gòu)和美國的聯(lián)邦航空局類似，均為航空安全機構(gòu)，負(fù)責(zé)起草和制定全歐盟的民用航空安全和環(huán)境方面的規(guī)定，目的是為了使民用飛機的安全性水平不斷提高，達(dá)到一個較高的層次。EASA的法規(guī)體系分為三層，第一層為基本法。2002年7月，歐盟委員會一致通過了編號為1592/2002的法案，這是EASA的一個基本立法文件，該文件規(guī)定要進(jìn)一步通過二級立法，建立有關(guān)所有機型的持續(xù)適航標(biāo)準(zhǔn)，制定負(fù)責(zé)飛機設(shè)計、制造和維修相關(guān)的機構(gòu)和人員的安全標(biāo)準(zhǔn)。第二層是實施法規(guī)，按照規(guī)劃分為四個部分：初始適航、維修、運行和環(huán)境保護。EASA其后陸續(xù)通過了1702/2003實施規(guī)則——產(chǎn)品審定部分，2042/2003實施規(guī)則——維護部分等。第三層次包括可接受符合性材料、指導(dǎo)材料、合格審定規(guī)范，這部分所有的規(guī)章都源自于原JAR的相關(guān)文件，包括CS-22滑翔機和動力滑翔機（源自JAR22）、CS-25大型飛機（源自JAR25）等。

3 我國適航審定規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)文件體系發(fā)展研究

我國的適航管理工作和適航規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)制定相較于美國而言，起步時間較晚。1987年，我國頒布了《中華人民共和國民用航空器適航管理條例》，此后民航局以美國聯(lián)邦航空規(guī)章（FAR）為參照藍(lán)本，先后制定了CCAR21部《民用航空器產(chǎn)品和零部件合格審定規(guī)定》 、CCAR23部《正常類、實用類、特技類和通勤類飛機適航規(guī)定》 、CCAR25部《運輸類飛機適航標(biāo)準(zhǔn)》等適航審定規(guī)章，基本建立了相對完備的適航規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)文件體系。

我國的適航審定法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)文件包括適航規(guī)章、管理程序和指導(dǎo)性文件（咨詢通告、指南、政策等）。圖1給出了我國適航管理的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)文件體系，能夠看出我國適航管理法規(guī)和文件體系分為兩個層次：第一層次是法律、行政法規(guī)和規(guī)章，主要包括航空法、國務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)、國務(wù)院民航主管部門發(fā)布的規(guī)章，《航空法》是從事民用航空活動的單位和個人必須遵守的基本大法，由中華人民共和國第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過，1996年3月1日期實行；《適航管理條例》由國務(wù)院于1987年5月4日頒布，同年6月1日期施行，這是我國最高行政機關(guān)發(fā)布的行政法規(guī)，對民用飛機適航管理的宗旨、性質(zhì)、范圍、權(quán)限、方法以及處罰等做出了明確的規(guī)定；第二層次為執(zhí)行第一層次的法律、行政法規(guī)和規(guī)章而制定的具體實施細(xì)則，包括管理文件、管理程序和咨詢通告等，沒有強制的法律效力。

與美國的適航標(biāo)準(zhǔn)體系類似，中國民用航空總局也頒布了對應(yīng)的咨詢通告，作為規(guī)章要求的符合性方法的建議性和解釋性材料。與中國民用航空規(guī)章類似，中國民航頒布的咨詢通告也在很大程度上參考了FAA的咨詢通告。這就意味著中國民航在開展適航管理工作時認(rèn)可美國工業(yè)界的航空標(biāo)準(zhǔn)。

4 國內(nèi)外對比分析研究

EASA的適航規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)文件體系是在原先JAA的基礎(chǔ)上，整合歐洲多個國家的民航局聯(lián)合成立而來，其適航管理規(guī)章體系相較于美國FAA有比較明顯的差別。與FAA單獨把具體的標(biāo)準(zhǔn)（AMC、GM）、技術(shù)規(guī)范等作為較低層次的文件體系不同，EASA在制定規(guī)章層面的政策時，直接將這些標(biāo)準(zhǔn)或者技術(shù)規(guī)范等包含在規(guī)章之中，作為規(guī)章的子部分強制要求執(zhí)行，因此與美國的適航規(guī)章管理體系相比較而言，在靈活性和自由度上存在著一定的差異。我國的適航規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)文件體系參照FAA適航體系而搭建，已經(jīng)形成了較為完善的適航規(guī)章文件體系。但是相較于FAA的適航體系而言，我國的適航規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)文件體系仍然存在著比較大的差距。主要包括以下幾個方面：

首先我國目前缺乏適航規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)文件獨立自主制定的能力，相應(yīng)的適航規(guī)章文件不能得到及時有效的更新。歐美等航空工業(yè)高度發(fā)達(dá)的國家，其適航審定機構(gòu)具有深厚的工業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)和技術(shù)積淀，其適航規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)文件的制定、修訂主要來源于航空事故中的經(jīng)驗教訓(xùn)以及先進(jìn)的航空技術(shù)發(fā)展。但是我國在民用航空工業(yè)上并不具備相對先進(jìn)的工藝技術(shù)，對適航審定管理技術(shù)的研究還不系統(tǒng)，適航審定技術(shù)研究能力較為薄弱，目前對各項技術(shù)內(nèi)涵和對應(yīng)的安全機理不能完全深入理解。以運輸類飛機的適航規(guī)章為例，我國對運輸類飛機的適航規(guī)章條款大約有40%還未能完全掌握。所以，目前我國尚不具備對適航規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)文件進(jìn)行獨立自主制定的能力，目前的研究定位主要就是跟蹤研究。

受限于各種因素，我國對國外適航規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)文件的研究缺乏長期持續(xù)投入，這就導(dǎo)致我國對于適航規(guī)章跟蹤不足，無法及時修訂跟新。我國的適航規(guī)章修訂頻次與美國相比，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后。以CCAR25部《運輸類飛機適航標(biāo)準(zhǔn)》為例，我國從1985年頒布其第一版，到2016年3月17日更新第四版，期間共計修訂了4次；而同期FAA從1986年頒布60號修正案以來共計修訂90次，平均每年修訂3次，每次都會增加大量的安全性要求。歐美適航局方均采用修正案的形式對規(guī)章進(jìn)行更新，而我國因為規(guī)章制定方式的限制，采用的更新方式為版次修訂，這種修訂方式也在一定程度上制約了我國適航規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)文件的及時修訂。

其次我國適航規(guī)章文件體系不健全，缺乏相應(yīng)的適航審定制定指導(dǎo)文件。目前我國適航規(guī)章文件體系存在的核心問題是對適航審定技術(shù)缺乏系統(tǒng)性、持續(xù)性、深層次的研究，對于部分適航規(guī)章條款的背景和技術(shù)內(nèi)涵不了解，缺乏相應(yīng)的基礎(chǔ)性、用于指導(dǎo)規(guī)章使用解釋性、程序性、指導(dǎo)性文件和手冊，無法為航空工業(yè)單位提供針對性的指導(dǎo)，使得適航審查和適航驗證過程無法抓住重點和核心；同樣因為缺少這部分指導(dǎo)材料，造成了工業(yè)方和局方對部分適航條款可能存在較大的理解差異，嚴(yán)重影響到了我國的適航審定工作的正常開展。

第三我國適航審定基礎(chǔ)性工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)研究不足，適航規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)和我國航空工業(yè)對接性較差，在實際操作中造成工業(yè)部門對適航標(biāo)準(zhǔn)難以落實。我國適航規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)文件主要參照FAA規(guī)章體系建立，而FAA體系中的規(guī)章、管理程序、咨詢通告、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定等文件大量來源于歐美工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，例如美國機動車協(xié)會（SAE）標(biāo)準(zhǔn)、美國航空無線電技術(shù)委員會（RTCA）彪標(biāo)準(zhǔn)等。而我國民機制造業(yè)主要通過軍機制造業(yè)轉(zhuǎn)型而來，與歐美航空工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)有較大的差異。采用現(xiàn)有的國內(nèi)工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)難以滿足適航標(biāo)準(zhǔn)要求，若摒棄國內(nèi)的工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，完全采用國外航空工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)又存在著技術(shù)實現(xiàn)難度大、方案實施成本高以及部分國外標(biāo)準(zhǔn)不對外授權(quán)開放等一系列難題。中國民航局必須組織開展相應(yīng)研究，從局方角度提出對于適航法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)與工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化方法的認(rèn)可政策。

造成我國適航規(guī)章體系存在現(xiàn)有問題、無法滿足現(xiàn)階段民用航空工業(yè)飛速發(fā)展需求的原因是很多方面的。在之前的航空工業(yè)發(fā)展過程中，對于適航管理的重視程度不夠，沒有對適航管理制定一個明確的發(fā)展規(guī)劃計劃，資金投入方面欠缺；同時不可否認(rèn)的是，我國適航規(guī)章體系的建立較晚，基礎(chǔ)能力比較薄弱，對于運輸類飛機的適航管理直至2003年才開始開展工作；一個國家的適航規(guī)章體系實質(zhì)上是與民用航空工業(yè)相輔相成，互相促進(jìn)的，長期以來，我國民用航空工業(yè)的發(fā)展相對遲緩，缺乏獨立自主設(shè)計、創(chuàng)新的研制，依賴于仿制和國際合作，造成了對于國內(nèi)取證需求不足的現(xiàn)狀，制約了適航規(guī)章體系的發(fā)展。

5 總結(jié)與展望

我國借鑒美國聯(lián)邦航空規(guī)章（FAR），先后制定了CCAR21等適航審定規(guī)章，基本建立和美國相當(dāng)?shù)倪m航規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)文件體系。但是與歐美適航機構(gòu)相比較，我國的規(guī)章體系仍然存在著不完善之處。

完善適航規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)文件體系是我國適航審定能力建設(shè)的主要內(nèi)容之一，其對我國航空工業(yè)的發(fā)展，在國家大飛機戰(zhàn)略中、促進(jìn)航空產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中必然發(fā)揮著重要的作用。隨著我國對于適航管理研究的加深，必然會縮短我國和歐美國家先進(jìn)適航審定體系的差距，逐漸擺脫對國外技術(shù)的依賴，促進(jìn)我國適航審定行業(yè)的良性發(fā)展，進(jìn)一步健全我國適航審定體系，促進(jìn)適航能力的進(jìn)一步提升，逐漸與國際水平接軌，提升所在國際民航業(yè)界的話語權(quán)。

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