我國金融監(jiān)管框架改革探討

姚瑤 張明月 閆琪

[提要] 在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，金融業(yè)越來越呈現(xiàn)出混業(yè)經(jīng)營的趨勢，傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管框架已經(jīng)不能適應(yīng)如今金融業(yè)快速發(fā)展的需求。本文首先闡述我國金融監(jiān)管體制改革的歷史及現(xiàn)狀，分析分業(yè)監(jiān)管的弊端；其次對世界主要國家金融改革的經(jīng)驗進行總結(jié)；最后對我國改革后的金融監(jiān)管框架進行分析，并對未來金融監(jiān)管發(fā)展提出建議。

關(guān)鍵詞：監(jiān)管框架；金融監(jiān)管；監(jiān)管體制

本文為2017年安徽財經(jīng)大學省級大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目（項目編號：201710378568）

中圖分類號：F83 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年7月9日

引言

十三屆全國人大一次會議對金融監(jiān)管框架做出了重大調(diào)整，將銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，“一行三會”轉(zhuǎn)變成為“一行兩會”，建立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，一系列的改革使新的監(jiān)管框架將更加有利于發(fā)揮其監(jiān)管職能，強化對金融業(yè)的監(jiān)管。本文主要從經(jīng)濟新常態(tài)的背景下，對我國的金融監(jiān)管體制改革進行一系列的分析。

一、我國金融監(jiān)管體制改革的歷史和現(xiàn)狀

我國金融監(jiān)管體制改革主要經(jīng)歷了以下幾個時間段：1949～1978年，由于當時中國經(jīng)濟發(fā)展落后，金融體系不完整，只有中國人民銀行這一家金融機構(gòu)，負責辦理當時所有的金融業(yè)務(wù)；1987～1993年，中國逐漸恢復和建立了四大國有商業(yè)銀行和保險公司，中國人民銀行負責制定貨幣政策，全國所有的金融業(yè)務(wù)都受到中國人民銀行的監(jiān)督，金融機構(gòu)逐漸呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢；1982年以后，中國人民銀行專門行使中央銀行的職能，這標志著我國金融監(jiān)管體制的基本確立，但中國尚處在特殊的歷史發(fā)展階段，中國人民銀行對金融機構(gòu)監(jiān)管方式單一，并且監(jiān)管力度不強；1993～2017年，分業(yè)監(jiān)管的趨勢逐漸顯現(xiàn)，金融體系發(fā)生了重大變化，隨著中國保監(jiān)會、中國銀監(jiān)會和中國證監(jiān)會的相繼成立，“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管框架正式形成；2017年11月至今，協(xié)調(diào)監(jiān)管及功能監(jiān)管的特點日益突出，2017年11月，成立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會；2018年3月，建立中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，如此一來，我國的金融監(jiān)管框架逐步轉(zhuǎn)為統(tǒng)一，“一委一行兩會一局”成為新的金融監(jiān)管框架。

二、我國金融監(jiān)管體制改革的原因

隨著金融科技的日益發(fā)展和金融創(chuàng)新的不斷出現(xiàn)，“一行三會”的金融監(jiān)管框架已不能適應(yīng)當今金融業(yè)的發(fā)展需求，其弊端日漸顯現(xiàn)。

第一，監(jiān)管體制落后于金融創(chuàng)新步伐。在經(jīng)濟新常態(tài)的背景下，金融業(yè)未來發(fā)展的方向?qū)⑹蔷C合經(jīng)營，在此過程中出現(xiàn)了大量的金融創(chuàng)新產(chǎn)品，而金融創(chuàng)新產(chǎn)品因自身具有不確定性的特點，在分業(yè)監(jiān)管模式下，監(jiān)管機構(gòu)往往不能判定是否屬于自己的監(jiān)管范圍，因此不能對金融創(chuàng)新產(chǎn)品進行及時的監(jiān)管及出臺相關(guān)的政策法規(guī)等，具有嚴重的滯后性，易出現(xiàn)監(jiān)管空白。比如，近年來互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展迅速，但由于其發(fā)展的不穩(wěn)定性，造成監(jiān)管力度不足、監(jiān)管不及時等問題，這勢必會影響經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。

第二，監(jiān)管部門缺乏協(xié)調(diào)機制，增加監(jiān)管成本?！耙恍腥龝备髯孕惺棺约旱谋O(jiān)管職責，但隨著金融創(chuàng)新的發(fā)展，金融業(yè)務(wù)越來越需要各機構(gòu)之間相互配合協(xié)調(diào)完成，使銀行、保險公司、證券公司等金融機構(gòu)間的聯(lián)系變得更加密切，從而淡化了分業(yè)經(jīng)營的概念。在這種情況下，如果監(jiān)管機構(gòu)只是在某一個方面進行監(jiān)管，沒有在監(jiān)管方式及監(jiān)管內(nèi)容上進行有效溝通，容易造成對同一業(yè)務(wù)的重復監(jiān)管或者缺乏對某一業(yè)務(wù)的監(jiān)管，不但會增加監(jiān)管成本，降低監(jiān)管效率，而且導致監(jiān)管套利的存在。如影子銀行的發(fā)展，由于其監(jiān)管力度不足、杠桿率高等特點，易發(fā)生監(jiān)管套利行為，更嚴重的是，一旦發(fā)生風險將會波及整個金融業(yè)，造成巨大損失。

第三，分業(yè)監(jiān)管下的法律體系不完善。我國雖然已經(jīng)頒布了很多與金融業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)，如《證券法》、《保險法》等，但是這些法律法規(guī)的細則相對陳舊，更是存在著重復立法的現(xiàn)象，他們已經(jīng)不能完全適用于金融創(chuàng)新背景下的金融業(yè)務(wù)，對新興的創(chuàng)新業(yè)務(wù)也沒能及時出臺相關(guān)法律。如，針對互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管，其相關(guān)法律法規(guī)的出臺遠遠晚于其發(fā)展的時間，雖然目前已經(jīng)出臺了很多互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管方面的法律法規(guī)，但隨著其發(fā)展的不斷變化，仍需要對其內(nèi)容進行修訂。

三、世界主要國家金融監(jiān)管改革實踐

（一）美國。2008年以前，美國實行“多邊監(jiān)管”模式，表現(xiàn)為聯(lián)邦政府與州政府的雙重監(jiān)管，再加上各個專門機構(gòu)的分業(yè)監(jiān)管。由于次貸危機削弱了美國在世界金融體系中的影響力，美國政府和金融監(jiān)管部門開始對金融監(jiān)管體制進行改革，并頒布了許多改革方案，其中最重要的是《多德-弗蘭克華爾街改革和消費保護法案》，該法案授予了美聯(lián)儲諸多監(jiān)管職能，強調(diào)對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管的重要性；設(shè)立金融穩(wěn)定委員會，負責制定統(tǒng)一的監(jiān)管標準，著重解決金融機構(gòu)之間的發(fā)展與協(xié)調(diào)問題，維護金融機構(gòu)發(fā)展的穩(wěn)定性；設(shè)立聯(lián)邦保險辦公室，加強對保險公司的監(jiān)管。經(jīng)過一系列的改革，美國最終形成了機構(gòu)監(jiān)管與市場監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管模式，維護了美國金融業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展。

（二）英國。2008年以前，英國主要實行綜合監(jiān)管模式，金融業(yè)發(fā)展比較穩(wěn)定，但次貸危機的爆發(fā)證明了綜合監(jiān)管模式存在著諸多弊端，給金融業(yè)的發(fā)展帶來極大打擊，英國政府及相關(guān)金融部門總結(jié)此次危機中的經(jīng)驗和教訓，最終形成了從“統(tǒng)一監(jiān)管”到“雙峰監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變。改革措施主要有以下幾個方面：一是英格蘭銀行扮演著中央銀行的角色，負責維護金融業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展；二是建立了金融政策委員會，防范和化解系統(tǒng)性金融風險；三是設(shè)立了審慎監(jiān)管局和金融行為 監(jiān)管局，加強對金融機構(gòu)的審慎監(jiān)管。

（三）日本。日本金融業(yè)在吸取了20世紀90年代的“失去的二十年”的經(jīng)驗教訓之后，對金融監(jiān)管體制進行了改革，從而避免了次貸危機帶來的消極影響。目前，在日本的金融監(jiān)管框架中，金融監(jiān)管的主導部門為金融廳，負責對商業(yè)銀行、保險公司、證券公司等金融機構(gòu)的監(jiān)管；日本銀行一方面執(zhí)行貨幣政策職能；另一方面對商業(yè)銀行等金融機構(gòu)的結(jié)算業(yè)務(wù)加強審查。因此，日本的金融業(yè)是由職能分工明確的金融廳和央行進行雙重監(jiān)管，避免了在金融監(jiān)管中可能出現(xiàn)的漏洞。

近年來，中國金融市場發(fā)展迅速，不斷增加的金融市場的深度、廣度及對外開放程度都要求中國要對金融監(jiān)管體系進行改革。為了避免金融監(jiān)管與金融發(fā)展不匹配的災(zāi)難的再次發(fā)生，中國應(yīng)該遵循國際金融發(fā)展的路徑，借鑒國外由分業(yè)監(jiān)管走向統(tǒng)一監(jiān)管的金融監(jiān)管框架的改革經(jīng)驗，加強對自身監(jiān)管體制的改革，從而推動中國金融業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

四、改革后金融監(jiān)管部門的職責及特點

2017年，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的成立標志著我國的金融監(jiān)管框架從分業(yè)轉(zhuǎn)向統(tǒng)一。第十三屆全國人大一次會議對金融監(jiān)管體制改革做出了重大部署，改革后的金融監(jiān)管框架為“一委一行兩會一局”，分別為國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（一委）、中國人民銀行（一行）、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會（兩會）和各地金融監(jiān)管局（一局），他們分別承擔的職責見表1。（表1）

從各部門的監(jiān)管職責中可以看出，新的監(jiān)管框架大大提高了對金融機構(gòu)的監(jiān)管力度，不但有利于對金融監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，填補了監(jiān)管空白等現(xiàn)象，還避免了分業(yè)監(jiān)管框架下的監(jiān)管重疊、效率低下等問題。首先，金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的設(shè)立加強了對監(jiān)管部門和相關(guān)金融機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，順應(yīng)了綜合經(jīng)營的發(fā)展需求，化解了因金融綜合經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管之間的矛盾；其次，“兩會”的監(jiān)管職責更加明晰，監(jiān)管對象更加明確，從而提高了監(jiān)管效率，避免了在“三會”監(jiān)管框架下存在的監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白等現(xiàn)象，有利于維護金融體系的穩(wěn)定發(fā)展；最后，中國人民銀行的宏觀審慎管理職能的強化將進一步彰顯其央行的地位與作用，使監(jiān)管逐漸向功能監(jiān)管靠近，從而在貨幣政策的制定與執(zhí)行、宏觀審慎方面發(fā)揮越來越重要的作用。

五、結(jié)論

我國的金融監(jiān)管將繼續(xù)朝著國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，各金融監(jiān)管機構(gòu)和地方監(jiān)管部門這一框架發(fā)展，同時應(yīng)進一步完善宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管的結(jié)合，以不斷適應(yīng)金融業(yè)綜合經(jīng)營的發(fā)展需求。未來，我國金融監(jiān)管體制改革將朝著以下三個方面進行：一是加強信息共享和信息披露。信息共享可以有效地防范金融風險的發(fā)生，有利于維護金融市場的穩(wěn)定。因此，未來應(yīng)加強建立更加完善、科學合理的信息共享機制，建立健全各金融機構(gòu)的信息披露制度，增強信息的市場透明度，為金融市場的平穩(wěn)運行創(chuàng)造有利條件；二是完善相關(guān)法律法規(guī)。健全的法律制度對金融機構(gòu)的運行具有極強的約束力，不但能提升金融監(jiān)管機構(gòu)的威信力，還可以提高在監(jiān)管過程中的執(zhí)行力度。因此，建立健全金融法制體系是十分必要的，今后應(yīng)不斷對法律法規(guī)進行修訂與完善，同時應(yīng)及時制定出與金融創(chuàng)新產(chǎn)品的特點相匹配的法律法規(guī)，做到對不斷創(chuàng)新發(fā)展的金融創(chuàng)新產(chǎn)品的及時監(jiān)管和靈活變通；三是加強對系統(tǒng)性風險的防范與監(jiān)管。系統(tǒng)性風險具有傳染性強、傳播速度快和順周期性等特點，因此必須高度重視對系統(tǒng)性風險的評估與監(jiān)管。中國人民銀行應(yīng)該首先加強自身的監(jiān)管職能，同時也應(yīng)該統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各監(jiān)督管理部門，建立健全事前、事中和事后的監(jiān)管體制，使得金融監(jiān)管體系朝著更加多元化、立體化和全面化的方向發(fā)展。

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