皖江地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目融資研究

李琳

[提要] 近年來，隨著“中部崛起”概念的提出，PPP融資方案的進一步實施等，皖江地區(qū)的融資發(fā)展有了重要的契機。以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，進行更加友好完善的發(fā)展。多元渠道下的PPP融資方案是融資發(fā)展的強大推力。

關(guān)鍵詞：多元渠道；皖江地區(qū)；PPP；基礎(chǔ)設(shè)施

中圖分類號：F83 文獻標識碼：A

一、引言

PPP是指政府和社會資本合作，是公共設(shè)施中的一種項目運作模式?；A(chǔ)設(shè)施是指為社會生產(chǎn)和居民生活提供公共服務的物質(zhì)工程設(shè)施，是保證國家及地區(qū)社會經(jīng)濟活動政策進行的公共服務系統(tǒng)。皖江地區(qū)是安徽位于長江流域的兩岸地區(qū)。

二、PPP的概念、特征及內(nèi)涵

PPP是Public-Private-Partnership的縮寫。PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)實施中一種項目運作模式。該模式鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。在我國，廣義概念是指，政府公共部門與私營企業(yè)合作中，讓非公共部門所掌握的資源參與到公共產(chǎn)品和服務中去，從而使合作效果達到比單獨運行更加有利的結(jié)果。狹義PPP是指，政府在項目中后期管理建設(shè)中參與更深，民間資本在項目前期研究、立項等階段參與更深。政府資本和民間資本都是全過程參與，兩方合作時間、信息對等。

雖然私人部門參與公共產(chǎn)品和服務已有較長歷史，但PPP這一專有名詞的出現(xiàn)不過近十年，此前代替詞為BOT、PFL等。因而，不同區(qū)域有著不同理解，如表1所示。（表1）

（一）PPP各種理解的主要特征

1、政府通過合理的讓利吸引私人資本進行合作。如：直接投資、不分紅或者少分紅、稅費減免等方式。

2、能夠參與PPP項目的私人企業(yè)是經(jīng)過嚴格審查與篩選的。達到政府基本要求的私人企業(yè)才能夠獲得入圍資格。另外，政府對私人資本的誠信度、運營能力、管理能力、資金實力等進行考究。專業(yè)的施工團隊與技術(shù)也是政府考察的必要條件。政府有權(quán)對PPP項目的各種資源（不限于資金）進行監(jiān)管審計。

3、私人資本不參與整個項目的建設(shè)期，而是在政府允許的期限內(nèi)，與其合作一般在10～30年。私人資本的各種權(quán)利只能在合作期限內(nèi)使用。在合作期限結(jié)束后，私人企業(yè)不得遺留任何形式的債務。因此，對于私人企業(yè)融資等手段會受到參與PPP項目的限制。

4、PPP項目提供的產(chǎn)品或服務滿足社會群眾日常生活的基本需要。由于行業(yè)、區(qū)域、投入、產(chǎn)出及群眾對項目產(chǎn)品的依靠程度不同，部分地區(qū)不適合按照PPP模式運作。

5、項目所產(chǎn)出的產(chǎn)品或服務價格不是市場自然調(diào)節(jié)形成的，而是政府這雙有形的手進行某種控制。若社會群眾對此產(chǎn)品依賴程度越高，則控制越嚴。

6、PPP項目產(chǎn)出的產(chǎn)品不全是無償?shù)?，社會群眾需要對產(chǎn)品支付一定的費用。同時，社會群眾有權(quán)了解項目的收入、成本、收益及價格確定等情況。

（二）PPP項目的內(nèi)涵。首先，PPP項目是項目融資的新模式。一般的融資方式是公司向銀行等金融機構(gòu)貸款。取得資金、進行自由經(jīng)營的生產(chǎn)經(jīng)營活動。而PPP項目融資則是政府發(fā)起，私人企業(yè)參與的積極融資方式；其次，PPP項目能吸引民間資本，資金效率提高，成本費用降低，項目風險有效減緩，明顯增加民營企業(yè)的利潤。由于民營企業(yè)與政府的緊密合作，能及時取得貸款，投資回報有效收回，在某種程度上還會獲得政府的扶持；最后，PPP模式能顯著減輕政府資本的風險與負擔，提高項目服務質(zhì)量，給民眾更好的公共產(chǎn)品和服務。

三、PPP的國內(nèi)外產(chǎn)生、發(fā)展和治理理論

（一）國外PPP發(fā)展過程。PPP模式起源于英國，隨后美國、澳大利亞、日本等國家結(jié)合本國情況也引入PPP融資項目模式。英國PPP以私人融資為主，日前英國PPP機構(gòu)是財政部下屬的基礎(chǔ)設(shè)施局。而PPP模式在加拿大運用最令人稱贊，加拿大委員會直言：加拿大是全球PPP最佳實踐來源，PPP模式最為成熟。加拿大的成功歸結(jié)于項目儲備穩(wěn)定、招標流程高效、融資來源多元、政治環(huán)境穩(wěn)定有利。

（二）我國PPP產(chǎn)生發(fā)展歷程。我國早在20世紀80年代就引入PPP項目模式，至今走過30多年，經(jīng)歷了五個階段：探索階段（1984～1993年）、試點階段（1994～2002年）、推廣階段（2003～2008年）、反復階段（2009～2012年）、普及階段（2013年至今）。

1、探索階段：此階段還沒有引入PPP一詞，初期的改革開放吸引了許多國外資金，其中部分基金嘗試性運用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，20世紀80年代中期債務危機的產(chǎn)生，我國效仿土耳其用BOT模式進行運轉(zhuǎn)。

2、試點階段：1992年召開的“十四大”確定的市場經(jīng)濟體制，為基礎(chǔ)設(shè)施融資改革提供理論依據(jù)。隨后在水資源供應、污水處理、交通建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域應用。雖然成功率較低，但為以后的融資發(fā)展提供了寶貴的歷史經(jīng)驗。

3、推廣階段：根據(jù)“十六大”精神，2002年《大力推進市政公用市場化指導意見》、2004年《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等文件陸續(xù)出臺，為這一時期PPP項目發(fā)展提供了法律依靠。

4、反復階段：在這個階段我國城市化趨勢發(fā)展迅速，市政公共產(chǎn)品不配套等問題漸漸暴露。這一情況使得銀行開始無條件提供貸款，甚至有給貸款者報酬的，銀行的舉措讓社會資本在談判上徹底失去了說話的資本，市場平衡遭到嚴重破壞，PPP模式弊端顯露無遺。2010年，為了鼓勵和發(fā)展民間資本投資，出臺了許多法規(guī)條例，但效果不盡如人意。

5、普及階段：發(fā)改委提出的特許經(jīng)營立法工作，伴隨著學術(shù)界、文人墨客的討論、研究，各種文章著作層出不窮，地方政府相關(guān)法律規(guī)章陸續(xù)出臺，PPP項目發(fā)展在我國引發(fā)了又一熱潮。

（三）PPP治理理論。十八屆三中全會以來，PPP模式在我國大力推展。這次強有力的推廣不僅是一種融資手段，更是一種促進體制改革、提升執(zhí)政能力、推進國家治理體系與能力的創(chuàng)新舉措。治理PPP是一個系統(tǒng)且復雜的工程，可從宏觀、微觀兩個方面具體分析：宏觀上，政府與市場密切聯(lián)系；微觀上，協(xié)調(diào)好利益各相關(guān)方關(guān)系。

治理理論，要正確處理政府與市場之間、政府各部門、利益相關(guān)各方的關(guān)系，在資源配置中充分發(fā)揮市場作用的同時，更好地發(fā)掘政府的功能。并加快政府職位轉(zhuǎn)換，在能放給民間資本和市場的權(quán)利要放足、放到位，在歸于政府本身管理的事要管好、管到位。只有進一步深化項目模式體制改革，加大“放管服”手段，政府與私人資本平等合作，這樣私人資本才有信心和興趣長期持久地投資公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；只有深化改革體制，把項目中主要支出與責任歸納到政府或政府中長期財政規(guī)劃與預算中，才能最大限度消除民間企業(yè)的資金擔憂；只有深化投資融資體制改革，推進模式多元化，來源多渠道，加快融資便利，私人資本才有顯現(xiàn)的舞臺，公共基礎(chǔ)項目融資才能在機制、體制上保持高效有效性。

四、PPP項目的優(yōu)勢、障礙、風險及解決方法

（一）PPP項目優(yōu)勢

1、有助于緩解政府資金壓力。公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往需要大量資金，政府部門一次拿出大額資產(chǎn)，風險負擔太大，通過PPP項目引入民間資本，有效緩解政府壓力。多個融資項目可同時進行，不會擠占資金，加快不同項目進度。PPP項目中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目不是政府報表中的直接費用，不會增加政府長期負債。

2、有助于提升服務、產(chǎn)品質(zhì)量。在PPP模式下，私人企業(yè)能夠把自身運營經(jīng)驗、科學技術(shù)、經(jīng)營團隊運用到設(shè)計、歸納、經(jīng)營、維護各個階段，同時政府部門可以著重于產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管、安全監(jiān)督、資金轉(zhuǎn)動、政策協(xié)調(diào)等方面，從自身不擅長的生產(chǎn)經(jīng)營方面退出。這樣，政府與私人企業(yè)各司其職、發(fā)揮特長，使公共產(chǎn)品服務更加完善。

3、PPP模式提高經(jīng)濟效率、時間效率、財務穩(wěn)健性。PPP模式讓利益各方同時參與項目建設(shè)，項目建設(shè)成本、管理運行成本明顯降低，使資金占用少，資金利用率較高，提高了經(jīng)濟效率和時間效率。PPP項目融資資金在合作期限內(nèi)是穩(wěn)定的，不受政府其他預算的影響，提高了政府部門的財務穩(wěn)健性。

（二）PPP障礙與風險

1、PPP模式導致私人招標時間長、手續(xù)費高、融資成本高。在某些項目中，私人部門盈利過多，顯著高于政府債務收益。在招標期間，政府與民間企業(yè)要對彼此進行深入的研究與探查，由此交易手續(xù)費等成本顯著增加。

2、PPP項目合同期限長，靈活性缺乏。政府與私人企業(yè)制定合同時，很難把未來的變動充分考慮在內(nèi)，導致項目后期管理經(jīng)營不能靈活變動，只能遵照合同進行，政府對公共產(chǎn)品及服務的控制力明顯下降，使公共利益受損。

3、項目中的機會成本引發(fā)產(chǎn)品私有化質(zhì)疑。政府可能在后期修改項目條款使政府支出降低利益增加，私人企業(yè)可能提出重新談判降低機會成本，讓自身企業(yè)增加收益。雖然很多研究清晰分割PPP與私有化，但多數(shù)媒體混淆PPP和私有化，限制了PPP發(fā)展。

（三）解決方法

1、政府、私人秉承誠信原則、轉(zhuǎn)變思想觀念。政府在與私人企業(yè)合作時，堅持平等、互惠互利，不能遮掩信息。私人企業(yè)對市場高度熟悉，不能利用此優(yōu)勢損害民眾的利益。政府充分信任企業(yè)、放權(quán)給企業(yè)，企業(yè)實心實意履行合同條款，共同提供良好產(chǎn)品。

2、完善相關(guān)法律法規(guī)，健全監(jiān)督機制。規(guī)范PPP項目投招標流程，明確政府和私人企業(yè)各自的職能，將監(jiān)管監(jiān)督工作分配給每個崗位，使項目過程更加流暢，增加私人企業(yè)的信心。

3、借鑒國外經(jīng)驗。PPP模式起源于英國，我國所經(jīng)歷的困難與矛盾，與國際很多國家經(jīng)歷相似，可借鑒國外發(fā)展經(jīng)驗教訓，結(jié)合現(xiàn)存問題，通過方法融合、經(jīng)驗總結(jié)，提出更合理的解決方法，完善產(chǎn)品服務，開拓國內(nèi)外市場。

五、皖江地區(qū)融資發(fā)展及融資方法

皖江地區(qū)是指長江流域安徽的兩岸地區(qū)，共建共享城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為皖江地區(qū)的共識。融資是指為經(jīng)濟主體融通資金，是經(jīng)濟主體內(nèi)部各項目緩解中資金由不平衡到平衡的過程。當資金盈余時，使風險最小、期限盡可能少的情況下，投資基金，以獲取收益最大化，從而達到資金運用平衡；當資金短缺時，盡可能以最小資金成本獲取風險小、期限長、金額適當?shù)馁Y金，最終達到資金使用均衡。皖江地區(qū)是我國區(qū)域經(jīng)濟的重要部分，在2010年國務院頒布的《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》后，皖江地區(qū)的融資經(jīng)濟發(fā)展達到了黃金時期。但皖江地區(qū)由于自身地理位置、文化、歷史等情況特殊性，融資發(fā)展方法和經(jīng)濟機制模式有待進一步研究。

從表2、表3可看出，皖江地區(qū)信貸總額持續(xù)增加，個別地區(qū)有下滑趨勢，但整個皖江地區(qū)融資幅度為提高模式，直接融資額各個地區(qū)都在增加，池州、滁州有些下降，但整個地區(qū)處于提升狀態(tài)。說明皖江地區(qū)信貸能力增強，直接融資能力有所提升，皖江地區(qū)融資發(fā)展有更好的期望。融資手段是指經(jīng)濟主體融通資金的具體方法，融資方法多樣化代表著供經(jīng)濟主體選擇的融資機會、融資渠道越多。融資可分為權(quán)益性融資和債務性融資。權(quán)益性融資是指向投資者提供股權(quán)獲取資金，讓投資者參與企業(yè)經(jīng)營管理等財務活動、承擔責任，并以股息紅利手段分取企業(yè)利潤。債務性投資是指增加負債取得資金的方式，企業(yè)以按期償還利息、到期償還本金的手段獲取資金，債權(quán)人一般不參與企業(yè)財務活動決策，不參與資金運營決策，只是到期收回本金利息。常用融資方式有：融資租賃、銀行承兌匯票、不動產(chǎn)抵押、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、銀行貸款、股票籌資、債券籌資、海外融資、典當融資等。（表2、表3）

六、皖江地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目融資方案

我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式發(fā)揮重要作用是因為：一是公共基礎(chǔ)設(shè)施的缺少；二是民間資本投資的需要。我國PPP項目中安徽省皖江區(qū)主要涉及水利、公共設(shè)施、能源和生態(tài)環(huán)境等方面。安徽省皖江地區(qū)PPP項目融資模式引進后，主要有以下機制進行合作匯通，使融資更加和諧：

（一）市場準入機制。（1）建立健全法規(guī)制度，對皖江地區(qū)內(nèi)可以進行融資參與的企業(yè)資格進行篩選與要求；（2）對皖江區(qū)資本參與方式進行規(guī)范，資金與企業(yè)兩者共同決定了PPP項目的發(fā)展方向與結(jié)果。對融資市場進行雙向準入規(guī)章規(guī)范后，投資人與政府等各個利益方?jīng)]有后顧之憂，讓公共產(chǎn)品建設(shè)更加完善。

（二）皖江地區(qū)PPP模式各方共擔風險、共享利益機制。融資項目中的各方投入資金、共享利益的同時對項目中可能出現(xiàn)的各種風險提前預想并且承擔后果。風險分擔是應該由控制權(quán)較強方承擔風險，但在PPP項目中政府部門不適宜承擔較多風險，更不適合把風險轉(zhuǎn)嫁給私人企業(yè)，綜合因素考慮，建立風險共擔機制，使雙方都能心無旁騖的把事情做到最好。利益共享是承認和尊重各個利益主體，使收益惠及參與各方，從而項目參與方更完全地發(fā)揮自身優(yōu)勢、經(jīng)驗、技術(shù)等，使項目進行更加順暢、完善。

（三）皖江區(qū)政府監(jiān)督管理機制。PPP模式下政府由經(jīng)營者變?yōu)楸O(jiān)督管理者、參與者。但實際中多部門參與、各種權(quán)力機關(guān)權(quán)勢錯綜復雜，反而讓管理監(jiān)督職責落空，監(jiān)督不嚴、情況無法落實，管理效率低下。因此，皖江區(qū)政府應該宏觀協(xié)調(diào)各部門關(guān)系、加強部門聯(lián)系，解決項目運營、質(zhì)量監(jiān)督、產(chǎn)品服務定價等問題，提高建設(shè)效率，最大限度地增大利潤。

（四）激勵與人才培養(yǎng)機制。激勵，即組織適當?shù)耐獠砍陝谝约ぐl(fā)、引導參與方行為風險、有效實現(xiàn)目標的過程。通過市場平均價格、行業(yè)平均定價指數(shù)透明化政府定價，完善價格形成過程及激勵機制。人才培養(yǎng)是指對人才進行教育、培訓的過程，在皖江區(qū)內(nèi)進行PPP融資模式普及型專業(yè)教育，培養(yǎng)PPP融資專業(yè)人才，對融資發(fā)展具有長期的指導意義，同時對皖江區(qū)PPP項目發(fā)展有強有力的推進作用。

七、小結(jié)

與西方發(fā)達國家相比，我國PPP模式相關(guān)制度、環(huán)境及監(jiān)管仍不太成熟，還存在一定的問題，一些PPP項目甚至成為某些政府部門與私人企業(yè)牟取非法利潤的工具。在這種情況下，我國相關(guān)政府部門應該借鑒國外先進的技術(shù)與經(jīng)驗，吸取教訓，充分做到取其精華、去其糟粕，最大化實現(xiàn)PPP項目融資的積極作用。對于皖江地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資項目，考慮本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，加強政府監(jiān)管、健全法律法規(guī)、篩選參與企業(yè)、提高資金利用效率，充分發(fā)揮各個機制效用，使公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更加全面、產(chǎn)品更好地服務于民眾。

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