政府購買公共服務發(fā)展評價及路徑創(chuàng)新

劉展余

摘 要：隨著公眾對公共服務需求的不斷擴大，政府壟斷公共事業(yè)領域已很難維系，需要引入政府以外的組織參與公眾事業(yè)產品的生產和提供。而在這一過程中，地方政府購買公共服務的程序規(guī)范性具有較大影響。因此，政府如何購買公共服務成為了實踐中需要思考的重要問題。本文首先從政府購買公共服務的相關概念入手，然后通過分析我國蘭州市和十堰市兩次民營化改革，論述政府購買公共服務的現(xiàn)實困境。并在此基礎上，對推進中國政府購買公共服務的有效路徑，結合實踐提出相應的改進意見。

關鍵詞：政府購買；公共服務；現(xiàn)狀；改進意見

自20世紀90年代以來，世界各國公共服務民營化浪潮紛紛展開。各國都希望通過民營化給公共服務的質量及政府財政帶來積極影響。黨的十八屆三中全會也提出要“推進城市建設管理創(chuàng)新”，“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資與運營”。2004年在湖北省十堰市，實行全城公交民營化，政府大膽地退出國有資本，然而五年內引發(fā)了四次公司員工集體罷工。十年后，在蘭州水務私有化后，自來水被報苯含量嚴重超標。近年來國內政府購買公共服務研究的案例表明，政府購買公共服務模式仍存在較大漏洞。本文基于國內現(xiàn)有的購買模式，對蘭州市及十堰市政府向社會購買公共服務的現(xiàn)狀進行描述，查補過程性漏洞，以完善政府購買公共服務模式。

1 政府購買公共服務定義

現(xiàn)有國內關于“政府購買公共服務”定義主要有以下三種：第一，“政府部門為了履行公共服務職能，通過向各類社會服務機構購買服務，以實現(xiàn)公共財政最優(yōu)及公共服務供給最優(yōu)化的行為”。第二，“政府通過與各類社會組織如企業(yè)簽訂合同，向服務供應商支付費用購買部分或者全部的公共服務，由政府確定公共服務種類和供給水平”。最后，“政府部門將原來由政府直接舉辦的、與生活息息相關的事項交給符合公共服務資質的社會組織，并按照一定考核標準對公共服務進行評估后支付費用，是一種“政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的新型公共服務供給方式”。

2 政府購買公共服務現(xiàn)狀

2.1政府自主性缺陷難以克服

公共選擇理論認為，政府并不是天然利他的，相反，它的行為是利己的，是一個十足的理性經濟人，追求自身利益的最大化。地方政府將城市公共事業(yè)民營化的最重要目的之一是甩掉財政包袱，如果再以高溢價賣出，就會增加財政收入，比如2014年發(fā)生自來水污染事件的蘭州，蘭州水務集團在2007年以17.1億元的高價，轉讓市值為4億多元45%的股權給威立雅集團。這種“高溢價”收購方式稱為“蘭州模式”，高溢價轉讓股權增加了蘭州市當年的財政收入。因而許多地方政府在不少行業(yè)如自來水務民營化過程中，便出現(xiàn)外資高溢價收購事件。

2.2購買程序不規(guī)范及環(huán)節(jié)缺失

政府購買服務一般分四個環(huán)節(jié)，包括項目認定、項目購買、項目執(zhí)行、項目評估。政府購買公共服務過程中出現(xiàn)的問題一般分為不規(guī)范和環(huán)節(jié)缺失。不規(guī)范主要發(fā)生在購買執(zhí)行階段，以十堰市公交民營化改革為例，首先，對于此類壟斷性行業(yè)，政府直接采取特許經營授權的方式將國有資本出售不合理，較為適用公開招標的方式選擇更好的主體；其次，在簽約雙方的合同條款中，對于雙方應盡的義務也未明確；最后，在執(zhí)行過程中，過程監(jiān)督制度缺失，以致于政府沒有掌握企業(yè)的發(fā)展生產動態(tài)，在很長之間之內無法發(fā)現(xiàn)企業(yè)的經營漏洞，最終導致四次停運的結果。在環(huán)節(jié)上一般出現(xiàn)評估缺少，在公交民營化改革事件中，評估環(huán)節(jié)的缺失導致政府無法得到確切的公共服務質量反饋。

2.3權責界限不清晰

在十堰市公交四次集體罷工之后，面對公眾的盤問，十堰市政府和公司方面相互譴責對方的種種過失，而出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因正是因為雙方在合同擬定初期就沒有明確劃分好其相應的權責。一方面，政府沒有限定承擔主體的行為下限，導致企業(yè)為了自身利益要么在服務質量上下降，要么便淪落到為了生存而偏離公益性目標犧牲公眾利益。另一方面，承擔主體對于政府應當承擔的責任沒有適時提出要求，在遇到經營困難時，沒有合同雙方平等的契約意識。在這樣的前提條件下，執(zhí)行層面運作困難，致使民營方式的靈活高效優(yōu)勢難以發(fā)揮出來。

2.4多方利益難以兼顧

我國政府的宗旨是全心全意為人民服務，而企業(yè)是以營利為目的，而民營化過程中，政府與企業(yè)間的角色是無法完全相等，無法保證其公益性及公正性，在此過程中容易導致部分群體利益受挫。首先，其中最嚴重的便是公民的利益難以維護，例如在蘭州水質改革過程中，威立雅集團不止一次要求上調水價，而在此過程中，政府毫無發(fā)言權，公民的基本權益難以保障。其次，如十堰市公交民營化改革，企業(yè)內部的考核機制問題再加上政府補貼不到位導致公司虧損嚴重，公司員工在其中利益嚴重受損，最終導致公交停運，公眾利益受挫。

3 政府購買公共服務的改進意見

3.1發(fā)展NGO組織

政府權力主體作為“經濟人”，在公共利益和部門利益發(fā)生沖突的時候，他們在自身利益驅動下的往往會舍棄公共利益而選擇部門利益，背離其公益性要求。而NGO組織近年作為政府企業(yè)組織之外的第三股力量崛起，能夠有力地限制和制約政府以公權力謀取私利，并能夠承擔提供公共服務的職責。同時，NGO的發(fā)展會喚醒民眾對自身事務的關心，有助于監(jiān)督政府的行為，NGO組織一般在行業(yè)中更具專業(yè)性，近些年在國內也有不少政府向NGO購買服務的案例，如艾滋病防治領域等。

3.2加大對企業(yè)扶植力度

政府與企業(yè)的目的在本質上是不相重合，只有政府與企業(yè)相互合作，相互扶持，公民的基本利益才有可能得到保障。因此，作為高投入低收益的服務項目，政府應給予企業(yè)適當?shù)呢斦?、政策方面的扶植，平衡企業(yè)與公民的利益。

3.3強化對企業(yè)的監(jiān)督與評估環(huán)節(jié)

從蘭州市和十堰市民營化實踐來看，三個主要監(jiān)管環(huán)節(jié)中，市場準人監(jiān)管較嚴，價格監(jiān)管次之，服務質量監(jiān)管最為薄弱。因此加強服務質量監(jiān)管最為緊迫，這可以通過建立服務質量監(jiān)管鏈來實現(xiàn)，主要包括服務質量標準的確定、投訴受理、處置、回應、救濟等一系列環(huán)節(jié)。[1]除此之外，鑒于公共服務的壟斷性及必需性，在價格管控上也需要政府管控，在管控過程中，通過定價分析也能發(fā)現(xiàn)一些仍需改進的問題。

3.4購買過程中引入競爭機制

民營化最初的目的便是為了打破原有政府組織提供公共服務帶來的效率低下、質量不佳、財政壓力大、以權謀私等弊病，充分利用市場消費者導向的優(yōu)勢.從眾多供應商和公共產品中選出最優(yōu)質的公共產品與供應商。但是案例中購買過程競標環(huán)節(jié)的缺失以及缺乏定期重新競標的體制導致市場選擇的優(yōu)勢無從體現(xiàn)。因此，政府購買服務不只是承擔主體的轉換，還應當是供求關系的轉變，打破官方壟斷，使各類組織、社會團體均有機會參與公共服務的提供。

參考文獻：

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