中國城市社區(qū)服務(wù)管理研究：從混亂到秩序

葉丹丹

摘 要：城市社區(qū)是我國城市最重要的社會組織形式，在和諧社會的評定至關(guān)重要。在經(jīng)濟(jì)與社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的攻堅期與深水期，城市社會管理的復(fù)雜性不斷加大，結(jié)合我國社區(qū)管理體制，借鑒國外社區(qū)管理服務(wù)的成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)我國城市社區(qū)制度建設(shè)的新突破，是人民群眾的迫切需求，也是社區(qū)治理工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。參考影響社會管理體制的諸多因素，研究城市社會服務(wù)管理模式的發(fā)展變化，將會為我國城市化社區(qū)改革中心傾斜提供有力依據(jù)。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；管理模式；綜合治理；借鑒完善

1 城市社區(qū)管理服務(wù)概述

城市社區(qū)管理是社會學(xué)與管理學(xué)關(guān)注研究的重點(diǎn)領(lǐng)域，并且在社會生活中發(fā)揮的作用至關(guān)重要?！皩W(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”都離不開社區(qū)服務(wù)管理這個關(guān)鍵一環(huán)。社區(qū)服務(wù)在我國卻是個舶來品，在我國古代詞語中并沒有明確概念，就一般意義而言，它是一種基于情感和意志的社會共同體。在主體層面，城市社區(qū)管理服務(wù)具有多元化，街道辦事處、各級政府派出機(jī)構(gòu)以及物業(yè)公司等社會公共主體不可或缺，相對于農(nóng)村的村落管理與村民委員會自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基層群眾自治組織制度而言，城市社區(qū)則是以一定地域?yàn)榛A(chǔ)，以居民的心理認(rèn)同感為紐帶，為了滿足不同層次需求的集合體。德國著名社會學(xué)家斐迪南滕尼斯因最早從社會學(xué)角度論證社區(qū)管理而在學(xué)界首屈一指，能否提升社區(qū)服務(wù)管理水平是我們衡量居民幸福指數(shù)上升與否的關(guān)鍵指標(biāo)。

與英美國家的“去城市化”趨勢截然相反，從二十世紀(jì)七十年代以來轟轟烈烈的城市化運(yùn)動在我國席卷開來。城市是人類文明的標(biāo)志，是人們經(jīng)濟(jì)、政治和社會生活的中心。城市化的程度是衡量一個國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會、文化、科技水平的重要標(biāo)志，也是衡量國家和地區(qū)社會組織程度和管理水平的重要標(biāo)志。城市作為物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)的主要載體，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的巨大推動力。而與之相伴隨，社區(qū)管理服務(wù)至關(guān)重要。“城市病”等問題層出不窮。低端人口問題，下崗職工再就業(yè)問題，外來人口清退問題，弱勢群體社會保障問題等無時無刻不拉動著我們敏感的神經(jīng)。城市社區(qū)服務(wù)沖突以及公共管理質(zhì)量問題一度引起學(xué)界的密切關(guān)注。“舊樓改造工程”“企業(yè)社區(qū)轉(zhuǎn)型”“城中村”社區(qū)，“村改居”社區(qū)的發(fā)展與“利益多元論”“權(quán)利覺醒論”“管理滯后論”“社會轉(zhuǎn)型論”等對應(yīng)學(xué)說激烈博弈，衡量社區(qū)管理服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)不一，給創(chuàng)新城市社區(qū)管理服務(wù)增加了難度。拓展居民自治空間，建立街道級社區(qū)，壓縮政府層級，精簡政府機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員組成，整合社會資源，是現(xiàn)代化社區(qū)改革的新方向，社會利益格局多樣化，市場經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的今天，而對社區(qū)管理機(jī)構(gòu)功能定性不一，缺乏對混居模式的有效治理，是社區(qū)服務(wù)治理的頑疾所在。在筆者看來，第一，城市社區(qū)中居民的參與意識淡薄，參與社區(qū)管理的主動性較弱，“事不關(guān)己高高掛起”的傳統(tǒng)意識阻撓居民對社區(qū)管理獻(xiàn)言獻(xiàn)計，“社區(qū)是我家，美麗靠大家”的呼吁往往得不到居民的響應(yīng)，集體認(rèn)同感、社區(qū)認(rèn)同感尚未形成。第二，社區(qū)組織往往有名無實(shí)，居民委員會作為城市自治組織缺乏政府強(qiáng)制力的有效保障，其在調(diào)解居民糾紛等方面最終得不到有效實(shí)施，在城市社區(qū)管理服務(wù)中發(fā)揮的作用往往微乎其微。第三，政府對城市社區(qū)服務(wù)管理模式僵化，缺乏大刀闊斧的改革創(chuàng)新和緊跟時代潮流的行政化新思維與新模式，導(dǎo)致在城市社區(qū)管理服務(wù)中無法面面俱到地涉及環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)執(zhí)業(yè)、鄰里糾紛、教育深造等多方面問題。提高城市社區(qū)管理服務(wù)水平是我國實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必經(jīng)之路。

城市社區(qū)服務(wù)建設(shè)是居民生活質(zhì)量的指向標(biāo)。社區(qū)綠地面積的優(yōu)化度，公共娛樂設(shè)施的健全度，社會治安的穩(wěn)定度等綜合影響居民生活水平。而城市居民自治組織對社會公共事務(wù)的管理，有利于發(fā)揮居民的積極性與主動性，有利于居民民主意識的增強(qiáng)，在社會主義民主建設(shè)中發(fā)揮主人翁的作用，削減社區(qū)管理的不穩(wěn)定因素，推進(jìn)城市治理的穩(wěn)定性與安全性。以社區(qū)管理的精神文明建設(shè)有助于社會主義核心價值觀的貫徹實(shí)施，“最美家庭”“最美個人”等的評選潛移默化的形成睦鄰友好、樂于助人的良好風(fēng)尚。總而言之，城市社區(qū)服務(wù)管理的研究具有現(xiàn)實(shí)可研討性和可實(shí)施性。

2 國外城市社區(qū)管理服務(wù)特色

一個城市社區(qū)一旦產(chǎn)生，就會產(chǎn)生一定的功能。社區(qū)理論的發(fā)展各具特色。在國外占主導(dǎo)地位的的社區(qū)研究理論目前有兩種。其一是社區(qū)人文區(qū)位理論，強(qiáng)調(diào)城市社區(qū)的雙重地位，是地理單位的同時又是個經(jīng)濟(jì)單位，不管是上層建筑別墅區(qū)抑或是貧民窟，都呈現(xiàn)出不同的人文動態(tài)，其二是社區(qū)權(quán)力理論。精英控制理論和多元權(quán)力理論的支撐讓其研究方法更加具有可探討性。城市社區(qū)管理權(quán)力掌握在少數(shù)精英手中，而大多數(shù)居民往往不愿參與社區(qū)管理服務(wù)中，被動的參與到社會生活中。能否增進(jìn)心理認(rèn)同和情感歸屬，是評判社區(qū)服務(wù)水平高低的標(biāo)準(zhǔn)之一。多彩多樣的社區(qū)服務(wù)管理工作，形象生動的社區(qū)教育活動，使城市社區(qū)在維護(hù)社會秩序，解決社會問題，緩解社會矛盾，化解社會沖突，保障社會穩(wěn)定方面的地位不可替代。

非營利組織在美國城市社區(qū)管理服務(wù)體系中扮演著重要的角色，城市社區(qū)規(guī)劃日益趨向嚴(yán)格、合理、統(tǒng)一。追溯美國城市社區(qū)管理的歷史軌跡不難發(fā)現(xiàn)，從二十世紀(jì)三十年代的羅斯福新政，社區(qū)公共管理服務(wù)得到不斷完善發(fā)展?！罢艿纳倬褪枪艿煤谩钡你Ｕ撘欢茸屆绹?jīng)濟(jì)陷入泥潭，融入“凱恩斯主義”的國家壟斷主義學(xué)說一改政府“守夜人”的角色，經(jīng)歷了二十年代末三十年代初經(jīng)濟(jì)危機(jī)的美國，更加意識到社會公共團(tuán)體在城市社區(qū)管理中的作用，非營利組織在此期間應(yīng)運(yùn)產(chǎn)生并不斷發(fā)展壯大，在美國聯(lián)邦各城市中對就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、福利救濟(jì)等方面發(fā)揮著重大的促進(jìn)作用。

“成本—效益”戰(zhàn)略理論使實(shí)用主義在英國城市社區(qū)服務(wù)中占有核心地位。除了由非營利組織在城市社區(qū)服務(wù)中占有重要比重外，宏觀調(diào)控的發(fā)展使英國走向“政策發(fā)展社區(qū)”的道路，在強(qiáng)化社區(qū)管理的同時，吸收社會公共力量邁入社區(qū)發(fā)展的道路。作為老牌資本主義強(qiáng)國，英國在“日不落”的光環(huán)下已實(shí)現(xiàn)從“搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣＠Ｕ?，在論證“委托—代理”“供給—需求”“成本—效益”的效應(yīng)最大化中，重塑城市社區(qū)服務(wù)制度與創(chuàng)新社區(qū)管理體制層面，英國在文化娛樂服務(wù)、醫(yī)療護(hù)理服務(wù)等方面的服務(wù)水平遙遙領(lǐng)先。

3 我國城市社區(qū)服務(wù)管理規(guī)制

在我國，城市社區(qū)服務(wù)管理模式不一，它是集政治學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科于一體的多領(lǐng)域問題。上海模式以行政側(cè)重性模式聞名，“兩級政府，三級管理，四級網(wǎng)絡(luò)”的“街區(qū)聯(lián)動”管理體制，領(lǐng)導(dǎo)性系統(tǒng)、執(zhí)行性系統(tǒng)與支持型系統(tǒng)的發(fā)展相輔相成，以城市社區(qū)管理委員會和街道辦事處為核心的管理體制在上海城市社區(qū)管理中實(shí)現(xiàn)“條塊管轄”的完整化與多元化。企業(yè)事業(yè)單位與居民的多元參與結(jié)構(gòu)讓城市社區(qū)管理模式更加具有靈活性和可變性。而與之相對的武漢市漢江區(qū)的“漢江模式”中政府扮演的角色中松弛有度，保障社區(qū)居民自治權(quán)的同時，厘清居民委員會、街道、政府三者之間的關(guān)系，建立強(qiáng)有力的懲戒制度與獎評機(jī)制，杜絕社區(qū)管理攤派不合理的工作，不與上下級行政工作業(yè)績掛鉤的公共管理服務(wù)具有很大的主觀能動性和社會適用性，“責(zé)任到人，監(jiān)督到人”的社會管理服務(wù)讓其在中國城市社區(qū)服務(wù)模式中的地位不可替代。

從新中國建立初期的人民公社服務(wù)到新時期的城市居民自治，到現(xiàn)在PPP模式，即政府購買公共服務(wù)，將社區(qū)經(jīng)營自主權(quán)交給社會，我國城市社區(qū)管理實(shí)現(xiàn)了從混亂到秩序的蛻變，但是與西方發(fā)達(dá)資本主義國家相比還有很大的差距，在筆者看來，城市社區(qū)管理服務(wù)水平的改進(jìn)必須久久為功，吸收國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將社區(qū)養(yǎng)老管理，例如“夕陽紅”工程，幫扶活動，調(diào)解糾紛，醫(yī)療衛(wèi)生，就業(yè)執(zhí)業(yè)，教育服務(wù)真正與實(shí)際結(jié)合起來，以社區(qū)文化為紐帶，激發(fā)文化創(chuàng)造力，改變傳統(tǒng)形式，以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論支撐社區(qū)服務(wù)水平的提升。

第一，破除因循守舊的傳統(tǒng)觀念，引進(jìn)國外的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的滲透深入，脫離時代步伐的社區(qū)管理模式已經(jīng)與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。國際交流的日益頻繁，境內(nèi)外人口流動量的不斷加大，給城市社區(qū)管理服務(wù)提出了新的挑戰(zhàn)。在城市社區(qū)服務(wù)中如何處理好不同國家、不同文化國民的不同需求，保障各個社會參與主體的切身利益至關(guān)重要。借鑒“成本—效益”模式，滿足不同層次主體的文化需求，給我國城市化發(fā)展助力。

第二，城市社區(qū)管理服務(wù)逐漸趨于市場化、自治化?！罢艿蒙俨攀枪艿煤谩鄙鐣髁x民主政治的發(fā)展趨向居民自治。政府應(yīng)牢牢把握宏觀調(diào)控的力度與強(qiáng)度，將政策導(dǎo)向與資金支持緊緊握在自己手中，但是“放管結(jié)合”更應(yīng)該體現(xiàn)在居民自治方面，在關(guān)于城市居民自治管理事項(xiàng)，涉及居民權(quán)益方面等方面，充分發(fā)揮居民參政議政的積極性，將公民權(quán)利義務(wù)意識融入到日常社區(qū)管理服務(wù)中，在社區(qū)管理中實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，將市場機(jī)制引入城市社區(qū)管理文化中，有利于實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民福利最大化。在實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)的同時，營造良好的社區(qū)文化，構(gòu)建優(yōu)良的社區(qū)文明，實(shí)現(xiàn)社會主義文化的大發(fā)展大繁榮。

第三，協(xié)調(diào)發(fā)展、通力合作探尋城市社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化、法制化的新路子。法治是治國之重器，良法是善治之前提。在大力提倡依法治國的今天，按規(guī)則辦事，協(xié)調(diào)社區(qū)管理合作，化解社區(qū)糾紛必不可少，在社區(qū)服務(wù)中貫徹法治精神，普及法制教育，宣傳法律常識，有利于提升居民基本素養(yǎng)，打造文明社區(qū)、文明城市，更有利于精神強(qiáng)國。在網(wǎng)絡(luò)日益發(fā)達(dá)的今天，利用互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)服務(wù)的系統(tǒng)化、產(chǎn)業(yè)化是創(chuàng)新社區(qū)管理體制的必經(jīng)之路，增加互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)站點(diǎn)，提供互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)質(zhì)便民活動項(xiàng)目，有利于居民日常生活與消費(fèi)服務(wù)水平的不斷便捷。

4 結(jié)語

城市社區(qū)服務(wù)概念的提出在我國經(jīng)歷了一個起步晚，發(fā)展慢的階段，二十世紀(jì)八十年代以后才得到官方確認(rèn)，這與我國城市化發(fā)展進(jìn)程息息相關(guān)。將社區(qū)服務(wù)監(jiān)督考核量化指標(biāo)融入到現(xiàn)階段城市發(fā)展服務(wù)項(xiàng)目中的呼吁，讓社會大眾對城市社區(qū)管理服務(wù)有了新的認(rèn)識。將高校教育與社區(qū)服務(wù)相結(jié)合，開展法律援助中心下社區(qū)活動，整合社區(qū)創(chuàng)造力，讓我國城市社區(qū)服務(wù)從混亂中不斷走向秩序，在長江三角洲、珠江三角洲、京津唐地區(qū)形成不同的管理模式，在系統(tǒng)整合、聯(lián)動整合、拓展整合、延伸整合和再生整合的不斷博弈中，社區(qū)管理服務(wù)不斷吸收國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)最大限度的國際交流與創(chuàng)新，在創(chuàng)新社區(qū)機(jī)構(gòu)，改革社區(qū)管理體制，整頓社區(qū)選舉制度，調(diào)整社區(qū)服務(wù)體系，引進(jìn)社區(qū)服務(wù)站評估，精簡社區(qū)管理人員，引進(jìn)先進(jìn)知識分子，提高社區(qū)管理效率方面的發(fā)展，關(guān)系到公民民主意識的覺醒與社會資源的優(yōu)化配置，乃至整個社會的民主政治進(jìn)程，層出不窮的“義工協(xié)會”“市民大課堂”“社區(qū)網(wǎng)絡(luò)圖書館”“PPP模式”有利于為我國打造新城市的規(guī)劃提供可實(shí)用性建議，應(yīng)對我國城市社區(qū)管理體制的發(fā)展難題，這需要社會公眾的協(xié)同努力！

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