論群體性涉訴信訪的治理

一、問題的提出

涉訴信訪是訪人對(duì)人民法院的立案、審判、執(zhí)行等行為和結(jié)果不滿，在法律程序意外采用信訪的形式，向有關(guān)部門反映并提出訴求的行為。[1]群體性涉訴信訪是指利益相同或相近的信訪群體有組織性地聚集在一起，非法聚集在法院門前，通過拉橫幅、喊口號(hào)、靜坐等擾亂信訪秩序違反信訪的行為，試圖給法院施壓的嚴(yán)重違法行為。

隨著我國(guó)各項(xiàng)改革的不斷深化，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、思想深刻變遷，社會(huì)利益格局大規(guī)模調(diào)整，不同利益群體之間的碰撞和沖突引發(fā)各類社會(huì)矛盾。特別是近年來互聯(lián)網(wǎng)金融高速發(fā)展，但是監(jiān)管不到位的情況下，違規(guī)違法行為高發(fā)，以涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪為典型的案件進(jìn)入訴訟程序。從訴訟程序來看，法院作為社會(huì)矛盾糾紛的最后一道防線，往往是當(dāng)事人利益救濟(jì)的最后一環(huán)，因此，涉訴的群體性信訪也隨之增加。

2014年，中辦、國(guó)辦《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》指出，按照涉法涉訴信訪工作機(jī)制改革的總體要求，嚴(yán)格實(shí)行訴訟與信訪分離，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決。各級(jí)政府信訪部門對(duì)涉法涉訴事項(xiàng)不予受理，引導(dǎo)信訪人依照規(guī)定程序向有關(guān)政法機(jī)關(guān)提出，或及時(shí)轉(zhuǎn)同級(jí)政法機(jī)關(guān)依法辦理。各級(jí)黨委和政府要支持政法機(jī)關(guān)依法處理涉法涉訴信訪問題，尊重政法機(jī)關(guān)依法作出的法律結(jié)論。[2]涉訴信訪分離一定程度上減輕了政府信訪部門的壓力，但對(duì)于法院而言，如何治理涉訴信訪顯然是一個(gè)難題。尤其是涉訴群體訪，其影響力大、人數(shù)眾多、化解難、鬧訪情況突出，對(duì)社會(huì)和司法秩序破壞嚴(yán)重，亟待重視和規(guī)范。

二、群體性涉訴信訪的特征

與普通涉訴信訪相比，群體性涉訴信訪具有以下幾點(diǎn)特征：

第一，信訪規(guī)模大、人數(shù)眾多。一些訪民抱著“法不責(zé)眾”以及“事情鬧得越兇，領(lǐng)導(dǎo)越重視，越容易解決”的心態(tài)，就同一問題相互拉攏、煽動(dòng)起來組成上訪群體。因此，群體訪數(shù)量逐漸增多，規(guī)模逐漸擴(kuò)大。一般而言，群體性涉訴信訪少則十幾人，多則百余人，有的集體訪上訪人員多達(dá)上千人，給法院正常的辦公秩序造成了嚴(yán)重地不良影響。訪人對(duì)案件處理或信訪結(jié)論不服后仍會(huì)在較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)經(jīng)常來訪，形成持續(xù)性纏訪，因此，涉訴群體訪處理難度通常較大。

第二，訴求具有高度的同一性。涉訴群體性信訪表現(xiàn)為基于同一個(gè)事實(shí)的多個(gè)案件當(dāng)事人或是同一個(gè)案件的多個(gè)當(dāng)事人的“聚集”，這種基于同一事實(shí)或是同一案件聚集的當(dāng)事人有著基本相同的訴訟請(qǐng)求。法院群體性信訪的當(dāng)事人正是因?yàn)榫哂泄餐脑V求而走到一起，反過來這種訴求的高度同一性又促使他們走到一起，并且表現(xiàn)出團(tuán)結(jié)一致的群體特征。訴求的高度同一性使得法院群體性信訪當(dāng)事人具有更多的共同語(yǔ)言，在群體性信訪當(dāng)事人聚集交換意見或是信息時(shí)，共同語(yǔ)言的增多使得群體性信訪當(dāng)事人對(duì)訴求的確認(rèn)進(jìn)一步趨同，并且訴求較單個(gè)個(gè)體時(shí)更高。

第三，呈現(xiàn)出較強(qiáng)的組織性。在涉訴群體訪中，通常會(huì)有固定的組織者，對(duì)上訪時(shí)間、地點(diǎn)、步驟等進(jìn)行較為詳細(xì)的考慮和安排，呈現(xiàn)出很強(qiáng)的組織性。組織者的產(chǎn)生源于兩種方式：一是由少數(shù)幾個(gè)“主力”主動(dòng)擔(dān)任，拉攏其他人只是為壯大聲勢(shì)，其目的是試圖給法院審理案件試壓；二是具有相同或相似訴求的上訪人相互串聯(lián)后，選出較為積極地上訪人作為組織者，這種類型在涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪案件的被害人群中較為常見。在上訪時(shí)間選擇上，群體訪組織者通常會(huì)召集上訪人在政治敏感時(shí)期、國(guó)家重大活動(dòng)期間上訪，信訪人意在給受理信訪的部門施加壓力，甚至以越級(jí)上訪相威脅，以使信訪部門妥協(xié)，達(dá)到令自己滿意的結(jié)果。

三、群體性涉訴信訪產(chǎn)生的原因

群體性涉訴信訪產(chǎn)生原因復(fù)雜多樣，既有社會(huì)層面矛盾糾紛高發(fā)的影響，也有制度性矛盾化解措施欠缺、民眾法治意識(shí)薄弱等方面的原因。

第一，涉及群體性的矛盾糾紛高發(fā)。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)處于轉(zhuǎn)型期，各種利益矛盾沖突相互交織，一旦處理不及時(shí)，就會(huì)形成群體性涉訴信訪。例如，拆遷安置費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)往往因地域不同而存在很大差異，但并不是所有的居民都能接受這種差異，其中一些居民打著“平等”的旗號(hào)，要求政府執(zhí)行最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如果這一要求無法實(shí)現(xiàn)，他們便會(huì)通過各種途徑來實(shí)現(xiàn)自己的目的，訴訟作為解決矛盾糾紛的合法渠道，具有程序性、強(qiáng)制性等特征，因而受到訪民青睞。人民法院作為具有裁判權(quán)的審判機(jī)關(guān)，是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道門檻，事實(shí)上處于各種社會(huì)矛盾的最前沿和風(fēng)口浪尖，而為了給法院施加壓力，一些訪民會(huì)組織起來在裁判過程中集體上訪，由此導(dǎo)致群體性涉訴信訪不斷形成。再如，近年來的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展使人們變得更加富有，而如何進(jìn)行投資以實(shí)現(xiàn)最大程度的保值增值一直是許多民眾考慮的問題。一些非法融資公司、借貸公司正是利用民眾期待高收益的心理，給出較高的投資回報(bào)率。但這種違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的投資模式注定有失敗的一天，一旦這些融資公司、借貸公司“跑路”，往往意味著一些投資人將血本無歸。許多投資人是公務(wù)員、企業(yè)白領(lǐng)和退休職工，有的甚至動(dòng)用了養(yǎng)老本錢。這樣的受眾群體，在共同利益的驅(qū)動(dòng)下，極其容易造成嚴(yán)重的群體問題。涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪案件被害人眾多，少則幾十人，多則幾百人同時(shí)到司法機(jī)關(guān)群體訪，要求嚴(yán)懲犯罪嫌疑人，返還財(cái)產(chǎn)或賠償損失。這些案件涉及面廣，涉案金額高，被害人損失較大，形成群體訪的比例較高。2017年12月26日，“錢寶網(wǎng)”實(shí)際控制人張曉雷因涉嫌違法犯罪向南京市公安機(jī)關(guān)投案自首，其涉案金額高達(dá)500億元，受害者人數(shù)更是超過萬(wàn)人。

第二，民眾對(duì)司法認(rèn)知存在偏差。十八大以來，隨著全面依法治國(guó)的推進(jìn)，民眾的法律意識(shí)有了一定程度的提升，但是在群體性涉訴信訪實(shí)踐中，卻凸顯出民眾對(duì)司法認(rèn)知的偏差，具體體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是上訪人對(duì)客觀事實(shí)與法律事實(shí)的差異性不能正確認(rèn)識(shí)。人們的思想觀念尚未完全轉(zhuǎn)移到法治軌道上來，對(duì)司法救濟(jì)產(chǎn)生不切實(shí)際的期望。他們以有利于自己的方式解釋著法律，以自認(rèn)為正當(dāng)?shù)姆绞阶非笾M隘的正義。一旦判決沒有達(dá)到他們所尋求的公正，理想化的訴訟目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)時(shí)，便認(rèn)為是司法不公或者腐敗，不斷信訪。二是部分當(dāng)事人缺乏正確的訴訟觀念，又由于其訴訟能力較差，習(xí)慣于通過行政手段而不是通過訴訟途徑解決糾紛，認(rèn)為信訪是最便捷最有效的途徑，當(dāng)案件的客觀事實(shí)與法律事實(shí)存在差異時(shí)，片面地將敗訴責(zé)任歸咎于辦案機(jī)關(guān)，還有當(dāng)事人在利己思想的驅(qū)使下，不顧案件的實(shí)際情況，向辦案機(jī)關(guān)提出許多不切實(shí)際的要求，一旦未獲得滿足，就走上訪之路。也有一些訪民具有依賴心理，在要求得到滿足之后，又有新的不滿，胃口也逐漸變得越來越大。[3]部分信訪群眾認(rèn)為“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，因此，不顧及影響和后果，糾合進(jìn)行群體性上訪，情緒激昂，言辭激烈，行動(dòng)出格，無所顧忌，甚至違法亂紀(jì)。

第三，法律對(duì)涉訴涉法申訴信訪規(guī)定不足。制度上的不足和處置上的不當(dāng)導(dǎo)致信訪案件因不能及時(shí)、有效地控制而擴(kuò)大。我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)審判監(jiān)督程序的規(guī)定比較原則，缺乏明確具體的規(guī)定和一些限制性條款，從而使申訴和申請(qǐng)?jiān)賹徳诳陀^上造成了無時(shí)間、級(jí)別、次數(shù)限制的必然。雖然最高人民法院對(duì)申訴案件規(guī)定了按級(jí)負(fù)責(zé)原則，并且通過司法解釋對(duì)申訴和再審申請(qǐng)程序作出一些具體規(guī)定，但是程序法并沒有改變其原則性規(guī)定，做出相應(yīng)的具體規(guī)定，所以法院工作人員在做信訪人說服工作時(shí)欠缺有力的依據(jù)，對(duì)申訴人重復(fù)申訴、申請(qǐng)?jiān)賹徱仓荒苈犞沃Ｍ瑫r(shí)，由于法律規(guī)定當(dāng)事人申訴和申請(qǐng)?jiān)賹彿ㄔ菏芾頃r(shí)不能收取任何費(fèi)用，造成一些當(dāng)事人濫用申訴權(quán)，從而陷入不斷重復(fù)申訴的怪圈。

四、群體性涉訴信訪的治理路徑

群體性涉訴信訪看似是由法院訴訟引起的，但其根源并不在于法院，僅僅依靠法院一家的努力通常不能解決問題。在筆者看來，化解群體性涉訴信訪治理難題應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著手開展工作。

第一，堅(jiān)持從源頭治理群體性矛盾。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整，不同階層、不同地區(qū)矛盾日益凸顯。在此背景下，針對(duì)群體性矛盾誘發(fā)性因素，應(yīng)當(dāng)做好“預(yù)防”與“治理”兩方面工作。具體而言，在涉及群眾性利益的政策方面，如在國(guó)有企業(yè)改制、城鎮(zhèn)改造拆遷、農(nóng)村土地征用等過程中，一定要因地制宜，科學(xué)施策，充分考慮和維護(hù)群眾的切身利益。在矛盾糾紛預(yù)警方面，要依托鄉(xiāng)村及社區(qū)的綜治網(wǎng)絡(luò)化全覆蓋，及時(shí)掌握矛盾糾紛、重大隱患，并定期開展專項(xiàng)排查，加強(qiáng)社會(huì)形勢(shì)的分析和預(yù)測(cè)，收集反饋矛盾和糾紛，第一時(shí)間掌握有效信息。在矛盾化解力量方面，要?jiǎng)訂T社會(huì)各方力量積極參與化解社會(huì)矛盾糾紛，綜合運(yùn)用行政手段和教育、救濟(jì)、心理疏導(dǎo)等手段化解信訪問題，同時(shí)，構(gòu)建人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)的社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解工作體系，使它們相互銜接配合，及時(shí)有效地解決各種矛盾糾紛，防止矛盾積壓升級(jí)、釀成群體性事件。在矛盾化解措施方面，對(duì)政策規(guī)定明確的，要千方百計(jì)的解決到位；對(duì)訴求合法合理，但無政策依據(jù)的，要拿出勇氣，及時(shí)開展政策攻關(guān)；對(duì)訴求具有一定合理性，但堅(jiān)持要求高，在解決其合理要求的同時(shí)，置身于上訪人的處境，耐心做好思想工作；對(duì)訴求不合理但生活艱難的，通過結(jié)對(duì)幫撫、經(jīng)濟(jì)救濟(jì)和其他措施，努力解決生活上困難，促其息訴息訪。

第二，確保訴訟環(huán)節(jié)公平公正。解決群體性信訪的治本之策在于保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，因此，對(duì)于進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)的案件，一方面要做到依法辦事，杜絕程序瑕疵，另一方面則是強(qiáng)化與信訪人員的溝通，使其意識(shí)到程序的公平公正。群體性信訪當(dāng)事人人數(shù)眾多，訴求表達(dá)容易激烈，基于此，應(yīng)當(dāng)采取以下措施進(jìn)行有效溝通：一是實(shí)現(xiàn)與群體性信訪當(dāng)事人理性對(duì)話，就必須了解群體性信訪這一信訪組織形式的特征，以及可能的信訪原因；二是“熱心”地對(duì)待上訪群眾的訴求，在職責(zé)范圍內(nèi)，積極為群眾答疑解惑、排憂解難，對(duì)于不歸法院管轄的訴求，用群眾能夠理解的語(yǔ)言做好釋法說理工作，向來訪人澄清法院職能，消除其對(duì)于法律適用方面的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。三是對(duì)于在接訪中受理的群眾訴求，及時(shí)形成文字材料，依法分流，決不讓上訪者“來了白來”。在依法分流的同時(shí)做好“跟蹤”工作，將處理結(jié)果及時(shí)答復(fù)信訪人，切實(shí)做到“件件有落實(shí)，事事有回音”。對(duì)于疑難案件，要努力創(chuàng)造一個(gè)信息暢通、參與主體多元的事件處理小組，在程序上讓當(dāng)事人與公眾感受到公正的對(duì)待。一方面參與人在心理上獲得了尊重、公平的感受，另一方面，將形成自己在一定程度上能夠掌握決策結(jié)果的印象。[4]

第三，健全涉法涉訴信訪的法律規(guī)定。由于我國(guó)信訪制度缺乏終結(jié)機(jī)制，法律法規(guī)對(duì)信訪申訴規(guī)定沒有限度，致使信訪人無限申訴上訪，牽扯了法院大量的精力。因此，應(yīng)盡快制定信訪法，對(duì)信訪人主體資格、行為規(guī)范、處理程序、違法制裁等進(jìn)行明確細(xì)致的規(guī)范，將信訪工作納入法制化、規(guī)范化軌道，確保信訪工作正常有序進(jìn)行等。對(duì)違反信訪法的行為作出懲罰性規(guī)定，對(duì)于無理上訪的不聽勸阻的可以對(duì)其采取較為嚴(yán)厲的強(qiáng)制性措施。同時(shí)法律還應(yīng)該對(duì)信訪的終止性程序作出明確規(guī)定，從根本上解決個(gè)別上訪人無理纏訴和違法上訪。與此相對(duì)應(yīng)要建立完善的信訪終結(jié)機(jī)制，這是解決重復(fù)訪、纏訪等的有效手段，但應(yīng)該規(guī)定一個(gè)公開、公正的程序，比如舉行信訪聽證，以保障信訪人合理合法的訴求。

參考文獻(xiàn)

[1]參見杜睿哲：《涉訴信訪法治化：現(xiàn)實(shí)困境與路徑選擇》，載《西北師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第4期。

[2]參見《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年2月26日。

[3]參見汪永濤：《涉訴信訪的基本類型極其治理研究》，載《社會(huì)學(xué)評(píng)論》2015年第2期，第26頁(yè)。

[4]Neil Vidmar：《The Origins and Consequences of Pro cedural Faimess， Law &Social Inquiry》，《Journal of The American Bar Foundation》， 15， 1990. pp.881-884.

作者簡(jiǎn)介：

邵超，助理研究員，北京市社會(huì)科學(xué)院博士后研究人員。

（作者單位：北京市社會(huì)科學(xué)院）