新預(yù)算法下高校預(yù)算管理優(yōu)化路徑探析

曹渝丹 劉文麗

引言：2015年1月1日正式實施的新《預(yù)算法》是我國財政制度與時俱進(jìn)的重要成果，為建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度提供堅實的法律基礎(chǔ)。它對預(yù)算、決算的編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督，以及預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整提出了明確科學(xué)的要求，為預(yù)算管理工作的開展指明發(fā)展方向。在黨中央堅持教育優(yōu)先發(fā)展的政策指引下，我國高等教育經(jīng)費投入逐年增長。在高校邁向教育國際化、現(xiàn)代化和雙一流的發(fā)展中，預(yù)算管理存在的問題也逐漸凸顯。因此，高校要在新預(yù)算法的科學(xué)指導(dǎo)下，進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，科學(xué)制定管理原則，推進(jìn)全面績效管理，完善監(jiān)督機(jī)制，激發(fā)參與人員活力，為培養(yǎng)現(xiàn)代化人才、優(yōu)化科研質(zhì)量，為高校財務(wù)可持續(xù)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)指導(dǎo)與保障。

一、新預(yù)算法下高校預(yù)算管理發(fā)展新趨勢

（一）高校預(yù)算管理趨向精細(xì)化

新預(yù)算法對預(yù)算原則、收支口徑、編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算、監(jiān)督、公開做出科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)定，將每一環(huán)節(jié)的責(zé)任具體化、明確化。如在預(yù)算編制方面，第四十六條規(guī)定報送各級人民代表大會審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化，并對支出經(jīng)濟(jì)分類、支出功能分類提出明確級別要求。在新預(yù)算法的科學(xué)指導(dǎo)下，高校需要結(jié)合本校發(fā)展特色，創(chuàng)新性地優(yōu)化工作細(xì)節(jié)，不斷深化預(yù)算管理精細(xì)化，以適應(yīng)雙一流建設(shè)和內(nèi)涵式發(fā)展步伐。

（二）高校預(yù)算績效管理更為全面細(xì)致

新預(yù)算法首次對預(yù)算績效管理提出要求，具體包括“各級政府、各部門、各單位要遵循績效原則、合理編制績效目標(biāo)、對預(yù)算支出情況開展績效評價、編制有關(guān)支出績效評價結(jié)果；各級人大在審查報告時提出預(yù)算改進(jìn)建議、重點審查支出績效情況”六個方面。這將促使高校強(qiáng)化經(jīng)費使用績效意識，提升資金使用效益，形成貫穿預(yù)算編制到監(jiān)督的全面績效管理體系。

（三）高校預(yù)算信息公開度加大

公開透明是現(xiàn)代財政制度的基本特征。新預(yù)算法明確提出三個公開，要求已批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，已批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報表，采購情況在一定期限向社會公開。為全面貫徹這一改革精神，高校正在逐步豐富校內(nèi)校外信息公開渠道，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)信息公開平臺建設(shè)，加強(qiáng)財務(wù)信息公開力度，為內(nèi)外部監(jiān)督創(chuàng)造有利環(huán)境。

二、高校預(yù)算管理現(xiàn)存問題

（一）預(yù)算編制“兩張皮”

目前高校均編制兩套預(yù)算：部門預(yù)算、校內(nèi)預(yù)算。二者從收支口徑、涉及業(yè)務(wù)范圍皆為一致。但由于兩套預(yù)算編制時間一早一晚（高校部門預(yù)算在8月初編制，9月中旬進(jìn)行第一次上報；校內(nèi)預(yù)算一般在年末編制）；編制目標(biāo)各有側(cè)重（部門預(yù)算突出高校事業(yè)長期發(fā)展規(guī)劃和工作重點，部門預(yù)算更重視下一年度精細(xì)收支計劃）；校方重視程度不一等原因，出現(xiàn)了部門預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算嚴(yán)重脫節(jié)，缺乏緊密聯(lián)系的問題。一方面違反了部門預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算本應(yīng)信息共享，相輔相成的規(guī)律，另一方面也不利于后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行，導(dǎo)致預(yù)算決算數(shù)據(jù)相差大。

（二）預(yù)算執(zhí)行不力

高校預(yù)算收入的特性是政策性強(qiáng)（受上級主管部門的政策影響很大），自主性差，非償還性，缺乏可管理性，所以本文主要關(guān)注預(yù)算支出執(zhí)行力不足問題。一是基本支出，高校有時隨意更改，浪費嚴(yán)重，甚至存在未列入預(yù)算的支出。部分不合規(guī)支出在取得領(lǐng)導(dǎo)簽字后就予以報銷；后勤部門缺乏控制水、電、氣等費用的措施;各基層單位自行采購時采購價格高于市場價格；部分三公經(jīng)費不列示在機(jī)關(guān)商品和服務(wù)支出類的公務(wù)接待費，因公出國（境）、公務(wù)用車運行維護(hù)費中，而有意放入同類的“其他商品和服務(wù)支出”以隱藏三公經(jīng)費;二是專項資金，年末結(jié)轉(zhuǎn)資金龐大，占總收入比例高，在項目資金連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上將被收回預(yù)算統(tǒng)籌使用的前夕以多種名義突擊花錢，經(jīng)費使用效益不高，管理滯后;三是科研經(jīng)費存在著重申請，輕管理的問題，科研成果價值不高。轉(zhuǎn)換為教學(xué)成果，實踐運用的效果不夠顯著。

（三）績效管理流于形式

推進(jìn)預(yù)算績效管理的主要內(nèi)容在于構(gòu)建“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評價，評價結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”的績效管理機(jī)制。在高校推行績效管理中，由于財政部門對高校報送的績效管理完整度、參與度、效益性審核要求不高；同時高校經(jīng)費來源廣種類多（收入6大類，支出共5大類），實務(wù)工作技術(shù)難度大，所以績效管理仍停滯在學(xué)校整體層面上，沒有形成先進(jìn)科學(xué)、普遍推行的全面績效管理體系。具體表現(xiàn)為以下方面:1.在設(shè)定績效目標(biāo)時，過度重視眼前利益而忽略可持續(xù)發(fā)展需求，為使績效審批達(dá)標(biāo)編織寬松易達(dá)到的績效目標(biāo)；2.缺乏獨立的績效評價部門跟蹤監(jiān)控績效目標(biāo)實施情況，預(yù)算執(zhí)行約束性弱；3.績效考核指標(biāo)沒有體現(xiàn)考核主體業(yè)務(wù)特色，評價時也沒有嚴(yán)格參照指標(biāo)；4.績效評價結(jié)果沒有及時反饋到具體執(zhí)行單位，獎懲措施不明顯，流于形式。

三、高校預(yù)算管理優(yōu)化建議

（一）優(yōu)化預(yù)算管理組織

新預(yù)算法對預(yù)算管理環(huán)節(jié)細(xì)致明確的要求涉及大量部門、人員的積極參與。明確的權(quán)責(zé)分配，合理的預(yù)算管理組織是預(yù)算工作井然有序的決策制度保障。結(jié)合國家舉辦的高等學(xué)校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的根本制度，本文提出較為通用的預(yù)算管理組織框架,如表1，以形成責(zé)任主體明確、科學(xué)協(xié)調(diào)的分層管理機(jī)制。

表1 預(yù)算管理組織框架

（二）堅持科學(xué)預(yù)算管理原則

遵循科學(xué)指導(dǎo)原則是高校結(jié)合自身發(fā)展情況進(jìn)行預(yù)算管理的基本前提。本文對預(yù)算管理主要運行流程提出三點原則性建議：

1.量入為出，跨年度平衡的預(yù)算編制原則

我國高校是教育事業(yè)事業(yè)單位，具有非營利性質(zhì)，收入主要來自財政撥款。因此，堅持量入為出是學(xué)校穩(wěn)定發(fā)展、防范風(fēng)險的基本前提。同時，高校要兼顧跨年度預(yù)算平衡的需求，編制相應(yīng)的滾動預(yù)算。不僅要追求一個財務(wù)年度內(nèi)的平衡，更要考慮學(xué)校長期戰(zhàn)略，預(yù)留發(fā)展空間，盡量避免高校預(yù)算兩張皮、舉債不合理、平時不花錢，年末突擊花錢等問題。

2.勤儉節(jié)約，規(guī)范合理的預(yù)算執(zhí)行原則

在嚴(yán)格編制支出項目的前提下，預(yù)算執(zhí)行應(yīng)堅持貫徹勤儉節(jié)約原則，強(qiáng)化報銷審核流程，嚴(yán)格控制校內(nèi)基本建設(shè)支出，控制三公經(jīng)費只減不增，實行采購審核、執(zhí)行、驗收崗位分離，嚴(yán)格審核昂貴設(shè)備采購必要性，后勤部門控制水電煤氣費用，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，確?？蒲许椖宽樌M(jìn)行。多方面，多角度地規(guī)范費用開支，確保每筆支出具有良好的使用效益。

3.“以剛為本，剛?cè)岵?jì)”的預(yù)算調(diào)整原則

預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國人民代表大會批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級人民代表大會批準(zhǔn)的本級預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入。預(yù)算的權(quán)威性，約束力決定預(yù)算具有不可隨意調(diào)整的性質(zhì)。由于高校收入主要來自財政撥款，由上級部門統(tǒng)一分配，所以增加支出成為預(yù)算調(diào)整主要監(jiān)管對象。但預(yù)算也是對未來經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)劃，在實際執(zhí)行中發(fā)生新情況時，需要柔性處理，及時根據(jù)法定程序調(diào)整預(yù)算，并充分說明預(yù)算調(diào)整理由及變動數(shù)額。

（三）推進(jìn)全面績效管理

高校預(yù)算績效管理是將全面績效管理理念融入預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算、公開的過程，它以科學(xué)績效目標(biāo)為核心，通過構(gòu)建合理考核指標(biāo)體系，公正評價預(yù)算執(zhí)行情況，及時應(yīng)用績效結(jié)果以促進(jìn)預(yù)算管理效率提升。因此，推進(jìn)全面預(yù)算績效管理可以從以下四個角度出發(fā)：第一，高校設(shè)定績效目標(biāo)時，要充分結(jié)合本校目前科研、教學(xué)能力，適應(yīng)長期發(fā)展戰(zhàn)略的前進(jìn)方向；總體目標(biāo)和分解目標(biāo)都要清晰、明確、易懂、難易適中。既不能要求太高挫傷參與人員的積極性，也不能太低而喪失績效管理的價值；第二，考核標(biāo)準(zhǔn)要科學(xué)合理、具有時效性。既要根據(jù)考核主體的業(yè)務(wù)內(nèi)容定性、定量指標(biāo)結(jié)合使用，也要根據(jù)既定戰(zhàn)略，運用戰(zhàn)略地圖描述學(xué)校在財務(wù)、客戶、內(nèi)部流程和學(xué)習(xí)與成長四個維度的戰(zhàn)略重點，結(jié)合項目重要性水平分配權(quán)重，不能一概而論；第三，激勵機(jī)制要貫穿預(yù)算管理全程，與預(yù)算參與人員利益緊密相連，成為他們自發(fā)提升業(yè)務(wù)能力，改進(jìn)工作方法的推動力?？冃Ч芾聿煌晟频母咝？梢栽谕菩兄醪捎孟鄬捤?，富有余地的考核指標(biāo)，有利于各教學(xué)、行政崗的老師們感受到實施績效管理帶來的好處，減少抵觸情緒；第四，健全績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用機(jī)制，要及時把當(dāng)年的改進(jìn)意見應(yīng)用到下年度預(yù)算管理中，營造組織高度重視的氛圍，促進(jìn)財務(wù)管理可持續(xù)發(fā)展。

（四）完善預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制

1.加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，高度重視內(nèi)部審計

2004年《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》對高校內(nèi)部審計工作做出要求：高校應(yīng)設(shè)立審計部門對預(yù)算編制、執(zhí)行和決算等環(huán)節(jié)進(jìn)行審計。據(jù)高校門戶網(wǎng)站了解，湖南長沙一本高校均已獨立設(shè)置審計處，全部由校長直接領(lǐng)導(dǎo)或黨委書記領(lǐng)導(dǎo)，表明省、部屬高校的審計機(jī)構(gòu)在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制上維持較好獨立性。審計處要進(jìn)一步在收支經(jīng)濟(jì)活動、經(jīng)費使用效益、基建工程、修繕工程工作、科研項目等方面強(qiáng)化審計監(jiān)督職能，創(chuàng)新審計方法，對預(yù)算管理的不足提出針對性建議，加強(qiáng)審計結(jié)果運用，提升教育資金使用效益，促進(jìn)預(yù)算管理的健康發(fā)展。

2.促進(jìn)外部監(jiān)督，加大信息公開

充分發(fā)揮外部主體的監(jiān)督力量，一是管轄部門發(fā)揮監(jiān)督所屬高校預(yù)算管理的職能，并隨時對違反預(yù)算行為進(jìn)行糾正。二是鼓勵社會公眾積極關(guān)注高校預(yù)算情況。而促進(jìn)外部監(jiān)督的前提在于加大預(yù)算信息公開，因此高校應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步豐富信息公開內(nèi)容、增加財務(wù)信息可讀性。既要促進(jìn)資產(chǎn)負(fù)債情況、三公經(jīng)費使用、以支出分類編制的預(yù)算支出等重要信息的面世，也要結(jié)合自身情況進(jìn)行支出細(xì)化，對重點項目支出進(jìn)行解釋說明，為外部主體的監(jiān)督創(chuàng)造有利條件。

（五）激發(fā)預(yù)算參與人員積極性

人本原理要求人們在管理活動中堅持一切以人為核心，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮人的主觀能動性促進(jìn)組織的高速發(fā)展。高校預(yù)算作為一項經(jīng)濟(jì)管理活動，自然也需要參與人員自主調(diào)動積極性、發(fā)揮能動性，激發(fā)創(chuàng)造性，提高預(yù)算管理價值。本文對預(yù)算人員發(fā)展方向提出四點建議:一是遵守職業(yè)道德規(guī)范，積極領(lǐng)會預(yù)算法精神，盡職盡責(zé)，形成守法、敬業(yè)、服務(wù)的工作作風(fēng)；二是強(qiáng)化對預(yù)算法、部門預(yù)算編制、項目預(yù)算管理、監(jiān)督考核等業(yè)務(wù)知識和信息化應(yīng)用系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，提升業(yè)務(wù)能力，創(chuàng)新預(yù)算管理方法;三是加強(qiáng)上下溝通，密切配合，充分征求意見，反復(fù)研討預(yù)算合理性；四是進(jìn)行學(xué)習(xí)交流，吸收借鑒其他高校預(yù)算編制、執(zhí)行、績效考核等環(huán)節(jié)的先進(jìn)經(jīng)驗。