日本檢察審查會制度改革及其對我國的借鑒意義

高一飛 尹治湘

日本檢察審查會的主要職責是對檢察官的不起訴決定是否得當進行審查，對檢察廳的事務改進提出建議或者勸告。從1948年到2000年，檢察審查會對監(jiān)督檢察官的不起訴裁量權(quán)，實現(xiàn)檢察民主發(fā)揮了一定作用。更為突出的問題是：第一，檢察審查會的決議始終沒有法律拘束力，未能形成有效監(jiān)督?！?〕[日] 篠倉滿：《日本的檢察審查會和美國的大陪審團》，載《法學家》1973年第544號。第二，民眾參與司法的積極性不高，未能形成實質(zhì)參與。

在此背景下，日本法務省以司法改革為契機，重新審視了檢察審查會的功能，并提出“在認可檢察官起訴獨占和追訴裁量權(quán)的同時……為了直接反應民意，應當賦予檢察審查會決議的法律拘束力?！薄?〕最高人民檢察院法律政策研究室：《支撐日本21世紀的司法制度——日本司法制度改革審議會意見書》，中國檢察出版社2003年版，第43頁。至此，檢察審查會制度的新一輪修訂工作全面鋪開。

然而，新制度自實施以來〔3〕日本《檢察審查會法》于2004年5月21日被通過，由于此次修法規(guī)模較大以及為了與同時頒布的裁判員制度保持法實施的統(tǒng)一，于2009年5月21日才正式實施。的運行效果如何，不能僅停留在觀望或者單純的理論考察，應當對其實施情況進行跟蹤分析，以形成全面、客觀、理性的制度認識。同時，我國正在推行和進行新一輪改革的人民監(jiān)督員制度，被學界認為是以日本檢察審查會為“藍本”，二者是“最接近的制度”?！?〕陳衛(wèi)東：《人民監(jiān)督員制度的困境與出路》，載《政法論壇》2012年第4期。因此，對日本檢察審查會改革的研究，可以為我國人民監(jiān)督員制度的發(fā)展提供域外的借鑒樣本。

一、檢察審查會制度新一輪改革的內(nèi)容

日本《檢審法》共11章48條。新一輪（2004年）改革主要集中在起訴決議制度、審查輔助員制度、指定辯護律師制度，稍加修改了審查會議制度，檢察審查員的任職條件、薪酬待遇和罰則程序。除上述改革內(nèi)容外，檢察審查會的特點在于：設(shè)立于中立司法機關(guān)（法院）且有常設(shè)機構(gòu)；職權(quán)獨立且不受被監(jiān)督者控制；采用隨機抽選且實行交替任期制；選任程序規(guī)范且銜接性強；審查程序不公開且采用表決制。基于此認識，下文將重點介紹2004年改革的三大制度。

（一）起訴決議制度

起訴決議制度又稱強制起訴制度，是指檢察審查會對于檢察官的不起訴案件認為起訴適當（第一次決議），而檢察官在受到該起訴適當?shù)臎Q議后仍堅持不起訴或者在3個月內(nèi)未提起公訴（檢察官再處理），檢察審查會再次作出起訴適當?shù)臎Q議時（第二次決議），就必須通知地方法院指定辯護律師（下文稱為“公訴律師”）代為提起公訴的制度。具體而言，有以下幾個構(gòu)成要件：

第一，針對的是不起訴案件。檢察審查會可依職權(quán)也可依申請，就檢察官的不起訴決定有無遺漏和錯誤，運用適當?shù)姆椒?，從公民的立場進行審查。但是，檢察官前后兩次不起訴的理由相同則必須依職權(quán)啟動審查（第41條之8）。

第二，決議必須是起訴適當。檢察審查會的決議共三種，分別為不起訴適當、不起訴不適當以及起訴適當。對于不起訴適當，說明檢察官的不起訴處分正確，可稱之為“肯定性決議”。對于不起訴不適當和起訴適當，說明檢察官的不起訴處分不正確，是一種批評性建議，可稱之為“否定性決議”，但只有起訴適當決議才會重新偵查并進入第二階段的審查。

第三，必須8人（共11人）以上多數(shù)通過。檢察審查會表決時必須全體出席，否則不能進行表決。無論是檢察審查會第一次決議還是再次決議起訴適當，都必須多數(shù)通過（第35條第2款）。

第四，實施嚴格的二次審查。第二階段的審查必須委托審查輔助員（第一階段是可以委托），必須給予檢察官參加會議、陳述意見的機會（第一階段為可以請求）。

當然，除以上必備要件和程序外，該制度還有兩大特點。一是檢察官具有有限悔過權(quán)。檢察官在前3個月內(nèi)未作出決定的，如果在檢察審查會決議前，檢察官又重新作出決定并將該決定送達檢察審查會時，檢察審查會應當優(yōu)先審查該決定。二是決議書副本必須送達公布。有關(guān)該制度的具體流程，詳見圖1。

圖1 起訴決議制度流程圖

（二）審查輔助員制度

審查輔助員制度，是為了調(diào)和民意的非理性與非專業(yè)性，保證審查結(jié)果的客觀、公正而設(shè)立的制度。2004年修法新增該制度，主要是針對重大復雜和社會關(guān)注度高的案件，以保證審查員站在樸素公民的處罰情感上，能夠慎重地作出決定。就其內(nèi)容來說（第39條之2到之5），可分為以下四個方面：

一是在選任范圍上，審查輔助員需從律師中選出且每案只能委托一人，必須是在律師協(xié)會登記3年或者有7年以上工作經(jīng)驗，且參加培訓的人。

二是在職務范圍上，審查輔助員只能從事與案件有關(guān)的法律工作。即（1）就該案件相關(guān)法律及法律解釋進行說明；（2）整理該案件事實和法律上的問題，并整理與該問題相關(guān)的證據(jù)；（3）就該案件的審查，從法律立場提出必要的建議；（4）輔助制作決議書。

三是在履職規(guī)范上，審查輔助員必須接受檢察審查會會長的指揮監(jiān)督。在行使以上職責時，必須致力于公訴權(quán)的行使能夠反映民意這一根本要求，不能有妨礙檢察審查員自主判斷的言行。

四是在退出機制上，檢察審查會認為沒有必要委托或者繼續(xù)履職不當時，可以解除委托。在薪酬保障上，審查輔助員的薪酬由法律規(guī)定，并根據(jù)政令支付差旅費、津貼和住宿費。審查輔助員的薪酬分為完成工作、完成工作1小時以內(nèi)、參加工作但未審查三個支付等級，每年分別在3萬日元、1.5萬日元以及7000日元上下波動。

（三）指定辯護律師制度

指定辯護律師（公訴律師）制度是指在檢察審查會第二次作出起訴適當?shù)臎Q議時，地方法院就必須指定辯護律師代替檢察官行使公訴權(quán)。該制度實際上是公訴人放棄公訴時，法院強制起訴形成的特殊制度，是由律師擔當公訴人的角色，以保證外觀公正和程序正當。

就其內(nèi)容來說（第41條之9到之12），主要有以下四個方面：

第一，在推薦條件上，具有嚴格執(zhí)業(yè)限制。如東京的律師協(xié)會要求，公訴律師必須是記載于候補審查輔助員名單，且有7年以上法律工作經(jīng)驗的律師和年輕律師共同組成?！?〕[日] 吉田繁實：《檢察審查會改革和東京三會的應對態(tài)勢》，載《日本前沿》2009年第84號。

第二，在職權(quán)范圍上，公訴律師的職責是代替檢察官行使公訴權(quán)，履職期間屬于擬制的公務人員，具有檢察官的一般職權(quán)，但是對檢察事務官及司法警察的偵查指揮必須取得檢察官的許可，且必須服從檢察審查會會長的指揮監(jiān)督。

第三，在履職程序上，就檢察審查會認為需要強制起訴的案件，公訴律師應當迅速提起公訴。但是，當存在三種法定事由時，〔6〕《檢審法》第41條之10第1款第2項規(guī)定的三種例外情形分別是：①犯罪嫌疑人死亡或者其法人不存在時；②該案已經(jīng)提起公訴正在法院審理時、已有確定判決時（刑事訴訟法第329條及第338條的判決除外）、刑罰被廢止或者被大赦時；③以強制起訴后產(chǎn)生的事由而提起公訴的案件，并且符合《刑事訴訟法》第337條第4號或者第338條第1號或者338條第4號的規(guī)定時。地方法院應當迅速取消指定，并通知檢察審查會。

第四，在退出機制上，提起公訴前，法院認為公訴律師履職不適合（提起公訴時為不適當）或者有其他特別事由時，可隨時取消指定。但是，存在法律規(guī)定的不起訴事由時，公訴律師應當主動向法院申請取消指定。法院發(fā)現(xiàn)任何不起訴事由時，也可依職權(quán)隨時取消指定。取消指定必須通知檢察審查會，已提起公訴的案件還需重新指定公訴律師。

第五，在薪酬保障上，公訴律師的薪酬由政令規(guī)定，現(xiàn)行公訴律師的薪酬標準為50萬日元至350萬日元。

二、檢察審查會制度新一輪改革的積極效果

檢察審查會制度新一輪改革的重點和特色表現(xiàn)為上文的三大新制度。為進一步了解上述制度，下文將介紹起訴決議制度實施后檢察審查會的案件受理狀況、案件處理狀況，檢察官的事后處理狀況以及檢察審查會的二次處理狀況。同時，試圖介紹審查輔助員制度和指定辯護律師制度的推薦情況、案件委托情況以及履職情況。此外，為了后文話題的有效開展與銜接，也會對相關(guān)實施情況表明的問題一并提出。

（一）起訴決議制度實施狀況

1. 檢察審查會的案件受理狀況

當檢察機關(guān)作出不起訴決定后（表1），除特殊犯罪外〔7〕《檢察審查會法》第30條“但書”規(guī)定：“裁判所法第16條第4號規(guī)定的案件（刑法第77條至79條有關(guān)內(nèi)亂罪的規(guī)定）以及違反禁止私人壟斷和確保公平交易規(guī)定的犯罪，不限于此?！保邆渖暾堎Y格的主體都可將不服理由以書面形式向檢察審查會提出。對于部分重大危害公共利益或者沒有告發(fā)主體的案件，檢察審查會也可主動啟動審查。因此，檢察審查會受理的案件包括兩部分，即依申請受理與依職權(quán)受理。從改革前后檢察審查會的案件受理情況（表2）來看，主要呈現(xiàn)以下兩點變化：

第一，案件受理量穩(wěn)中上升，民眾申請審查的積極性不斷提高。從表1來看，無論是改革前還是改革后，檢察機關(guān)的不起訴案件都占據(jù)主導地位。改革后，雖然公訴案件整體少于改革前，但不起訴案件的占比卻持續(xù)擴大。這充分反映出日本檢察官在堅持有罪高度的證明標準時，會有大量案件選擇不起訴，且主要集中在裁量不起訴。因此，在公訴壟斷與起訴便宜的追訴模式下，在“精密司法”與“檢察一體”的工作方式下，極有必要對檢察官的不起訴裁量權(quán)進行監(jiān)督，以防止權(quán)力濫用。因此，檢察審查會針對不起訴案件進行審查，不僅在1948年時具有急迫性，在當下看來（不起訴案件占比擴大）這種急迫性更加明顯。這直接說明了新一輪改革的方向是正確的。從表2來看，單純以數(shù)據(jù)來論，似乎改革前的案件受理量高于改革后。但是，從檢察官不起訴案件的占比來看，改革后的情況好于改革前，不僅占比增加，還呈現(xiàn)出較為穩(wěn)定的發(fā)展態(tài)勢。這反映出，改革后日本國民申請審查的積極性提高，對自我權(quán)益、社會公益的保護更加重視。民眾從原來過分相信“上面的人”逐漸過渡到相信社會團體的監(jiān)督。民眾更愿將存在爭議的案件訴諸檢察審查會，增加了司法救濟的渠道，有利于民眾更加理解司法。

第二，審查全覆蓋意識有待提高，依職權(quán)審查大有作為。改革前后，檢察審查會依職權(quán)啟動審查的占比從8.7%下降到1.7%。這說明檢察審查會還未能樹立起不起訴案件審查全覆蓋的意識。這一結(jié)果，雖然在新制度的運行初期是可接受的，但是從未來發(fā)展而言，檢察審查會只有更加積極主動，才可能讓民眾申請的熱情得以延續(xù)，才能讓更多存在爭議、有失公允的案件得到妥善解決。特別是那些沒有提起申請但又存在重大犯罪嫌疑的案件，檢察審查會要敢于代表民意向強大的公訴權(quán)說“不”。

表1 改革前后檢察官起訴、不起訴案件年均情況（2001-2016）〔8〕由于改革前的數(shù)據(jù)龐雜，此處只抽樣選取了近8年的情況與改革后進行對比。同時，由于日本法務省對外公布的數(shù)據(jù)有時間差，因此文章完成前本文所有數(shù)據(jù)只更新到2016年。表1數(shù)據(jù)詳見日本法務省歷年《犯罪白皮書》，http://www.moj.go.jp/housouken/houso_hakusho2.html，2018年2月2日訪問。

表2 改革前后檢察審查會案件受理情況（1948-2016）〔9〕表2數(shù)據(jù)詳見日本最高法院網(wǎng)站，http://www.courts.go.jp/kensin/index.html，2018年2月2日訪問。

2. 檢察審查會的案件處理狀況

檢察審查會在受理案件之后，就須迅速審查。審查順序原則上由案件順序決定。在開始審查前，檢察審查會會長需對檢察審查員是否有履職的除斥事由，是否需要委托審查輔助員，是否需要檢察官陳述意見等前置性情況作出安排（審查中也可以）。審查時，所有審查事務都由檢察審查會獨立行使，審查過程、評議過程一律不公開。如果在審查過程中發(fā)生其他情況，還可以作出審查中止、駁回申請和移送管轄的決定。審查后，檢察審查會視情況作出相應決議。從改革前后檢察審查會的案件處理狀況（表3）來看，主要有以下三點變化：

第一，不起訴適當?shù)陌讣幚砬闆r彰顯檢察官不起訴決定更加謹慎。從定向思維出發(fā)，檢察審查會的各項機能強化后，肯定性決議應當減少，否定性決議應當增多。這從單向的權(quán)力抑制關(guān)系而言，具有一定合理性。但是，檢察審查會的監(jiān)督目的是促使檢察官正確行使公訴權(quán)，而非多次或者全面否定檢察官的不起訴決定。不起訴適當?shù)陌讣?5.8%上升到80%，恰恰說明了檢察官的不起訴決定更加客觀，決定的作出會更多地考慮當事人以及檢察審查會的反應與感受。檢察審查會的監(jiān)督效果開始滲入到檢察實務，反向提高了辦案質(zhì)量。

第二，審查中止等其他案件的處理情況反映民眾規(guī)范、有序參與司法。檢察審查會受理案件后，需要對被受理的案件進行初步審查。對于不符合管轄規(guī)定或者沒有管轄權(quán)的案件應當移送管轄。對于申請理由不正當或者不充分的應當駁回申請。對于申請人死亡、宣告失蹤或者有其他情形的應當中止審查。中止審查等其他案件由32.9%下降到14.3%，說明了民眾申請審查的有效性大為提高，提出的要求更加合理，申請的形式更加規(guī)范，參與司法的有序性不斷增強。當然，這與檢察審查會的審查程序不斷完善，制度宣傳更加到位不無關(guān)系，有利于構(gòu)建新型良性的“民審關(guān)系”，提高制度的可信度，拓寬制度的廣泛性。

第三，否定性決議明顯下降，凸顯理性的同時更應關(guān)注民眾心聲。從改革前后的數(shù)據(jù)來看，改革前否定性決議的占比為10.7%，改革后為5.3%。這體現(xiàn)了檢察審查會的判斷更加慎重，更加注重犯罪嫌疑人人身利益、社會地位的保護，在沒有充足理由或者法定證據(jù)時，不會輕易做出否定性評價。即使存在案件事實不清或者證據(jù)不足的情況，一般也以不起訴不適當?shù)臎Q議居多，起訴適當?shù)臎Q議較少。但是，這進一步反映出當樸素的民意得不到期待結(jié)果時，檢察審查會應以何種姿態(tài)面對社會質(zhì)疑，尤其是涉及到性犯罪等重大、敏感案件時，檢察審查會如何向社會澄清事實是未來值得深入的方向。

表3 檢察審查會改革前后案件處理情況（1948-2016）〔10〕表3數(shù)據(jù)來源于日本最高法院網(wǎng)站，https: //www.courts.go.jp/kensin/index.html，2018年1月31日訪問。

3.檢察官的事后處理狀況

當案件經(jīng)過檢察審查會第一次處理后，不同決議也就對應不同的事后處理機制。檢察官在受到?jīng)Q議通知后，對于肯定性決議，再無其他程序性措施。對于否定性決議，需要仔細斟酌檢察審查會的決議理由，必要時需重新偵查，補充新的證據(jù)，再做決定。檢察官的決定可分為重新起訴、繼續(xù)維持不起訴以及不做出決定。但是，3個月內(nèi)不做出決定會被視為與之前作出了相同決定。從改革前〔11〕改革前的數(shù)據(jù)詳見山中理司律師的整理，https://media.toriaez.jp/m0567/711070406276.pdf，2018年1月31日訪問。后（表4）檢察官事后處理的情況來看，可知以下兩點變化：

一是檢察官事后處理積極主動，決議得到充分尊重。改革前檢察審查會的決議只是參考性意見，精英化、等級化、官僚化的檢察官很難重視檢察審查會作出的決議。但是，新法實施后檢察官事后處理的案件整體多于改革前。這說明外部監(jiān)督的強化倒逼了檢察官決議處理的方式，不再是擱置一旁或者敷衍了事，決議書的內(nèi)容得到了較為明顯的尊重。

二是檢察官維持不起訴的信心足，證據(jù)不足不起訴是主流。檢察審查會的建立是基于檢察官行使公訴權(quán)的信任危機，為了保障公訴權(quán)的行使不脫離民眾的法感情，以實現(xiàn)司法的可接受性。從改革后的情況來看，檢察官維持不起訴的案件遠高于重新起訴。單純從數(shù)據(jù)來論，檢察審查會的改革效果似乎不盡如人意。但是，檢察審查會的作用只是監(jiān)督或者制約檢察官的不起訴裁量權(quán)。如果檢察官提高了辦案質(zhì)量，絕大部分案件敢于維持不起訴，這恰好說明了檢察審查會的監(jiān)督效果正在顯現(xiàn)，檢察官對案件的把控更加到位，再次彰顯了檢察官不起訴決定的客觀和謹慎。

此外，證據(jù)不足不起訴的案件處理量遠多于裁量不起訴，但起訴率明顯低于裁量不起訴。從上文表1的數(shù)據(jù)可知，檢察官初次作出的主要是裁量不起訴，但是事后處理時發(fā)生了變化，對證據(jù)不足不起訴的把握更大。究其原因，主要是證據(jù)不足不起訴原本就達不到起訴條件，而裁量不起訴本來就具備訴訟條件，只是出于刑事政策的考量，對犯罪嫌疑人暫時不予處分。但是，刑事政策過于模糊化，具有“極其妥當”“一般妥當”“無法判斷”“有些許疑問”“有重大疑問”等階段，〔12〕[日] 西野喜一：《檢察審查會中強制起訴的問題點》，載《法政理論》2014年第2號。檢察官只能做出擇一的判斷，因此起訴的風險更高。

值得注意的是，在證據(jù)不足不起訴中年均仍有14.3%的案件被再次起訴。這說明檢察官對部分模棱兩可的案件，在受到檢察審查會的決議后，會積極地進行再次偵查或者指揮司法警察補充偵查。這也衍生出，大部分需要起訴的案件或者檢察官認為有可能起訴的案件其實在這一階段就即告終結(jié)，這也是后續(xù)強制起訴案件過少的原因之一。

表4 改革后檢察官對否定性決議的事后處理情況（2009-2016）〔13〕表4數(shù)據(jù)來源于日本《法務年鑒》和山中理司律師的整理。但需要說明的是，《法務年鑒》只公布總數(shù)，山中律師的統(tǒng)計也只更新到2015年。

4.檢察審查會的二次決議狀況

檢察審查會在第一次作出起訴適當?shù)臎Q議后，若檢察官繼續(xù)作出不起訴的決定，當該決定的書面通知到達檢察審查會時，檢察審查會須再次進行復議。如果作出不至于起訴的決議，等于支持了檢察官的決定，案件不再起訴。如果作出起訴適當?shù)臎Q議，就須通知地方法院指定辯護律師強制起訴。從檢察審查會二次決議的案件統(tǒng)計情況（表5）〔14〕表5來源于日本法務省網(wǎng)站。來看，主要有以下兩大特征：

第一，強制起訴的案件偏少，在發(fā)揮有效作用的同時衍生了諸多新課題。從2009年到2016年改革后檢察審委會第二階段案件處理狀況來看，只有14件二次決議的案件被強制起訴，年平均不到2件。這反映出在現(xiàn)有訴訟體制下，在審查程序的多次過濾下，只有極少的數(shù)案件才存在強制起訴的可能。但是，這也進一步反映出，強制起訴的作用究竟是預防功能還是起訴功能抑或二者的結(jié)合。如果強制起訴，那么在證明標準以及應訴程序上應當如何開展，它是遵循檢察官的既有追訴模式還是自成一套，這些都是嶄新的課題，既沒有域外經(jīng)驗，也沒有先例可循，是日本司法當局應當深入研究和改革的方向。同時，也是我們借鑒時應當預先看到和避免的話題。

第二，強制起訴的無罪率提高，有利于推動庭審實質(zhì)化。在已決案件中只有2件被判有罪，有罪率僅22.2%。單純就數(shù)據(jù)來看，強制起訴無罪率遠高于一般公訴案件（1%），反映出改革后的起訴效果并不理想。但是，無罪率能否反映公正，這不是一個應然性的問題。如學者統(tǒng)計，德國的無罪率為19%，俄羅斯為25%，〔15〕陳永生：《冤案為何難以獲得救濟》，載《政法論壇》2017年第1期。這并不當然得出檢察官的指控就失去意義。更重要的是，在審判中心主義的背景下，將案件的判斷權(quán)交由法庭決定，反而打破了傳統(tǒng)司法（檢察官司法）認知，〔16〕[日] 三井誠：《刑事程序法Ⅱ》，有斐閣2003年版，第20頁。推動了庭審的公開化和實質(zhì)化。因此，不能因為無罪率提高就簡單否定檢察審查會的功能與價值。

表5 改革后檢察審查會強制起訴案件情況（2009-2016）

（二）審查輔助員制度實施狀況

1.案件委托狀況

根據(jù)日本律師協(xié)會的統(tǒng)計，2009年至2016年，共有24個律師協(xié)會受到檢察審查會的委托，28個沒有受到任何委托。從地域分布來看，東北、關(guān)東、近畿、九州等地委托次數(shù)較多，北海道、中部、中國、四國等地委托次數(shù)較少。各地案件委托情況（詳見表6）。

基于上述情況可知：一是，新制度的推行日見成效，實踐地區(qū)的經(jīng)驗為未推行地區(qū)提供了范式。改革后審查輔助員制度已在近一半地區(qū)得到適用，八大地區(qū)都有委托先例，為檢察審查會的法律判斷提供了有益見解，為全國范圍的工作開展輸送了前期經(jīng)驗。二是，新制度還存在不平衡不充分的現(xiàn)象。審查輔助員的適用情況還存在明顯的地域差。譬如，愛知縣這樣的大型律師協(xié)會都無一委托邀請。

表6 改革后日本各地審查輔助員的委托情況（2009-2016）〔17〕參見日本全國律師協(xié)會2016年9月15日向法務省提出的《檢察審查會制度的運用改善及制度改革的請求意見書》，第12頁。

2.履職狀況

以赤松范夫律師的履職經(jīng)過來說〔18〕[日] 赤松范夫：“從審查輔助員的經(jīng)驗來思考今后的發(fā)展”，載《自由與正義》2016年第12期。（集資詐騙案），案件審查主要分為第一次審查會議、正式的審查會議、最后表決三個階段。第一次審查會議主要分為兩個方面：一是閱卷并查找相關(guān)案例；二是簡要發(fā)表自我觀點并聽取檢察審查員的意見和要求。在正式的審查會議，首先要介紹相關(guān)判例與本案的關(guān)系，再提出全面、系統(tǒng)的法律意見，最后對檢察審查員提出的相關(guān)法律問題進行解釋。在決議階段，審查輔助員只做觀點陳述，沒有表決權(quán)，主要是輔助制作決議書?！?9〕前引〔26〕，赤松范夫文。整個過程都需接受檢察審查會會長的指揮監(jiān)督。

就履職經(jīng)驗來說，赤松范夫、葉呂芳子、山下幸夫等人都認為審查輔助員的參與有利于優(yōu)化檢察審查會的判斷，以確保決議的合法性與合理性。但是，站在發(fā)展的立場，他們也提出：一是閱卷時間無法保證；二是一人審查，案件質(zhì)量無法保證；三是發(fā)表觀點與妨礙檢察審查員自主判斷的界限不明等問題。

從上述評論來說，雖只是個人經(jīng)驗，但也反映出審查輔助員都會秉承職業(yè)精神，履職情況頗具成效。尤其是福岡、仙臺等地的檢察審查會事務局與當?shù)芈蓭焻f(xié)會建立了良好的信賴關(guān)系，候補審查輔助員的人數(shù)不斷增多?！?0〕[日] 山下幸夫、神洋明：“檢察審查會制度改革后的運用狀況和律師應當發(fā)揮的角色”，《自由與正義》2016年第12期。但是，日本律師協(xié)會針對實踐中的問題也提出，被害人代理人可以提出委托要求，以及將委托人數(shù)增加到2人以上的觀點。

（三）指定辯護律師制度實施狀況

1.推薦及委托狀況

從推薦程序而言，地方法院在受到檢察審查會的通知后，必須向所在地的律師協(xié)會發(fā)出指定邀請。從東京律師協(xié)會的做法來看，律師協(xié)會會長受到地方法院的指定通知后，必須從候補人員中選出適當?shù)穆蓭?，并通過刑辯委員會、專職副會長和會長的層層把關(guān)。

從委托情況而言，9起強制起訴案件都指定了兩名以上的公訴律師。組成隊伍相對合理，至少由一名7年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)驗的律師和年輕律師共同組成。如福島核泄漏事件，東京地方法院在2015年8月和9月共指定了5位公訴律師，其中石田省三郎律師曾擔任過日本前首相田中角榮的辯護人。

可以說，部分地區(qū)已經(jīng)形成了較為規(guī)范的公訴律師推薦程序，并且委托的公訴律師都是當?shù)刈顑?yōu)質(zhì)的訴訟隊伍。但是，日本全國律師協(xié)會還未出臺統(tǒng)一推薦規(guī)則，未能形成全國范圍的指導。

2.履職狀況

以典型的明石步道橋踩踏案件來說，安源浩等人〔21〕[日] 安源浩等：《強制起訴案件指定辯護律師的事務經(jīng)驗（從公訴律師的立場）》，載《自由與正義》2016年第12期。（該案的公訴律師）歷經(jīng)了偵查、一審、控訴、上告等全部刑事訴訟階段。下文重點介紹偵查和審判階段的履職情況。

在偵查階段，主要處理好四件事。

一是處理好與媒體的關(guān)系。由于被強制起訴的都是重大、敏感案件，社會關(guān)注度高，容易引起媒體的采訪與報道。在本案中，公訴律師實行定期會見記者，并在庭前會議階段、審判階段結(jié)束時接受了記者的采訪。這是主動回應社會關(guān)切、自覺接受媒體監(jiān)督的重要舉措，有利于促進司法公開與透明。

二是處理好與檢察廳的關(guān)系。首先，要求檢察廳準備獨立的辦公室，并配備履職所需的辦公用品。其次，在檢察廳的協(xié)助下查閱案卷材料，查看重要的視聽資料、電子數(shù)據(jù)。最后，要求檢察廳配備檢察事務官。在本案中，神戶地方檢察廳起初沒有配備檢察事務官，在公訴律師的強烈要求下，于起訴前計劃總務課指定了1名檢察事務官，起訴后公判部指定了2名檢察事務官，但都不是常駐檢察事務官。

三是進行補充偵查。公訴律師在查閱相關(guān)證據(jù)和卷宗后，會對相關(guān)疑點進行補充偵查。補充偵查主要圍繞案件發(fā)生時的客觀證據(jù)、證人證言以及法律適用等問題而展開。但是，安源浩等人在調(diào)查證人證言時對方不愿提供詢問筆錄，委托專家制作的法律意見書也得不到檢察廳的費用支持，直到該意見被法院采納后檢察廳才補交給公訴律師。

四是制作起訴書。公訴律師在查明案件事實和固定相關(guān)證據(jù)后，必須及時制作起訴書。

在審判階段，主要把握好兩道程序關(guān)：第一，召開庭前會議。本案中公訴律師主要圍繞證據(jù)開示、證據(jù)請求、傳喚證人等焦點問題而展開。公訴律師對辯護人進行了任意、全面的證據(jù)開示，傳喚了19名證人，許可被害人等8名相關(guān)人員參加了庭前會議。第二，開庭審理。本案中主要圍繞被害人出庭陳述、證據(jù)調(diào)查、被害人參加等問題而展開。公訴律師與被害人及其家屬進行了多次意見交換，與辯護人進行了證據(jù)和法律適用問題的充分辯論。

從以上做法和日本全國律師協(xié)會的反饋情況來看，公訴律師的履職程序比檢察官更加靈活，引進了許多有利于查明真相，化解糾紛的新機制，更加注重證據(jù)調(diào)查與開示，庭審更趨實質(zhì)化。但是，他們也指出：一是未能直接行使偵查權(quán)或者指揮偵查權(quán)；二是沒有專門的培訓機制和業(yè)務指導；三是相關(guān)新做法還未能得到檢察機關(guān)的充分認可；四是相關(guān)配套措施未能機制化，對公訴律師的尊重和保障還未能達到檢察官的程度等問題。

三、檢察審查會制度新一輪改革的問題及展望

新一輪改革在取得成功的同時也不可避免地存在相應問題。在上文提及的諸多問題中，以強制起訴所引發(fā)的問題最為突出，已經(jīng)上升到人權(quán)保障的高度。因為強制起訴制度從檢察官的不起訴決定到檢察審查會的二次決議，涵蓋了所有程序、所有主體，因此其改革是牽一發(fā)而動全身的。而另外兩大制度作為強制起訴的配套措施，雖然也存在審查輔助員人數(shù)過少，公訴律師履職保障不到位等問題，但是，相比這些可調(diào)整的程序性、事務性措施，強制起訴所引發(fā)的三大問題更值得重視。

（一）強制起訴證明標準的問題

證明標準，是指法律規(guī)定的證明責任主體運用證據(jù)對待證事實加以證明所要達到的要求或程度。〔22〕陳光中主編：《證據(jù)法學》，法律出版社2011年版，第352頁。日本檢察實務奉行高度有罪的確信標準，有罪率達99.9%。但是，隨著當事人主義理念的不斷深入，日本學界認為應當降低檢察官的證明標準，將法庭審理作為被告人事實認定和證據(jù)調(diào)查的最終場所?！?3〕[日] 平野龍一：《刑事訴訟法五十年——初步的總結(jié)》，載《現(xiàn)代刑事法》1995年第1號。在此學術(shù)倡導下，學者認為審查權(quán)與檢察權(quán)具有本質(zhì)區(qū)別，在強制起訴案件中應當適當降低公訴律師的證明標準，這也是破除“檢察官司法”的重要契機。〔24〕[日] 新屋達之：《正式修訂后的檢察審查會》，載《法律時報》2010年第11號。大出良知教授也指出：“起訴門檻（hurdle）下降，將案件置于公開、透明的法庭，由法庭來決定被告人是否有罪，這是貫徹無罪推定理念與審判中心主義的應有之義?！薄?5〕產(chǎn)經(jīng)新聞：“強制起訴6年，一直被擱置的問題”，http://www.sankei.com/premium/news/150505/prm1505050022-n1.html，2018年2月2日訪問。

以上觀點，從審查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)三者間的相互關(guān)系指出了降低證明標準的必要性。審查權(quán)作為一種外部監(jiān)督權(quán)限，原則上沒有檢察權(quán)的職能。但是，新法賦予檢察審查會的強制起訴權(quán)后，也就意味著公訴壟斷的局面被打破。強制起訴不等于公訴律師對檢察官訴訟職能的簡單替換，它的特殊性在于最終結(jié)論是聽取了檢察官、審查輔助員以及當事人的意見后作出的集體表決。作為普通公民與法律專家共同協(xié)作的結(jié)果，〔26〕[日] 田口守一：《刑事訴訟法（第六版）》，弘文堂2012 年版，第172頁。這是檢察官行使公訴權(quán)時所不具備的條件，當然在證明標準上就會有所區(qū)別。這也是緩解日本司法過度依賴自白的重要方式。

（二）審查公開與證據(jù)開示的問題

檢察審查會會議不公開進行，包括過程的不公開和結(jié)果的不公開。其中評議過程是絕對不公開，決議結(jié)果是相對不公開?，F(xiàn)行法上作出如此安排，主要是考慮到審查員的言論保障和人身安全。但是，審查不公開的話也會招致不必要的社會責難，存在著更大的權(quán)力風險。社會大眾總會不由自主地擔心審查員是否存在履職不適當或者不合法的情形。同時，也會追問審查輔助員是如何解釋法律問題，是否存在妨礙檢察審查員自主判斷的言行?；诖?，學術(shù)界對審查不公開的問題提出了新觀點。

學者認為，檢察審查會如何認定事實、評議證據(jù)、得出結(jié)論是保證其審查公正的前提。如果檢察審查會任意進行證據(jù)評價，既無調(diào)查也無公開，就極有可能使“民意審查”成為“暴力統(tǒng)治”的工具，監(jiān)督檢察權(quán)的功能就會徹底喪失。因此，在確保檢察審查員充分表達的同時也需增強審查公開的力度?！?7〕[日] 新屋達之：《檢察審查會的光與影—怎樣確立司法的民主化》，載《世界》2010年第12號。還有學者提出，審查前檢察審查會可以在規(guī)定場所公開審查的時間、地點、案由及簡要事實。審查中可以廣泛聽取被害人和犯罪嫌疑人的意見。審查后還可以在不違背公開原則和保密要求的前提下，公開必要的決議結(jié)果?！?8〕[日] 春日勉：《嫌疑不充分和強制起訴——起訴決議展現(xiàn)的“市民性”和“起訴的基準”》，載《神戶學院法學》2012年第3·4號。以上觀點站在信息公開的立場，指出了審查公開的必要性和可行性，有力地回應了“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的無限邏輯循環(huán)，那就是用公開來促公正，用透明來保廉潔。

此外，對于證據(jù)開示的問題，日本全國律師協(xié)會認為應當堅持全面開示的原則。其理由是，公訴律師作為獨立的第三方主體與檢察官提起公訴不同，它不是檢察一體原則下的公訴重復。必要時，可在征求律師協(xié)會及檢察審查會的意見后予以公開?！?9〕參見日本全國律師協(xié)會2016年9月15日向法務省提出的《檢察審查會制度的運用改善及制度改革的請求意見書》第7頁。實踐中，安源浩律師也介紹了明石步道橋事故的開示先例和開示力度。確實，如果公訴律師能夠開示證據(jù)，那么對于被告人的有效防御具有重要意義。一是能夠明確追訴一方攻擊證據(jù)的內(nèi)容，可以進行彈劾等防御準備（被動的防御開示）。二是能夠明確被告人一方有利證據(jù)的存在和有利內(nèi)容的知悉，可以進行反證（主動的防御開示）?！?0〕[日] 大澤裕：《證據(jù)開示制度》，載《法律時報》2014年第9號。因此，證據(jù)開示作為日本司法改革的重要議題，對被告人的權(quán)利保障和打造庭審實質(zhì)化具有積極意義，是未來值得深入的話題。

（三）被告人權(quán)利救濟的問題

根據(jù)上文表7的統(tǒng)計可知，強制起訴被判無罪的現(xiàn)象較為突出，但是《檢審法》沒有規(guī)定相應救濟性措施。加之，檢察審查會的機構(gòu)性質(zhì)存在爭議，因此未能啟動國家賠償程序。這就導致無罪之人遭受了不應有的精神負擔和經(jīng)濟負擔，對被告人及其家庭都是毀滅性的打擊，顯然背離了司法的內(nèi)在價值和目標。

酒卷匡教授認為：“從法律的角度來看，如果檢察審查會的強制起訴明顯錯誤，那么被起訴者請求國家賠償是理所當然之事?！薄?1〕[日] 酒卷匡：《公訴的提起（1）》，載《法學教室》2011年第317號。但是，日本最高法院的基本觀點是：“所有強制起訴的案件屬于在宅起訴（不逮捕），沒有對被告人采取身體上的強制措施，強制起訴本身沒有違法性，不符合刑事賠償?shù)木唧w要件，因此不能請求國家賠償。”〔32〕[日] 長尾英彥：《檢察審查會起訴決議的爭論方法》，載《中京法學》2013年第3·4號。當然，日本最高法院的解釋符合法律規(guī)范，也符合實踐做法，但是沒有從根本上解決如何救濟的問題。

鑒于此，日本全國律師協(xié)會提出了保障犯罪嫌疑人防御權(quán)的觀點。即，保證犯罪嫌疑人有充分的辨明權(quán)、意見陳述權(quán)和辯護人選任權(quán)。〔33〕參見日本全國律師協(xié)會2016年9月15日向法務省提出的《檢察審查會制度的運用改善及制度改革的請求意見書》，第10頁。希望通過中間機制來阻卻后續(xù)無罪案件的發(fā)生或者盡可能地減少犯罪嫌疑人、被告人的不滿。這種觀點或許是不錯的解決辦法，但不是長久之計。因為無罪案件的發(fā)生具有不可控性，完備的程序只能發(fā)揮緩解之效，最終還需回歸到被追訴人的人權(quán)保障問題。

以上問題作為新一輪改革幾個關(guān)鍵性的爭議點，關(guān)乎制度的未來運行情況，也關(guān)乎民眾參與司法的積極性、主動性。盡管檢察審查會擁有強制起訴權(quán)之后，民眾申請審查的案件不斷增多，檢察官作出不起訴決定也更為客觀，積累了一套可運行、可推廣的制度性經(jīng)驗。但是，改革的初期效果能否轉(zhuǎn)化更大的“司法勢能”或者不只是曇花一現(xiàn)，還需認真厘清以上問題。

（四）新一輪改革的展望

從檢察審查會的功能以及職責來說，未來應當降低證明標準，加大公開力度，完善救濟程序。主要理由是，檢察審查會的強制起訴權(quán)其實是一把雙刃劍，在規(guī)范和抑制公訴權(quán)的同時，也展現(xiàn)出自我把控的不到位。在外部監(jiān)督實質(zhì)性強化后，民眾迫切關(guān)注決議的內(nèi)容、過程，希望所作決議是慎之又慎的結(jié)果。當然，民眾也會更加關(guān)注檢察審查員以及審查輔助員是如何履職，如何解釋問題以及發(fā)表觀點的。因為一旦強制起訴，對被告人來說是極為不利的，因此只有公開才能保證被告人以及社會大眾能夠最大程度地接受該結(jié)果。也只有這樣，才能保證“民眾參與司法”“民眾理解司法”“民眾信賴司法”的改革目標不淪為一句口號，最大程度地展現(xiàn)制度的民主性。

同時，當被告人被宣告無罪后，根據(jù)司法恢復性理念，應當及時、有效地修復被破壞的社會關(guān)系。被告人應當最大可能的得到救濟，這種救濟不僅包含國家賠償，也應當包含有力度、有溫度的社會救濟，如恢復名譽權(quán)等。只有這樣，一項民主或者反映檢察民主的外部監(jiān)督機制才會展現(xiàn)其無與倫比的制度優(yōu)勢，否則其生命力將會消散殆盡，民眾將與其漸行漸遠。

一言以蔽之，日本檢察審查會的未來走向應當是：牢牢牽住“公訴權(quán)的行使能夠反映民意”的牛鼻子，以強制起訴制度的不斷細化為依托，從而促使其他制度的體系性完善。

四、日本檢察審查會改革對我國的借鑒意義

人民監(jiān)督員制度是民眾參與檢察的中國模式，是中國式檢察民主的集中表達。它是指司法行政機關(guān)按照規(guī)定的方式和流程，從具備資格的普通公民中選任代表人士，對檢察機關(guān)執(zhí)法活動進行監(jiān)督的制度。〔34〕高一飛：《檢務公開基本原理》，中國檢察出版社2015年版，第181頁。人民監(jiān)督員制度的發(fā)展歷程，大致可以分為四個階段。即，先期試點階段（2003.8——2004.10）、擴大試點階段（2004.10——2010.10）、全面推行階段（2010.10——2014.9）以及深化改革階段（2014.9——）?！?5〕高一飛：《職務犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸后人民監(jiān)督員制度的出路》，載《中州學刊》2018年第2期。

2015年3月7日，最高人民檢察院、司法部聯(lián)合發(fā)布實施的《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》宣布前期試點工作正式完結(jié)，人民監(jiān)督員的新一輪改革正式啟動。但是，正當人民監(jiān)督員全面對檢察機關(guān)職務犯罪案件展開新一輪監(jiān)督的同時，我國國家機構(gòu)職能體系發(fā)生了深刻變化。檢察機關(guān)原有職務犯罪案件的偵查權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會，人民監(jiān)督員全面深化改革時監(jiān)督檢察機關(guān)“直接受理立案偵查的案件”的監(jiān)督對象和前提已經(jīng)不復存在。人民監(jiān)督員制度在國家職能體系改革的重大實踐中已經(jīng)面臨“邊緣化”的危機，如何盡快找到自身定位和發(fā)揮有限價值已是改革者必須回應的話題。由于我國人民監(jiān)督員制度和日本檢察審查會制度在功能目標上存在相似性，也都處在改革或正需改革的特殊時期，因此有加以比較的必要。對比來看，可分為以下四個方面：

第一，監(jiān)督對象不同。檢察審查會監(jiān)督的是檢察機關(guān)的不起訴案件，針對的是公訴權(quán)。人民監(jiān)督員監(jiān)督的是檢察機關(guān)偵辦的職務犯罪案件，重點在偵查權(quán)。

第二，性質(zhì)不同。如前所述，檢察審查會被認為是一種準司法機構(gòu)，其機構(gòu)設(shè)置于法院內(nèi)部，費用列入法院預算，事務官由法院任命，雖不是司法機關(guān)，但可以認為是準司法機關(guān)。更加類似于美國的大陪審團。而我國人民監(jiān)督員性質(zhì)不明，從其運行情況來看，經(jīng)歷了由檢察機關(guān)自己邀請（2003）、少數(shù)地區(qū)試點由同級人大常委選任管理（2006）、由司法局選任（2014）三個階段。〔36〕實施情況參見高一飛：《人民監(jiān)督員制度改革研究》，載《南京師大學報》2009年第4期；高一飛、苗海麗：《人民監(jiān)督員制度試點的觀察與反思》，載《四川理工學院學報》2016年第3期?，F(xiàn)在，人民監(jiān)督員由司法局進行選任和管理，2016年7月5日實施的《人民監(jiān)督員選任管理辦法》確認其性質(zhì)是“檢察權(quán)行使的外部監(jiān)督制約機制”，但其常設(shè)機構(gòu)人民監(jiān)督員辦公室仍然設(shè)置于檢察院，沒有被認為是準司法機構(gòu)，其性質(zhì)是由政府管理的人民監(jiān)督機構(gòu)。

第三，職權(quán)范圍不同。檢察審查會在審查過程中可以照會各國家單位，可以要求證人出席會議，可以進行補充偵查，有一定閱卷權(quán)、詢問權(quán)以及偵查權(quán)。對于把握不準以及無力履行的職責也可以聘請專家輔助人，可以要求地方律師協(xié)會提供審查輔助員，強制起訴的案件還可以要求指定辯護律師代為提起公訴。但是，人民監(jiān)督員沒有實質(zhì)的閱卷權(quán)，更無偵查權(quán)，在具體工作中也沒有引進輔助審查機制。

第四，決議效力不同。檢察審查會兩次作出起訴適當?shù)陌讣?，應當強制起訴，具有法律拘束力。人民監(jiān)督員的決定只是參考性意見。

通過以上四個方面的比較，我們可以清楚地看到兩大制度的本質(zhì)差別。雖然域外經(jīng)驗不一定完全適合我國的法治土壤，但是將其作為參考對象是改革者應有的姿態(tài)。習近平總書記也指出：“進行文明相互學習借鑒，要堅持從本國本民族實際出發(fā)，堅持取長補短、擇善而從，講求兼收并蓄?！薄?7〕習近平：《習近平在紀念孔子誕辰2565周年國際學術(shù)研討會暨國際儒學聯(lián)合會第五屆會員大會開幕會上的講話》（2014年9月24日），載《人民日報》2014年09月25日版。作為體現(xiàn)外部監(jiān)督、保證檢察權(quán)公正行使的人民監(jiān)督員制度，它與日本檢察審查會制度在功能地位與價值追求上具有高度一致性。因此，借鑒并吸收好日本檢察審查會制度的經(jīng)驗，可以為身處改革深水區(qū)的人民監(jiān)督員制度提供有益參考。具體而言，人民監(jiān)督員制度可以作以下方面的改革：

（一）回歸監(jiān)督起訴裁量權(quán)的有限功能

人民監(jiān)督員制度產(chǎn)生的初衷是為了解決檢察機關(guān)職務犯罪案件自偵、自捕、自訴的不合理格局。但是，在職務犯罪案件的偵查權(quán)與起訴權(quán)分離后，人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察機關(guān)“自己監(jiān)督自己偵查的案件”的大前提已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變。因此，在國家機構(gòu)職能體系不斷專業(yè)化、精細化的同時，對人民監(jiān)督員制度進行調(diào)整也是順理成章的事。

從北京、浙江、山西三個監(jiān)察體制試點地區(qū)的改革情況來看，并未對人民監(jiān)督員制度作出制度化、體系化的規(guī)范指引。絕大部分地區(qū)仍舊踐行的是全面深化階段時的各項規(guī)范要求，人民監(jiān)督員的改革并未同步于監(jiān)察體制和檢察體制改革。即使出現(xiàn)改革動向的北京市人民檢察院也是將原“人民監(jiān)督工作辦公室”改為“檢察聯(lián)絡部”，監(jiān)督職能已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樨撠熉?lián)絡特約檢察員、人大代表、政協(xié)委員等群體?！?8〕王玄瑋：《國家監(jiān)察體制改革和檢察機關(guān)的發(fā)展》，載《人民法治》2017年第2期。究其原因，主要是反貪反瀆部門轉(zhuǎn)隸后，人民監(jiān)督員應該如何監(jiān)督的問題還未形成共識，改革的思路還未統(tǒng)一。

不過，針對人民監(jiān)督員制度何去何從的問題，有學者提出了三種解決方案。即，①并入維持模式，即并入監(jiān)察委，監(jiān)督監(jiān)察委偵辦的職務犯罪案件；②并入擴大模式，即并入監(jiān)察委，監(jiān)督監(jiān)察委所有辦案行為；③維持調(diào)整模式，即監(jiān)督檢察機關(guān)其他案件?！?9〕秦前紅：《國家監(jiān)察委員會制度試點改革中的兩個問題》，載《四川師范大學學報（人文社科版）》2017年第3期。以上方式各具優(yōu)劣，但是從制度設(shè)計的初衷來說，人民監(jiān)督員的監(jiān)督客體應當是檢察權(quán)的行使。

具體而言，黨的十八屆四中全會提出：“完善人民監(jiān)督員制度，重點監(jiān)督檢察機關(guān)查辦職務犯罪的立案、羈押、扣押凍結(jié)財物、起訴等環(huán)節(jié)的執(zhí)法活動?！?017年8月28日，第十二屆全國人大常委會審議了《人民檢察院組織法（修訂草案）》，其中第29條新增：“人民監(jiān)督員依照法律規(guī)定對人民檢察院辦理的刑事案件實行監(jiān)督?！币虼?，無論是監(jiān)察制度改革前黨對人民監(jiān)督員的定位還是新時期改革者對人民監(jiān)督員的重新認識，其監(jiān)督檢察機關(guān)執(zhí)法活動這個前提是確定的。當然，隨著國家職能體系的變遷，人民監(jiān)督員應當在監(jiān)督的范圍上作出適度調(diào)整。

從日本改革的經(jīng)驗來說，人民監(jiān)督員應當回歸監(jiān)督起訴裁量權(quán)的有限功能，將檢察機關(guān)職務犯罪的起訴活動作為監(jiān)督重點，以保證公訴權(quán)的正確行使。并且，除重點監(jiān)督職務犯罪起訴活動外，對于重大刑事案件以及公益訴訟案件也可作為今后監(jiān)督的方向。但是，對于監(jiān)督監(jiān)察委員會的主張，從偵查權(quán)的秘密性、專業(yè)性、高效性的特征以及監(jiān)察委員會權(quán)力運行的特殊性來說，這既不符合偵查規(guī)律，也不具有現(xiàn)實可能性，應當通過檢察專業(yè)監(jiān)督（或司法審查）來實現(xiàn)權(quán)力對權(quán)力的有效制約。

（二）強化人民監(jiān)督員的決議效力

當前，人民監(jiān)督員制度已被官方作為我國人權(quán)事業(yè)發(fā)展的一項重要指標，是民主政治建設(shè)的一大法寶。從這個邏輯出發(fā)，人民監(jiān)督員制度的改革應該是黨和政府極力支持的舉措。但是，我國人民監(jiān)督員的決定只是參考性意見，未能形成剛性監(jiān)督。

具體而言，人民監(jiān)督員的意見由檢察院審查，若檢察長不同意該意見，需要交檢察委員會討論決定。當檢察委員會的處理決定與表決意見不一致時，還應作出必要說明。如果檢察委員會未采納的是多數(shù)人的意見，人民監(jiān)督員仍有異議時，可以提請組織案件監(jiān)督的檢察機關(guān)復議一次。由此可知，雖然在復議程序上有些許救濟性的色彩，但是意見的決定權(quán)仍在檢察機關(guān)。

從日本改革經(jīng)驗來說，一方面，日本檢察審查會的負責機構(gòu)是法務大臣，它設(shè)立于法院內(nèi)部，不受檢察機關(guān)控制，這是保證該制度順利運行的前提性條件。另一方面，檢察審查會的二次決議被賦予強制拘束力之后，民眾主動參與司法的積極性大為提高，檢察機關(guān)的不起訴決定也更為謹慎。

處在十字路口的人民監(jiān)督員制度如果要跳出既定模式，實現(xiàn)自我超越就必須賦予其相應法律拘束力，就必須脫離被監(jiān)督者的控制，這是首先需要解決的問題，不然后續(xù)的所有措施都是帶著鐐銬的舞蹈。除此之外，人民監(jiān)督員制度還可以學習日本檢察審查會的建議勸告制度，檢察長必須對相應建議作出書面答復，以實現(xiàn)程序性與非程序性社會監(jiān)督權(quán)的雙輪齊驅(qū)。

（三）完善人民監(jiān)督員的審查程序

人民監(jiān)督員制度的程序主要分為，啟動程序、案情介紹程序、審查程序和處理程序。2015年12月21日，通過的《最高人民檢察院關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）已經(jīng)在程序機制上做出一定技術(shù)性調(diào)整。但是，兩大關(guān)鍵問題仍舊存在。一是審查權(quán)限與審查能力不足?！兑?guī)定》第10條至第16條雖對檢察機關(guān)作出多方面的規(guī)制，但是人民監(jiān)督員沒有實質(zhì)的閱卷權(quán)和調(diào)查核實權(quán)，在專門問題上未能委托專家輔助人，以至于監(jiān)督程序轉(zhuǎn)化為徹底的報告式?！?0〕王守安主編：《中國檢察（第24卷）》，中國檢察出版社2015年版，第299頁。二是決議結(jié)果不公開。從《規(guī)定》來看，沒有提及評議結(jié)果及答復結(jié)果如何公開，評議結(jié)果完全封閉，這對評議結(jié)果的質(zhì)量以及制度運行的透明度都是極大地損傷。

因此，根據(jù)日本檢察審查會的改革經(jīng)驗，可以在以下三個方面做出努力：一是強化人民監(jiān)督員的審查權(quán)限。人民監(jiān)督員不應限于檢察機關(guān)的處理意見、主要證據(jù)目錄、相關(guān)法律規(guī)定等書面過濾材料，應當賦予其閱卷權(quán)、詢問權(quán)，賦予當事人意見陳述權(quán)，不單純聽取控訴方的意見，以做到兼聽則明。二是強化人民監(jiān)督員的審查能力。人民監(jiān)督員人數(shù)較少，法律專業(yè)知識不足，在面對重大復雜案件時很難把控，引進專家（律師）協(xié)助制度可提高人民監(jiān)督員的判斷能力，提高審查質(zhì)量。三是，適當公開評議結(jié)果。特別是評議的人員構(gòu)成、案件主要事實、評議的理由、評議的結(jié)果以及答復情況應當在在規(guī)定場所予以公布。當然，可以建立統(tǒng)一的門戶公開網(wǎng)站。

（四）改革人民監(jiān)督員的選任管理方式

2016年7月5日施行的《人民監(jiān)督員選任管理辦法》（以下簡稱《辦法》）對人民監(jiān)督員的選任條件、選任方式、回避事由及臺賬建設(shè)等方面作出了新規(guī)定?？傮w而言，《辦法》的選人條件更加寬泛，選任主體逐漸外部化，管理程序也更為科學。但是，漸進式的局部改革仍舊存在自薦比例過低（第10條第1款、第11條第2款）、選任條件過高（第8條第1款）、任期過長（第6條第1款）的問題。而且，實踐中，雖然司法行政機關(guān)對人民監(jiān)督員的選任會有填表、初選、面談、考察等多道程序性控制，著重對候選人的背景進行考察，對其是否理智、公正以及解決實際問題的能力關(guān)注不夠?！?1〕高一飛、苗海麗：《人民監(jiān)督員制度試點的觀察與反思》，載《四川理工學院學報（社會科學版）》2016年第3期。這都說明了當前的制度規(guī)范和選任管理方式都存在較大問題。

針對上述情況以及日本改革經(jīng)驗，人民監(jiān)督員制度可以在以下三個方面做出努力。一是，形成以“自薦為主，推薦為輔”的選任模式，更加注重隨機抽選的工作方式。筆者早在8年前就提出，“自薦為主、推薦為輔”的方式符合中國公民參與公共事務的習慣，自薦也體現(xiàn)了代表的廣泛性，只是自薦之后不能再由被監(jiān)督者來篩選?！?2〕高一飛：《人民監(jiān)督員制度改革研究》，載《南京師大學報（社會科學版）》2009年第4期。二是，選任條件更大程度地體現(xiàn)民主與參與。如，可以將“23周歲”改為“有選舉權(quán)的公民”，并適當增加履職的回避條件和禁止性條件。三是，任期縮短，提高參與度，保證新鮮血液融入。如，可以將“任期5年，連任兩屆”改為“每年改選三分之一，不得連任”。

（五）加快人民監(jiān)督員制度的立法步伐

人民監(jiān)督員制度該不該立法，該如何立法，立法的依據(jù)是什么，這是社會各界爭論已久的話題。從爭論結(jié)果來看，包括學者在內(nèi)的人大代表和政協(xié)委員都認為人民監(jiān)督員立法具有憲法依據(jù)、理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實可行性。

從立法建議來看可分為四種模式：一是直接制定《人民監(jiān)督員法》；二是直接納入《刑事訴訟法》；三是直接納入《人民檢察院組織法》；〔43〕前引〔51〕，高一飛文。四是修改相關(guān)法律，再出臺實施細則或者司法解釋。〔44〕周永年：《人民監(jiān)督員制度法制化的法理基礎(chǔ)及模式選擇》，載《政治與法律》2006年第5期。雖然人民監(jiān)督員制度的立法呼聲不斷，但立法機關(guān)還保持遲疑和觀望態(tài)度。其主要理由是，人民監(jiān)督員制度涉及范圍較廣，對立法技術(shù)要求很高，泛泛規(guī)定于《刑事訴訟法》不具可操作性，若詳細規(guī)定則會導致訴訟體系的變動?！?5〕前引〔4〕，陳衛(wèi)東文。立法機關(guān)的解釋具有一定道理，但并不是永久性托詞，人民監(jiān)督員制度不能總是依靠檢察機關(guān)或者司法行政機關(guān)的政策性文件來開展工作、履行職責。如果要讓這項制度持續(xù)性、穩(wěn)定性地發(fā)揮作用，就必須加快立法步伐。推動人民監(jiān)督員制度法制化已是當下亟需解決的問題。

日本檢察審查會制度也已經(jīng)證實，單獨的法律規(guī)范更利于制度的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，更利于人民參與司法，更利于實現(xiàn)監(jiān)督效果。從目前來看，雖然人民監(jiān)督員制度直接立法尚有難度，但可稍區(qū)別于日本做法，可以先在《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》中規(guī)定原則性條款，再由全國人大常委會制定專門決定，最后由相關(guān)部門聯(lián)合出臺實施細則。這既符合中國做法，也具有可操作性。特別是《人民檢察院組織法（修訂草案）》已經(jīng)作出初步回應，可視為人民監(jiān)督員制度規(guī)范化發(fā)展的一次立法征兆。

結(jié)語

我國人民監(jiān)督員制度和日本檢察審查會制度都是特定歷史改革下的產(chǎn)物，為檢察權(quán)的健全行使和人民有序參與司法創(chuàng)造了條件，發(fā)揮了功效。當然，我們更應認識到司法制度的調(diào)試、優(yōu)化必然面臨許多阻力與坎坷，想要實現(xiàn)廣大民眾爭先恐后地去參與司法活動〔46〕陳衛(wèi)東、孫皓：《人民監(jiān)督員制度運行報告》，載《國家檢察官學院學報》2011年第5期。，兩國都還有很長的路要走。我們既要超越歷史也要不斷適應新形式、新要求。只有這樣，才能將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，創(chuàng)造出更多反映人民期待和司法規(guī)律改革成果。而在這個過程中，中日兩國可以互學互鑒。

正如習近平總書記所言：“對人類創(chuàng)造的有益的理論觀點和學術(shù)成果，我們應該吸收借鑒，但不能把一種理論觀點和學術(shù)成果當成‘唯一準則’……對國外的理論、概念、話語、方法，要有分析、有鑒別，適用的就拿來用，不適用的就不要生搬硬套?！薄?7〕習近平：《習近平談治國理政》（第二卷），外文出版社2017年11月版，第340—341頁。人民監(jiān)督員是我們 “學習外來”即以日本檢察審查會為藍本改造的結(jié)果，今天還需要尊重中國文化，在“不忘本來”的基礎(chǔ)上“面向未來”，學習他國經(jīng)驗，去改革和發(fā)展人民監(jiān)督員制度，以實現(xiàn)人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，創(chuàng)新性發(fā)展。