人民陪審員遴選機制改革與立法評析

劉方勇 周愛青 孫露

人民陪審員的遴選關系到公民參審權利，是人民陪審員制度的重要內(nèi)容，決定了司法民主的成色。人民陪審員的遴選機制改革是本輪人民陪審員制度改革的重點之一。2015年5月以來，根據(jù)中央決策部署和全國人大常委會授權，最高人民法院聯(lián)合司法部在全國10個?。▍^(qū)、市）的50家法院對包括人民陪審員遴選在內(nèi)的改革設計進行了為期三年的試點。第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過的《中華人民共和國人民陪審員法》（以下簡稱《人民陪審員法》）是我國歷史上第一部關于陪審制度的專門法律?！度嗣衽銓弳T法》第5條至第13條對人民陪審員遴選、任命等作了專門規(guī)定。其中，第5條至第7條規(guī)定了人民陪審員遴選條件，第8條至第 11條明確了人民陪審員遴選方式和遴選主體。本文將以《人民陪審員法》條文為基礎，對部分試點法院進行實證觀察〔1〕筆者對此次改革試點進行了全程跟蹤，并對其中6個省（市）9個地區(qū)人民陪審員制度改革試點法院進行了蹲點調(diào)研 ，掌握了較為豐富的第一手資料。2017年7-8月，由本文第一作者帶隊，湘潭大學30余名研究生、本科生組成的調(diào)研團隊，組成7個調(diào)研小組，深入人民陪審員制度改革試點的6個省（市）9個試點法院開展調(diào)研，其中包括位于華北B市D區(qū)法院，華中H省A市中院、A市L區(qū)法院，西南C市L區(qū)法院、東南F省L市中院、L市Y區(qū)法院，西北S省W市中院、H市法院、X市Y區(qū)法院，華東J省S市W區(qū)法院，采取問卷調(diào)查、面對面訪談、實地觀摩等多種形式，采集了社會公眾、人民陪審員、法官、當事人、律師、公訴人等群體8578份調(diào)查問卷和50余萬字訪談記錄，以及其他大量第一手資料。和解讀，以期對貫徹落實《人民陪審員法》相關規(guī)定有所助益。

一、人民陪審員遴選機制改革試點與立法

公民以人民陪審員身份參與司法審判，首要解決的問題是如何參與，即讓誰當、由誰選、如何選等問題，涉及人民陪審員遴選條件、遴選方式、遴選主體等內(nèi)容。為實現(xiàn)“廣泛實行人民陪審員制度，拓寬人民群眾有序參與司法的渠道”“保障公民參審權利”等改革目標，中央全面深化改革領導小組第十一次會議審議通過《人民陪審員制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），最高人民法院、司法部出臺了《人民陪審員制度改革試點工作實施辦法》（以下簡稱《試點辦法》），對推進人民陪審員遴選條件、遴選方式、遴選程序等改革進行了頂層設計。在三年的試點期間，全國50家試點法院圍繞《試點方案》和《試點辦法》進行了改革探索，共選任了13740名人民陪審員，比改革前新增9220人，〔2〕《最高人民法院關于人民陪審員制度改革試點情況的報告（摘要）》，載《人民法院報》2018年4月29日第二版。推動了《人民陪審員法》的立法進程。

（一）人民陪審員遴選條件改革與立法

相較《決定》而言，《試點方案》和《試點辦法》對人民陪審員遴選條件進行“一升一降”的調(diào)整。即將人民陪審員的任職年齡從原來的23周歲提高到28周歲，將人民陪審員學歷從一般具有大專以上文化程度降低到一般具有高中以上文化程度，農(nóng)村地區(qū)和貧困偏遠地區(qū)公道正派、德高望重者不受此限。根據(jù)實證考察情況，各樣本法院遴選的人民陪審員中，30歲以下的寥寥無幾（見表1）?？傮w來看，30-60歲的人民陪審員占絕大多數(shù)。其中，X市Y區(qū)61歲以上的人民陪審員占36.42%，可見該院人民陪審員中，退休干部、職工比例占比較高。學歷條件方面，試點法院高中及以下學歷的人民陪審員比例達到35.21%。其中，W市高中及以下學歷的人民陪審員比例達到63.41%，A市L區(qū)達到51.32%，C市L區(qū)達到47.74%（見表2）。從官方的評價來看，針對遴選條件的改革試點，達到了“擴大選任范圍，增強人民陪審員的廣泛性和代表性”“人民陪審員的來源更加廣泛，結(jié)構更加合理”等目標?！度嗣衽銓弳T法》第5條以法律的形式確認了遴選年齡、學歷“一升一降”的改革成果，同時明確了人民陪審員政治條件、品格條件、身體條件。政治條件方面，該條沿用了《決定》的規(guī)定，將擁護“中華人民共和國憲法”作為擔任人民陪審員應當具備的基本條件，但沒有采納《試點方案》中“具有選舉權和被選舉權的”規(guī)定。之所以沒有被采納，應與《人民陪審員法》規(guī)定的人民陪審員遴選范圍有關。試點期間，某些法院曾試行從選民名單中隨機抽選人民陪審員。但《人民陪審員法》沒有確認這一做法，并沒有將遴選范圍限定為選民，而是明確為轄區(qū)內(nèi)的常住居民。因此，是否具有選舉權和被選舉權，并未明確為擔任人民陪審員的基本條件。品格條件方面，增加了“遵紀守法”的要求。身體條件方面，將《決定》“身體健康”的規(guī)定具體化為“具有正常履行職責的身體條件”。《人民陪審員法》第6條規(guī)定了“不能”擔任人民陪審員的人員，在《試點方案》和《試點辦法》基礎上，增加了監(jiān)察委員會的工作人員不能擔任人民陪審員的規(guī)定，適應了監(jiān)察體制改革的需要。同時，將“執(zhí)業(yè)律師、基層法律服務從業(yè)者等從事法律服務工作的人員”修改為“律師、公證員、仲裁員、基層法律服務工作者”，對公證員、仲裁員不能擔任人民陪審員予以明確，適應了國家法律職業(yè)制度改革的需要。該法第7條還規(guī)定了“不得”擔任人民陪審員的禁止條件，增加了“被納入失信被執(zhí)行人名單”不得擔任人民陪審員的規(guī)定。根據(jù)民眾廣泛參與司法的目的，參照各國立法實踐，具有特定身份之人員或因履行特定職務，或因從事特定職業(yè)，而與行使審判職權的角色存在職責沖突或價值沖突的，不能擔任陪審員?！度嗣衽銓弳T法》“不得”“不能”擔任人民陪審員的規(guī)定有其必要性和合理性。

表1 樣本地區(qū)人民陪審員年齡分布表〔3〕此表數(shù)據(jù)來源于調(diào)研法院，由于統(tǒng)計口徑不一致，L市數(shù)據(jù)缺失，有的法院部分數(shù)據(jù)缺失，或有誤差。

表2 樣本地區(qū)人民陪審員學歷分布表〔4〕此表數(shù)據(jù)來源于調(diào)研法院，由于統(tǒng)計口徑不一致，有的法院部分數(shù)據(jù)缺失，或有誤差。

（二）人民陪審員遴選方式改革與立法

完善隨機抽選方式是本輪人民陪審員制度改革提出的明確目標。改革前，人民陪審員的遴選方式為組織推薦和個人申請。《試點方案》要求建立和完善人民陪審員隨機抽選機制，提高選任工作透明度和公信度?！对圏c辦法》明確將人民陪審員的產(chǎn)生方式改為完全隨機抽選?！?〕《試點辦法》第5條、第6條規(guī)定，基層人民法院每五年從符合條件的當?shù)剡x民（或者當?shù)爻Ｗ【用瘢┟麊沃须S機抽選當?shù)胤ㄔ悍ü賳T額數(shù)5倍以上的人員作為人民陪審員候選人，會同同級司法行政機關進行資格審查，征求候選人意見，從審核過的名單中隨機抽選不低于當?shù)胤ㄔ悍ü賳T額數(shù)3至5倍的人員作為人民陪審員。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示（見表3），試點法院并未完全實現(xiàn)隨機抽選。接受調(diào)查的人民陪審員中自己主動申請的有88人，占12%；單位或者基層組織推薦的有349人，占47.5%；被隨機選中的有297人，占40.5%。抽樣調(diào)查表明，試點法院人民陪審員中個人申請與組織推薦方式遴選的比例仍然較大，總占比高達59.5%。主要原因是候選人信息缺失、滯后情況嚴重，候選人信息來源不暢等。試點法院需要動用大量人力物力采集人口信息、征求候選人意見、審核候選人資格條件，選任工作成本過高。群眾參審熱情有待提升，候選人不愿擔任人民陪審員的比例較高。部分地區(qū)由于地域面積較大、交通不便等因素，通過隨機抽選產(chǎn)生的人民陪審員參審困難?！?〕《最高人民法院關于人民陪審員制度改革試點情況的中期報告》，載http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-07/01/content_1992685.htm，2018年6月12日訪問。

表3 請問您最近一次是通過哪種方式當選人民陪審員的？（人民陪審員卷）

不少試點法院保留了組織推薦和個人申請的產(chǎn)生方式。如X市Y區(qū)試行了以隨機抽選為主、組織推薦和個人申請為輔的方式遴選人民陪審員，組織推薦和個人自薦的人民陪審員的名額不超過選任名額的20%?！度嗣衽銓弳T法》在制定過程中，尊重了地方探索經(jīng)驗，規(guī)定了應通過“兩次隨機”〔7〕即隨機抽取人民陪審員候選人、隨機抽取確定人民陪審員人選。根據(jù)《人民陪審員法》第9條、第10條規(guī)定，先從轄區(qū)內(nèi)的常住居民名單中隨機抽選擬任命人民陪審員數(shù)五倍以上的人員作為人民陪審員候選人，再從通過資格審查的人民陪審員候選人名單中隨機抽選確定人民陪審員人選。（不低于法官數(shù)的三倍）遴選人民陪審員，同時保留了通過個人申請和組織推薦方式產(chǎn)生人民陪審員候選人的做法。只是通過這兩種方式產(chǎn)生的人民陪審員不能超過人民陪審員名額數(shù)的五分之一。這意味著80%以上的人民陪審員將通過隨機抽選的方式產(chǎn)生，不超過20%的人民陪審員仍可以由組織推薦和個人申請方式產(chǎn)生。

（三）人民陪審員遴選主體改革與立法

無論是《決定》，還是《試點方案》和《試點辦法》，均規(guī)定由基層法院會同同級司法行政機關遴選人民陪審員候選人。在實踐中，由于對如何“會同”難以把握，這種“人民法院牽頭、司法行政機關輔助”的遴選模式幾乎演變成了法院的“獨角戲”，人民陪審員遴選多數(shù)情況下成了法院自己一家的事。以 L市Y區(qū)人民法院為例，通過訪談該區(qū)法院有關領導我們了解到，選任過程中該區(qū)司法行政機關僅僅在資格審查以及前期的宣傳工作中起輔助作用，法院基本上主導了從遴選條件設定、公告、考察、提名在內(nèi)的整個選任過程，在事實上產(chǎn)生了自選自用的效果。在改革試點延期的一年里，部分試點法院開始探索“司法行政機關選任、人大任命、法院使用”的選用分離模式。以S市W區(qū)為例，該院只需要確定需要遴選的人民陪審員名額，其他具體的選任工作均由司法局及其司法所完成，實現(xiàn)了人民陪審員選用分離?！度嗣衽銓弳T法》（草案）沿用了原有規(guī)定，但正式出臺時將之調(diào)整為由司法行政機關會同基層法院、公安機關選任的模式。這表明人民陪審員遴選工作將由司法行政機關牽頭負責，基層法院、公安機關協(xié)助完成。這也是公安機關首次被確定為負有法定職責的人民陪審員的遴選主體之一。

二、對《人民陪審員法》遴選規(guī)定的評析

為實現(xiàn)人民陪審員制度的民主功能，對于人民陪審員遴選，應以開放性與隨機性為前提，并以開放性保障隨機性?！?〕劉方勇：《人民陪審員角色研究》，法律出版社2016年版，第246-248頁。如此，有助于拓寬公民參與司法審判的渠道，擴大公民的參審面，有助于確保人民陪審員來源的廣泛性、公平性?！度嗣衽銓弳T法》有關人民陪審員遴選條件的規(guī)定體現(xiàn)了制度的開放性。只有當制度的開放性達到一定程度，才能保障遴選的隨機性，確保“兩次隨機”遴選人民陪審員的規(guī)定真正落到實處。同時，將人民陪審員的遴選調(diào)整為司法行政機關牽頭負責，實行選用分離，有助于提高人民陪審員遴選的透明度和公信力。

（一）關于人民陪審員年齡條件

無論是英美陪審團制，還是法德參審制，參與其中的普通民眾大體上都充當著同一角色，即由來自民間的“外行”人士憑借良心、情理、常識所扮演的仲裁者角色?！?〕前引〔8〕，劉方勇書，第 243 頁。因此，常識判斷、情理判斷和良心判斷可為陪審制度最核心的賦權基礎。 如果人民陪審員年齡較低，缺乏豐富的社會閱歷，那么其參與審判工作時往往難以發(fā)揮常識、常情、常理判斷的優(yōu)勢，亦難以發(fā)揮其應有的作用?！度嗣衽銓弳T法》規(guī)定人民陪審員選任年齡為年滿28周歲，有利于更好地發(fā)揮陪審員富有社會閱歷、了解社情民意的優(yōu)勢。

根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，社會公眾、當事人、刑事被告人中認為人民陪審員應年滿28周歲的比例分別為46.2%、54.8%、51%（見表4）；法官、檢察官、律師中認為人民陪審員應年滿28周歲的比例分別為63.7%、63.2%、58.7%（見表5）。而法律職業(yè)共同體傾向性意見趨向一致，多數(shù)認為擔任人民陪審員應年滿28周歲以上，且均傾向于拒絕年齡較小的人民陪審員。這表明人民陪審員遴選年齡從23歲提高到28周歲，有較高的民意基礎。通過訪談了解到，有些地方由于年輕人工作學習壓力大，難以兼顧人民陪審員工作，不少當選的較為年輕的人民陪審員也不得不申請退出。

表4 您認為擔任人民陪審員應年滿多少歲？（社會公眾卷/當事人卷/刑事被告人卷/人民陪審員卷）

表5 您認為擔任人民陪審員應年滿多少歲？（法官卷/檢察官卷/律師卷）

（二）關于人民陪審員學歷條件

司法民主的量化指標之一是社會成員參與司法過程的廣泛性?！?0〕劉崢：《對我國人民陪審員制度改革的構想》，載《中國法律評論》2016年第1期。人民陪審員制度的首要目的是實現(xiàn)司法民主價值〔11〕苗炎：《司法民主:完善人民陪審員制度的價值依歸》，載《法商研究》2015年第1期。，所以陪審制度應盡可能使普通公民參與司法審判。要實現(xiàn)陪審制度的民主功能，應以制度的開放性為前提。只有盡可能多的民眾參與進來，才可能最大化實現(xiàn)接近司法、接受司法、監(jiān)督司法等價值。新一輪人民陪審員制度改革要求降低人民陪審員選任的學歷條件，契合了制度開放性的要求?！?2〕劉方勇、廖永安：《我國人民陪審員制度運行實證研究——以中部某縣級市為分析樣本》,載《法學家》2016年第4期。實踐經(jīng)驗表明，如果人民陪審員數(shù)量達不到一定的規(guī)模，隨機抽取的意義不大，且難以操作。即如果制度的開放性達不到一定程度，很難保障人民陪審員遴選的隨機性。此次降低人民陪審員的學歷門檻，主要目的在于拓寬人民群眾參與司法的渠道，增強人民陪審員來源的廣泛性。從遴選結(jié)果來看，截至2018年4月，50個試點地區(qū)遴選的13740名人民陪審員中，高中學歷4894人，占35.62%，高中以下學歷653人，占4.75%?！?3〕《最高人民法院關于人民陪審員制度改革試點情況的報告（摘要）》，載《人民法院報》2018年4月29日第二版。這一結(jié)果與我們在部分試點法院抽樣調(diào)查的結(jié)果基本一致。相較于改革前，高中及以下比例的人民陪審員大幅增加，〔14〕根據(jù)2012年筆者的一項調(diào)查，對人民陪審員較高的學歷要求（一般要求大專以上），不僅將人民陪審員來源限制在較窄的范圍內(nèi)，使絕大多數(shù)的普通民眾難以參與進來，而且難以避免“精英化”取向，絕大多數(shù)省( 區(qū)、市) 大專以上學歷的陪審員比例都在 80% 以上，有的甚至接近 100% ，如海南達到 97% ，廣東達到 95. 9% ，安徽達到 94%。廖永安、劉方勇《社會轉(zhuǎn)型背景下人民陪審員制度改革路徑探析》，載《中國法學》2012年第3期。此次改革初見成效。當選的人民陪審員中大專以上學歷仍占六成左右。另一項調(diào)查結(jié)果顯示，無論是法律專業(yè)人士還是一般的公眾，普遍認為人民陪審員學歷應具備大專及以上學歷。這表明社會對人民陪審員角色的認知存在某種程度的錯位。樣本地區(qū)的社會公眾、當事人、刑事被告人認為人民陪審員應當具有大專及以上學歷的分別為68.1%、62.6%、66%（見表6）。法官、檢察官、律師、人民陪審員認為人民陪審員應當具有大專及以上學歷的分別為58.8%、71.5%、80%（見表7）。即便是人民陪審員，認為擔任人民陪審員應具有大專及以上學歷的比例達到46.7%。在訪談中，較多被訪者表示人民陪審員學歷越高，越能發(fā)揮作用，似乎有將人民陪審員與法官角色等同視之的傾向。盡管如此，適當降低人民陪審員學歷條件，可以大幅度地擴大人民陪審員的遴選范圍，讓更多的民眾有機會通過隨機抽選參與到司法審判中，契合了人民陪審員制度的價值功能定位。

表6 您認為人民陪審員應具備何種文化程度？（社會公眾卷/當事人卷/刑事被告人卷）

表7 您認為人民陪審員應具備何種文化程度？（法官卷/檢察官卷/律師卷）

（三）關于人民陪審員的遴選方式

人民陪審員的生命力在于其產(chǎn)生的隨機性和代表的普遍性。〔15〕《最高法院擬明確：參加審判案件的人民陪審員應隨機抽取》，載http://politics.people.com.cn/GB/1026/6212013.html，于2014年8月8日訪問。陪審員隨機選取的全部特質(zhì)在于其目的，即消除陪審員產(chǎn)生過程中的主觀和不確定的印象性判斷。〔16〕[英]麥高偉、杰弗里·威爾遜：《英國刑事司法程序》，姚永吉等譯，法律出版社2003年版，第356頁。實踐中，部分法律的“門外漢”之所以成了法院的“座上賓”，轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ｂ毰銓弳T或陪審專業(yè)戶，最關鍵的程序因素在于隨機抽取難行。改革前，人民陪審員由組織推薦和個人申請兩種方式產(chǎn)生。但此種遴選方式無法保障隨機性，將導致?lián)稳嗣衽銓弳T的公職人員、退休人員等較多，難以體現(xiàn)人民陪審員來源的廣泛性。從符合條件的公民中隨機抽選人民陪審員無疑是保障人民陪審員來源廣泛性、公平性的有效方式。試點過程中，全面實行隨機抽選的方式還存在不少困難，調(diào)查結(jié)果顯示，超過50%的社會公眾、法官、律師、人民陪審員均認為應隨機抽選產(chǎn)生人民陪審員（見表8 ）。訪談中，不少受訪者認為隨機抽選能充分保障司法的公正性，提高選任工作的透明度和公信力，使每個符合條件的人民群眾均有同等的機會參與到司法審判中來。

表8 您認為人民陪審員應該如何選出來？（社會公眾卷/法官卷/律師卷/人民陪審員卷）

據(jù)調(diào)查顯示，仍有部分民眾認同通過個人申請或者組織推薦的方式遴選人民陪審員的做法。考慮到全面實行人民陪審員隨機抽選在實踐中存在不少困難，《人民陪審員法》在規(guī)定“兩次隨機”遴選人民陪審員的前提下，保留了個人申請和組織推薦的方式，既回應了社會的呼聲，又合理吸收了地方的探索經(jīng)驗，彰顯了務實、穩(wěn)妥、漸進的立法思路。同時，也確立了漸進發(fā)展、多軌并行、不斷完善的人民陪審員遴選機制。

（四）關于人民陪審員遴選主體

《人民陪審員法》頒布前，人民陪審員遴選由基層人民法院牽頭負責、司法行政機關予以配合、協(xié)助。其弊端主要有：第一，人民陪審員遴選在實踐中多由法院主導，事實上由法院自選自用，難以避免利益沖突。由于法院歷來有案多人少的矛盾，受系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)案率、錯案追究等考核因素的影響，選任人民陪審員難免會有自身利益的考量，這就造成了法院在遴選時既為運動員又為裁判員的尷尬局面?！?7〕何進平：《司法潛規(guī)則:人民陪審員制度司法功能的運行障礙》，載《法學》2013年第9期。為補充審判力量的不足，滿足合議庭組成的需要，不少法院在遴選時傾向于選用方便參審、好用的人民陪審員，這就背離了遴選人民陪審員參審的初衷。第二，沒有充分發(fā)揮司法行政機關遴選的作用。事實上，由司法行政機關牽頭負責人民陪審員遴選工作，有其獨特優(yōu)勢。一方面，可以改變法院“既選又用”的尷尬局面，保障選任工作的公平公正公開進行，提升遴選的公信力；另一方面，由基層司法行政機關聯(lián)合基層司法所開展選任工作，基層司法所對當?shù)厣鐓^(qū)群眾的了解有助于人民陪審員選任工作質(zhì)量和效率的提高。如基層司法行政機關在履行社區(qū)矯正、安置幫教等職責時，能夠及時、全面、詳實的掌握人民陪審員資格審查中涉及的一些重要信息，如犯罪信息等。在履行人民調(diào)解、基層法律服務、糾紛處理等職責時，有助于司法所與轄區(qū)居民保持較為密切的聯(lián)系，為選任宣傳、核查信息、征求意愿等人民陪審員選任工作環(huán)節(jié)的具體開展提供了極大的便利?！?8〕劉昂、楊征軍：《人民陪審員選任工作機制的完善——基于對某改革試點省的調(diào)研分析》，載《中國司法》2016年第5期。第三，由于法院在人民陪審員遴選等程序中處于主導地位，這就給社會留下了人民陪審員是法院的陪審員，發(fā)展陪審制度是法院一家的事的印象。這極不利于陪審制度的健康發(fā)展?！度嗣衽銓弳T法》對遴選主體作出重大改革，將人民陪審員的兩次隨機遴選工作交由司法行政機關負責，實現(xiàn)選用分離，有利于消除這些弊端，改變“人民陪審員是法院的人民陪審員”的錯誤觀念，發(fā)揮司法行政機關在遴選中的獨特優(yōu)勢，提升人民陪審員工作的社會化程度。

由于人民陪審員候選人要從當?shù)爻Ｗ【用衩麊沃须S機抽選，而這些常住居民個人信息主要由公安機關管理，沒有公安機關的參與、配合，隨機抽選工作很難正常開展。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，某些地方公安機關以沒有法律依據(jù)為由，不乏有不予配合、不提供公民個人信息的情形。而某些地方公安機關受限于落后的經(jīng)濟技術條件，公民信息管理手段十分落后，無法提供遴選所需的公民個人信息。有的地方雖然能夠提供，但由于公民個人信息系統(tǒng)信息收集不齊，更新不及時，也不能提供遴選人民陪審員所需的完整信息。在此情形下，有的試點法院，如W市中院在遴選時不得不依靠人工采集、統(tǒng)計的方式制作常住居民名單。此舉不僅成本極高，也不具有可持續(xù)性。《人民陪審員法》以立法的形式明確規(guī)定了公安機關在遴選人民陪審員中的法定義務，既提供了公安機關配合開展隨機抽取的法律依據(jù)，也有助于因應人民陪審員遴選的需要。加強了人民陪審員信息的收集、管理以及信息系統(tǒng)的技術開發(fā)，提高隨機抽選的規(guī)范化、科學化、信息化水平。

三、貫徹落實《人民陪審員法》遴選規(guī)定需要重視的問題

從世界陪審制的歷史演進來看，陪審制度的發(fā)展并非一帆風順，而是隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平和民眾綜合素質(zhì)及認識水平的提高逐漸完善的。如果超越客觀條件和社會承受力追求快速的數(shù)量和規(guī)模擴張，不可避免地會導向低質(zhì)或異化的結(jié)果?！?9〕范愉：《人民陪審員制度與民眾的司法參與》，載《哈爾濱工業(yè)大學學報》（社會科學版）2014年第1期?！度嗣衽銓弳T法》關于人民陪審員遴選的規(guī)定，體現(xiàn)了漸進發(fā)展的思路，彰顯了制度發(fā)展的開放性，有助于讓更廣泛的民眾有更多的機會參與進來。貫徹落實《人民陪審員法》，不應滿足于高企的理想和藍圖，而應實事求是、腳踏實地，重視解決技術層面的問題，將重心轉(zhuǎn)向讓相關規(guī)定真正落實落地，以確保人民陪審員遴選機制的有效有序運行。

（一）如何確定人民陪審員候選人的遴選范圍

確定人民陪審員遴選的范圍，事關公民參與審判的基本權利。既不能讓不適格的公民獲得參審的機會，也不能隨意剝奪公民參審的權利。根據(jù)《人民陪審員法》第9條的規(guī)定，首次隨機抽選即隨機抽選人民陪審員候選人，應從司法行政機關轄區(qū)內(nèi)的常住居民中隨機抽取。按照這一規(guī)定，制作首次隨機抽選的常住居民名單，確定人民陪審員候選人遴選的范圍，就成了遴選的前提條件?！度嗣衽銓弳T法》規(guī)定的遴選條件中既有硬性條件，如年滿28周歲，一般應當具有高中以上文化程度，也有軟性條件，如政治條件、品格條件、身體條件。有的硬性條件也具有一定的彈性，如學歷條件，規(guī)定以應當具有高中以上文化程度為原則，但允許例外。此外，《人民陪審員法》還禁止部分群體擔任人民陪審員。按照《人民陪審員法》的規(guī)定，如果技術條件可以支撐，不符合年齡條件、學歷條件等硬性規(guī)定的人員以及《人民陪審員法》第6條規(guī)定具有特定身份的人員和《人民陪審員法》第七條規(guī)定不得擔任人民陪審員的人員，均應被排除在人民陪審員候選人之外。目前，除年齡、學歷、是否受過刑事處罰、是否被納入失信被執(zhí)行人名單等具有可作為篩選條件的技術基礎外，其他應初次排除的篩選條件缺乏相應信息庫的技術支撐，故在技術上難以做到初次排除，需要在資格審查時逐項進行排除。由于學歷條件具有一定的彈性，一律將具有高中以下文化程度作為初次排除條件，似也不符合立法的精神。如果不將學歷作為篩選條件，則可能使常住居民名單中不符合遴選條件的人數(shù)大幅增加，不僅將極大增加資格審查的工作量，也有可能導致無法遴選出符合法定人數(shù)、法定條件的人民陪審員?！?0〕在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)有的試點法院就已經(jīng)出現(xiàn)過類似情形。如J省N市中院在試點隨機遴選600名人民陪審員過程中，第一次隨機抽選了2000余名候選人，但是經(jīng)過資格審查和征求候選人意見后，還未進行第二次隨機抽選，人民陪審員候選人數(shù)就已經(jīng)不足600人了，只好再次補充抽選了3000名人民陪審員候選人。經(jīng)過第二次隨機抽選，共有2008名候選人愿意擔任人民陪審員，但在資格審查后卻發(fā)現(xiàn)其中有1010人不符合條件。而政治條件、品格條件、身體條件等軟性條件不能亦不宜作為初次排除條件，宜留待資格審查時再進行甄別。由于隨機抽選通常以縣級行政區(qū)的常住居民為對象，基數(shù)較大，如篩選條件設定不當，不僅將大大增加工作量，還會使部分適格的公民被排除在遴選范圍之外，而大量不符合條件的公民又被列為遴選候選人。考慮到隨機抽選的技術性要求較高，在設定人民陪審員遴選條件時，應充分考慮技術上的可行性以及實踐中的操作性，盡可能化繁為簡。從終極目標來看，應該探討設立只需排除特定人群的當然陪審員制度。凡是具有選民資格，未被剝奪政治權利，有正常語言表達能力的公民均可為候任人選?！?1〕前引〔8〕，劉方勇書，第 247 頁。此外，要盡可能改善隨機抽選人民陪審員的技術條件，有針對性地建立與陪審員遴選條件相對應的數(shù)據(jù)庫、信息庫，使制作人民陪審員候選人名單在技術上簡便、易行。在當前條件下，考慮到人民陪審員遴選方式除隨機抽選外，還保留了個人申請、組織推薦的方式，建議在制定首次隨機抽選的常住居民名單時，可將未滿28周歲、不具有高中及以上文化程度的公民排除在外。對于在偏遠、貧困地區(qū)雖不具有高中以上文化程度但德高望眾者，可經(jīng)由個人申請、組織推薦的途徑成為人民陪審員。如此，既符合立法的精神，也有利于提高遴選的質(zhì)量和效率。如果受過刑事處罰、被納入失信被執(zhí)行人名單的信息收集比較完整，也可將之排除在首次隨機抽選的常住居民名單之外。由于絕大多數(shù)遴選條件需要在資格審查環(huán)節(jié)中進行審核，在對彈性較大的遴選條件進行審查時，應注意把握資格審查的尺度，避免隨意性，以防止不當排除適格的候選人或?qū)⒉贿m格的遴選為候選人。建議在進行資格審查時，要制定資格審查的操作規(guī)程，明確資格審查標準，切實把握資格審查條件。

（二）如何提高隨機抽選的應召率

人民陪審員制度是體現(xiàn)司法民主性的重要制度安排，也是司法踐行群眾路線的重要體現(xiàn)。民眾認不認可，接不接受，愿不愿意參與等事關制度的可持續(xù)性發(fā)展，從規(guī)范的角度來看，當不當陪審員，應當根據(jù)公民的個人意愿自行決定。雖然《人民陪審員法》規(guī)定參審既是公民的權利，又是公民的義務，但并沒有規(guī)定公民的強制陪審義務。實踐中似乎更加看重參審的權利屬性，強調(diào)參與權、知情權、表達權和監(jiān)督權等，而其“義務”屬性強調(diào)不多，參不參與往往取決于陪審員個人的自覺自愿。同時，《人民陪審員法》第9條規(guī)定，對人民陪審員候選人進行資格審查時，還應征求候選人意見。在沒有明確強制陪審義務的情形下，如何盡可能讓候選人自覺自愿參與進來，提高隨機抽選的應召率，是試點中暴露出的一大難題。值得注意的是，即便在實行強制陪審的美國，陪審員征召在現(xiàn)如今也存在到位率較低的困擾?！?2〕[美]威廉.L.德威爾：《美國的陪審團》，王凱譯，華夏出版社2009年版，第199頁。

在調(diào)研中不少法院反映在征求人民陪審員候選人意見時，不同意擔任人民陪審員的比例比較高?！?3〕在調(diào)研中，我們了解到，J省N市中院在遴選人民陪審員時，第一輪從當?shù)?60萬選民中通過搖號的形式隨機抽選了5000名人民陪審員候選人，但是在對候選人進行資格審查、征求意見時，能聯(lián)系到的人民陪審員總計只有3436人，而這些能聯(lián)系到的人民陪審員竟然有高達41.56%的人明確表示不愿意擔任人民陪審員。在此情形下，為了確保遴選到符合法定名額要求的人民陪審員，有的地方在首次隨機抽選時不得不盡可能多地遴選人民陪審員候選人，或者反復抽選。如S市W區(qū)在第一次隨機抽選時按照八倍于人民陪審員名額的人數(shù)遴選候選人，極大地增加了遴選機關對候選人進行資格審查的工作量。

人民陪審員候選人不愿意擔任人民陪審員的原因可歸結(jié)為多種因素，其中對人民陪審員制度不了解是非常重要的原因。雖然《決定》實施已經(jīng)十三年，但通過對調(diào)研地區(qū)群眾進行問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)民眾對人民陪審員制度的認知度仍不高。接受問卷調(diào)查的社會公眾中，52.9%的表示聽說過人民陪審員制度，還有47.1%的表示從沒聽說過該制度。由于民眾對人民陪審員制度認知度不高，參與的積極性可想而知，更不用說對制度的認同。某些法院工作人員反映，在電話征求被抽中的人民陪審員候選人意見時，常被誤認為“騙子”，這給遴選工作帶來了很大的困擾。

為提高隨機抽選的應召率，當務之急應想方設法提高民眾對人民陪審員制度的認知度，進而逐步增強民眾的認同度，不斷強化民眾的陪審意識，不僅將參審視為法定權利，也要將之作為法定義務認真履行。當前階段可以通過強化陪審的公益性、志愿性，采取保障補助足額發(fā)放、公開褒揚等方式，吸引更多的民眾參與陪審。

（三）如何加強遴選機關的協(xié)同配合

《人民陪審員法》規(guī)定由司法行政機關會同基層人民法院、公安機關通過“兩次隨機抽選”遴選人民陪審員，建立了司法行政機關牽頭負責，基層人民法院、公安機關協(xié)作配合的遴選機制。各遴選機關如何加強協(xié)同配合，事關遴選機制的有序運行。首先，要加強橫向的協(xié)同配合。根據(jù)《人民陪審員法》的規(guī)定，人民陪審員遴選由與基層人民法院同級的司法行政機關牽頭負責，會同基層人民法院、公安機關完成?！皶币馕吨龣C關都負有遴選人民陪審員的法定職責。為確保各遴選機關既不缺位，也不越位，有必要明確遴選機關各自的職責分工。作為牽頭負責單位，司法行政機關負有組織協(xié)調(diào)之責，并應擔負起遴選程序的啟動、兩次隨機抽選、資格審查、確定擬任人民陪審員名單等職責，基層人民法院、公安機關除依法應積極配合司法行政機關的遴選外，還負有其他遴選職責。根據(jù)《人民陪審員法》規(guī)定，確定人民陪審員名額由基層人民法院根據(jù)審判案件的需要，提請同級人大常委會確定。由于人民法院還掌握了失信被執(zhí)行人名單，負有在遴選中提供這些信息的義務。人民陪審員經(jīng)任命后，人民法院還應牽頭組織就職宣誓儀式。在日常管理中，及時向司法行政機關通報人民陪審員缺額情況，便于司法行政機關根據(jù)審判需要及時增補人民陪審員。公安機關在遴選中主要負責提供準確的常住居民信息，以及轄區(qū)居民受過刑事處罰的名單，參與相關遴選工作。其次，要加強縱向的業(yè)務指導。表面上，《人民陪審員法》沒有規(guī)定上級司法行政機關、上級人民法院、上級公安機關在人民陪審員遴選中的角色。事實上，這些機關往往在遴選中扮演政策解讀、提供指導性意見、制定規(guī)范性文件等角色，負有統(tǒng)一法律適用標準的職責。第三，專門法院等人民陪審員遴選應作特殊安排。由于我國人民法院設置沒有完全對應行政區(qū)劃，有些法院如鐵路法院并沒有對應的遴選機關。這些法院的人民陪審員如何遴選出來，還有待出臺更細化的司法解釋或規(guī)范性文件。

（四）如何推進人民陪審員遴選的信息化

按照隨機抽選人民陪審員的制度設計，如果不依賴信息化技術，要實現(xiàn)兩次隨機抽選是不可思議的。尤其是首次隨機抽選，需要篩選海量的信息，沒有信息技術的支撐，幾乎是不可能完成的任務。試點期間，有的法院限于技術條件，雖然靠“人?！睉?zhàn)術，采取原始的、人工的統(tǒng)計方式也實現(xiàn)了隨機抽選，但這是不可復制、不可持續(xù)的試點經(jīng)驗。要貫徹落實好隨機抽選人民陪審員的規(guī)定，必須要使人民陪審員遴選的信息化達到相當?shù)某潭取Ｒ皇切枰晟瞥Ｗ∪丝诘男畔⒐芾?。由于公安機關的公民信息管理系統(tǒng)自成體系，試點期間有的地方隨機遴選人民陪審員的部分信息，公安機關要么提供不了，要么提供不全，要么不準。有必要針對人民陪審員遴選的基本條件，建立人民陪審員遴選的基礎數(shù)據(jù)庫。這要求公安機關加強轄區(qū)內(nèi)常住居民信息管理，依法收集涉及人民陪審員遴選資格條件的相關信息，及時更新常住居民名單信息。二是建立與遴選條件相對應的信息庫。幾乎每一項人民陪審員遴選條件，都需要建立對應的信息庫或數(shù)據(jù)庫，除少數(shù)信息如失信被執(zhí)行人已經(jīng)建立了專門數(shù)據(jù)庫外，多數(shù)信息庫都沒有建立起來，有必要由專門機構加強相關信息的收集、管理。三是實現(xiàn)遴選信息的互聯(lián)互通。隨機遴選人民陪審員的基礎信息量大，分屬不同機關管理，必須充分利用信息化手段，實現(xiàn)不同遴選主體、同一遴選主體上下級之間的互聯(lián)互通，實現(xiàn)人民陪審員遴選信息系統(tǒng)與參審、管理信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通?？梢越梃b國外陪審員遴選的經(jīng)驗，建立人民陪審員隨機抽選的專門機構或?qū)ｉT平臺，建立獨立的人民陪審員遴選信息管理機構系統(tǒng)，依托該信息系統(tǒng)實現(xiàn)“兩次隨機抽選”。

結(jié)語

人民陪審員遴選事關司法民主價值和功能的實現(xiàn)。《人民陪審員法》在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎上，以法律形式確立了人民陪審員的遴選條件、遴選方式、遴選主體等，對于保障人民陪審員來源的廣泛性和公平性，實現(xiàn)人民陪審員制度的價值功能，具有重要意義。要貫徹落實好這些規(guī)定，應該將著力點放在技術層面、操作環(huán)節(jié)，不斷完善相關技術方案，切實將立法的精神落到實處，推動我國人民陪審員制度的健康發(fā)展。