澳洲一流公共管理學科建設研究

胡怡莎 柳文娜 李永忠

摘 要：20世紀80年代初，面對信息化、全球化的知識經(jīng)濟時代，新公共管理運動的改革在世界范圍內(nèi)掀起一股新管理風格的風暴，澳大利亞政府由此推動公共管理學科建設的產(chǎn)生以及發(fā)展，以墨爾本模式下的墨爾本大學政府管理學院為例，旨在裝備政府，以應對政府公共治理在不斷變化的環(huán)境中的挑戰(zhàn)，促進政府、社會和企業(yè)之間的合作，確立政府決策中專家知識的合法性和問責制，進而推動澳洲一流公共管理學科的建設，為其他國家公共管理學科建設研究提供寶貴經(jīng)驗。

關鍵詞：公共管理；新公共管理運動；墨爾本模式；政府；公共治理

中圖分類號：G640 文獻標志碼：A 文章編號：2096-000X（2018）15-0005-04

Abstract： In the early 1980s， in the face of informatization， globalization， knowledge economy era， the reform of the new public management movement around the world set off the storm of a new management style， accordingly the Australian government promoted the emergence and the development of public management discipline construction. the mode of government administration from the university of Melbourne in Melbourne institute can be taken as an example. It aims to equip the government and help government public management meet the challenges in a changing environment， promote the cooperation between government， society and enterprises， and establish the legitimacy of government decision-making expert knowledge in the accountability system， thus promoting construction of Australian first-class public management discipline， and providing valuable experience for other countries in the research of constructing public management discipline.

Keywords： public administration； new public management movement； melbourne model； government； public administration

一、澳洲的公共管理改革

20世紀70年代末80年代初，一場聲勢浩大的公共行政改革浪潮在世界范圍內(nèi)掀起，新的公共管理模式也隨之出現(xiàn)。在西方，這場行政改革運動被看作“重塑政府”、“再造公共部門”的“新公共管理（new public management）運動”?！靶鹿补芾磉\動”的興起是由于舊的公共行政模式在新的時代背景下已難以適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，這不僅是一種政府管理形式上的變革或管理風格的細微變化，而是在政府的社會角色及政府與公民關系方面所進行的一場全面的深刻的變革。盡管各國改革的動因、路線設計、改革進程、改革策略、范圍、規(guī)模和強度都有所不同，其發(fā)展階段和具體措施上也存在一些差異，但他們在改革的價值取向上卻都不同程度地體現(xiàn)了對傳統(tǒng)公共行政模式的質(zhì)疑和對市場力量的信奉。此時的澳大利亞政府也正面臨著來自國際與國內(nèi)的雙重挑戰(zhàn)。

澳大利亞是聯(lián)邦制國家，實行三權分立，聯(lián)邦、州、地方三級政府管理，三級政府根據(jù)各自職責分別履行公共管理，以實現(xiàn)權利的制約與平衡。在國家治理上，注重制度的構建與公務員的規(guī)范管理，其行政系統(tǒng)具有嚴格的社會階層等級制度和集權化控制。在政府服務上，注重規(guī)范化和高效化，由政府提供一切公共服務。長此以往，作為高福利國家的澳大利亞政府也漸漸意識到龐大的社會福利支出日益成為政府沉重的財政負擔，長期拖延的金融政策給澳大利亞帶來了赤字、債務和通貨膨脹的惡性循環(huán)，以及其過度集權、等級森嚴的舊公共行政管理體制造成了公共資源的極大浪費，政府僵化的管理和服務導致了行政效率的低下，使得政府在某些商業(yè)領域和社會服務領域的作用從根本上減弱，嚴重影響了整個國家的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展，因此澳大利亞政府開始從20世紀 80年代初，組織公共管理領域?qū)＜疫M行改革前的評估，上世紀八十年代初澳大利亞政府推行了一系列了公共服務改革的舉措。從上述變化看，雖然澳大利亞公共服務思想比較盛行，但澳大利亞的公共行政仍然保持著傳統(tǒng)的公共行政管理體制，即沒有將政治與行政分離。公務員嚴格恪守在公眾面前保持中立態(tài)度的原則，但是政府公共服務角色已經(jīng)發(fā)生變化，政府在其他領域仍然是主要投資方，實際上在部分上或者很多方面已經(jīng)完全不實施服務，走出了一條符合自己國情的新公共管理之路[1]。

在新公共管理運動中，澳大利亞推出了許多改革措施。首先是經(jīng)濟領域的改革，20世紀80年代以來，澳大利亞政府出售了航空、銀行、發(fā)電廠、電話公司及其他一些企業(yè)的國有股份，即把部分政府擁有的企業(yè)出售給私人經(jīng)營；把政府的某些部門職能并入私人企業(yè)，將國有企業(yè)私有化，逐漸增加市場在經(jīng)濟中的主導作用；建立效率驅(qū)動模型，把企業(yè)行之有效的管理技術應用到公共管理中，重點在于提高效率，縮小政府規(guī)模，將公共服務推向外包[2]。同時，主張公共服務的市場化，希望借此確立政府和市場的新型關系。

其次是政治制度、行政管理體制的改革。在1984年的《公共服務改革法案》中設立了高級公務員執(zhí)行委員會（SES）。剛成立時，該委員會并沒有發(fā)揮它的功能和作用，直到1987年機構改革之后，才實現(xiàn)了增加上層機構靈活性和多樣性的目標。在體制方面，建立和完善信息系統(tǒng)，部門內(nèi)部進行組織結(jié)構改革，尤其在工黨執(zhí)政期間，對于財政作用、政府職能、公務員制度方面都大刀闊斧地進行了改革，不僅縮小了政府的開支，公共機構的形象也大大得到改善和提高。另外，在政府職能方面，將政府某些職能交給或歸還給社會[3]。

這些改革措施都是對傳統(tǒng)行政管理理念的顛覆，開辟了公共管理的新時代。與此同時也對人才培養(yǎng)提出了新要求，世界一流的綜合性大學所共有的特征應該是具有高水平的基礎學科，這里的基礎學科不僅是指理科也包括文科。很多高校為了辦成高水平綜合性大學，對于理工科重點專業(yè)的學科建設方面的重視程度比文科類專業(yè)的學科建設方面的重視程度要高很多，直接導致理工科重點學科的基礎建設加快，逐漸形成一批批高水平、結(jié)構不合理、個體優(yōu)勢強的學科群體，以及組建了很多高水平的理科團隊。由于對偏文科方面的學科建設還不夠重視，新公共管理運動后，政府和高校逐漸意識到公共管理學科的重要性，開始出臺政策扶持公共管理學科建設，各大高校也紛紛調(diào)整教學培養(yǎng)目標，以達到為政府儲備公共管理人才的目的，從而應對當代政府治理的挑戰(zhàn)，為公共管理學科建設發(fā)展營造了平衡良好的學術環(huán)境，提供了更多社會所需要的人才。

總體而言，澳大利亞的新公共管理改革是通過財政政策以抑制國內(nèi)需求和減少通貨膨脹為顯著特征，同時進行了大規(guī)模的政府職能優(yōu)化改革，它的公務員制度改革和人力資源管理也是澳大利亞新公共管理運動的基本特點之一，同時在公共管理學科建設上也發(fā)揮了重要的作用。澳大利亞是新公共管理改革較為系統(tǒng)、較為全面的國家之一，并因其改革的廣度、深度而被許多西方國家視為典范。

二、墨爾本大學的教育教學改革

以澳大利亞墨爾本大學政府管理學院（Melbourne School of Government，以下簡稱為MSoG）為例來看澳大利亞的公共管理學科建設。墨爾本大學的校訓為Postera Crescam Laude，它取自于賀拉斯的著名詩句，很多人將它譯為“以人為本”，這與當代高校的辦學理念不謀而合。墨爾本大學十分注重人才的培養(yǎng)，同時也對人才培養(yǎng)提出了新的要求，就如墨爾本大學的目標所提出的，培養(yǎng)出學術優(yōu)異、知識面寬、具有領導力、適應多元文化的全球公民。而這些都要在學生的墨爾本體驗中實現(xiàn)，為此，墨爾本大學從學生的視角出發(fā)規(guī)劃學校的發(fā)展，學生在這里將會有怎樣的體驗是墨爾本大學最為關注的內(nèi)容之一。

為了應對國際高等教育環(huán)境對高校提出的挑戰(zhàn)，謀求更大的發(fā)展空間，實現(xiàn)學校早先制定的長期戰(zhàn)略規(guī)劃——提高聲望，墨爾本大學從2008 年開始全面推行為期十年的教育改革， 稱之為墨爾本模式。墨爾本模式（Melbourne Model）核心內(nèi)容是全校性的課程改革和學位調(diào)整，如本科階段采用六個三年制“新生代”綜合學士學位取代96個傳統(tǒng)的學士學位，在研究生教育階段， 大量設置專業(yè)碩士學位。墨爾本大學改革方案公布之后，引起了眾多爭議， 被澳洲學者稱為“最激進”的教育改革和一場“經(jīng)濟高風險賭博”。對墨爾本大學的改革， 權威報紙《澳大利亞人》的評論評論認為“墨爾本大學率先實施大規(guī)模的教育改革具有雙重意義，既是澳大利亞一流大學的發(fā)展戰(zhàn)略， 也是對澳洲當前的高等教育公共管理政策的一個預警?！?/p>

在教學方面，MSoG以激勵和裝備政府、企業(yè)、社會伙伴和個人為目的，來應對當代政府治理的挑戰(zhàn)，通過跨學科的、創(chuàng)新的教學和深入的研究，尋求共同和可持續(xù)的方法來解決這些挑戰(zhàn)。從MSoG的目標來看，首先是利用大學在研究生、導師和執(zhí)行教學的各種資源下，用于裝備當前和下一代的領導者或者政府高級公務員，再者是促進滿足政府、行業(yè)和社會合作伙伴需求的研究，最后是成為國家和地區(qū)探索方法、辯論學術和創(chuàng)新思維的平臺。MSoG為關于對澳大利亞地區(qū)的未來具有重大意義的當代問題的知情、獨立辯論提供了一個平臺。通過匯集來自整個大學各種學科，包括但不限于經(jīng)濟學、政治學、國際關系、社會學、發(fā)展研究學、哲學和法律等方面的專業(yè)知識，學校致力于通過可以采取行動的、并提供持久的解決辦法的思想來團結(jié)決策者、行業(yè)領袖和公民。墨爾本政府管理學院創(chuàng)造了一個獨特的機會，更有效地利用其在公共政策的經(jīng)濟方面的教學和研究優(yōu)勢，通過合作，探索跨學科的科學高效的解決方案，以應對人口老齡化、健康、糧食安全、資源稅、人口增長和城市規(guī)劃等領域的多維公共政策問題。

澳大利亞墨爾本大學的Andrew Walter教授認為，墨爾本政府學院是一個跨學科的學院，學校利用整個大學的資源教育下一代領導，為領導階層儲備優(yōu)秀的人才，促進與當代治理挑戰(zhàn)相關的研究，致力于研究如何面對當代公共治理中存在的問題和困難，并且以何種身份和角色適應無時無刻不在變化的公共環(huán)境，如何進一步和政府、行業(yè)、社會伙伴和公民共同迎接挑戰(zhàn)等等課題。為了實現(xiàn)這些目標，在每個不同領域，MSoG利用大學在各個學科的優(yōu)勢進行研究，創(chuàng)造并提供新的跨學科碩士課程、跨學科和定制研究以及高管教育。據(jù)悉，MSoG還正在建立新的國際伙伴關系，不僅是局限于本國的地區(qū)與地區(qū)之間的溝通交流，而是將目光放到國際世界的舞臺。Andrew Walter教授說：“澳大利亞、墨爾本區(qū)域和世界面臨的挑戰(zhàn)是共享的，這些亟待解決的問題需要政府，社會和企業(yè)之間的共同合作。”

三、墨爾本大學政府管理學院公共管理學科建設

澳大利亞墨爾本大學政府管理學院的設立是一種教育體制創(chuàng)新，在英語國家產(chǎn)生了廣泛的影響。在墨爾本模式下進行深化教育體制、機制的改革，并且結(jié)合墨爾本大學自身特色設計出多元化人才培養(yǎng)模式，推動政府儲備管理人才教育質(zhì)量的提高，積極順應國際高等教育的發(fā)展趨勢，符合人才培養(yǎng)標準的變化。

面對信息日益順暢、溝通愈發(fā)便捷的知識經(jīng)濟時代，墨爾本大學進行教育改革實際上是對不斷變化的國際排名、加劇的全球競爭和有限的政府經(jīng)費作出的反應。因為環(huán)境、形勢所迫，使得墨爾本大學面對挑戰(zhàn)不得不做出一些改變。改變可以從以下幾個角度分析：

從現(xiàn)實因素而言，在面臨全球化公共治理的浪潮中，公共管理學科的專家和專業(yè)人員在治理和決策中將發(fā)揮什么性質(zhì)的作用是我們目前仍然在探索的重要課題之一。然而這種作用隨著時間的推移又是如何變化的等問題也隨之而來。在當代社會面臨的治理挑戰(zhàn)范圍的擴大化、問題的復雜性方面越來越嚴重的情況下，人們在被積壓已久的公共問題折磨的疲憊不堪、埋怨政府的治理效率低下的時候，這些公共管理學科的專家在決策中的作用就會越來越受到公眾的質(zhì)疑。而因此，公共管理學科專家的權威性和合法性就被一些高調(diào)的政策失敗而削弱，政治家們卻通過拒絕專家權威的要求而取得了人民的支持，從而獲得選舉的成功。由此說來，在從公共管理學科的方面分析，各大高校就有責任有義務設立相配套的學科建設、人才培養(yǎng)等措施，承擔起解決公共管理專家如何協(xié)助政府進行公共治理的現(xiàn)實問題。墨爾本大學對現(xiàn)實挑戰(zhàn)積極應對，響應政府的號召，于是便有了澳大利亞墨爾本大學政府管理學院的產(chǎn)生[7]。

從國家層面上考慮，源于全球經(jīng)濟戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，特別是與亞洲有關的發(fā)展，以及國家具體和區(qū)域公共政策面對的復雜多變的公共環(huán)境所需要進行的適應和改變，為了提高政府的應對能力和適應能力，國家教育部重新部署深化教育體制改革工作重點，更是將改革重點放在在以墨爾本大學為首的眾多高校上，體現(xiàn)了國家用體制保障教育事業(yè)的發(fā)展，特別是提高公共管理學科教育質(zhì)量的決心。

從政府角度上思考，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府的態(tài)度在當代公共治理的過程中發(fā)揮著不可小覷的影響力。假設政府對于公共管理學科發(fā)展的態(tài)度趨于淡漠亦或是不支持，則本地區(qū)的公共治理的前景必然慘淡，缺乏科學專業(yè)的指導，像迷霧中行駛的巨輪，找不到指引的燈塔。政府如若對于公共管理學科給予相應的重視，將其專業(yè)知識與實際的治理能力相結(jié)合，充分發(fā)揮公共管理學科專家的作用，即幫助政府進行科學而有效的公共治理，將為人民服務的宗旨貫徹落實到實處，必將在全球化治理的浪潮下占據(jù)重要席位。因此，政府對公共管理學科發(fā)展的態(tài)度改觀，大力支持公共管理學科的建設，對于MSoG的設立發(fā)揮了至關重要的作用。

從教育模式來看，墨爾本大學深悉要將教學工作放在優(yōu)先地位，而提高教育教學質(zhì)量的關鍵在于落實。其中尤其要將教學第一線的工作落到實處，其內(nèi)容包括教師如何設計課程才能使學生的課程體驗達到最優(yōu)的效果，如何評價學生的學習情況才能將為學生的學習體驗提供正確的導向等，從學生的角度出發(fā)思考教學改革，堅持實事求是，要求教學體驗看到效果。因此，諸如這些落到實處的教育模式為澳洲的公共管理學科的發(fā)展奠定了穩(wěn)固的基石。

從研究項目分析，MSoG研究的項目是跨學科和跨部門的，匯集了領先的地方學者、國際學者，以解決治理方面的專門知識的歷史、當代現(xiàn)狀和未來作用。一方面，充分考慮了專業(yè)知識在治理中的不斷變化的作用，將通過各種項目進行組合來探討專家的問責制和專門知識合法性的中心問題，強調(diào)實用的作用與政策相關的應用，促進學術界、政策制定者和行業(yè)合作伙伴之間的研究協(xié)作[10]。另一方面，建議政府在面對公共管理學科專家的指導時，應該意識到如何采納科學的決策參考，建立相應的應急機制，制定明確的法律法規(guī)和問責機制。

四、澳洲公共管理學科建設的特色及其對我國的啟示

從澳洲公共管理學科的建設是從各個方面改革所獲得的成果，從這一點上看，我國也應當結(jié)合我國國情，在公共管理學科建設上有更大的突破。

（一）注重公共管理人才教育，堅持以人為本

在公共管理體制改革中，澳大利亞各級政府始終注重培育公共管理人才，澳洲的大學的生源主要是各個政府和公共機構的中層管理人員，在教育教學過程中比較注重培養(yǎng)學生的領導能力、戰(zhàn)略思維以及管理能力，教師則來自澳大利亞和新西蘭的高校或者政府部門，他們擁有豐富的管理理論知識或者是實踐性很強的領導或管理能力。而致力于成為世界一流大學的墨爾本大學，非常重視學生在大學的主體地位。他們期望用一流的師資培養(yǎng)出學術能力強、知識面寬，具有管理才能、能適應多元文化的全球公民。學校以育人為本，學生和教職工一起探索知識，共同提升教學水平與學習質(zhì)量。同時，學校把學生的發(fā)展需求作為衡量學校一切政策與服務的標準，從而使學生的素質(zhì)得到全面提升。有鑒于此，我國高校公共管理人才的培養(yǎng)應該注重加強對政府中層管理人員的再教育，及時更新政府管理人員的知識儲備，關注公共管理領域人才的培養(yǎng)，高校則從學生的角度出發(fā)，貫徹落實以人為本的教學理念，注重學生的自我效能感和教學體驗，打造個性化的人才培養(yǎng)模式。

（二）打造學習共同體，促進共同學習與發(fā)展

我國應借鑒墨爾本大學以學習共同體為組織形式進行高校的公共管理學科的教學與科研。學習共同體，顧名思義是共同、協(xié)同、一同學習交流，實際是指由學生和教師組成，在一定的分工與合作的基礎上共同完成學術任務的基層學習集體。它與傳統(tǒng)的教學組織形式不同之處在于學生之間的思想溝通更加便捷、資料分享更加開放、任務合作更加密切，學生與教師間的教學相長，教師與教師間的溝通與合作等。與傳統(tǒng)教學組織形式相比，它最大的優(yōu)勢在于能夠培養(yǎng)學生的綜合能力，促進學生自我意識，讓學生在學術工作、學生工作甚至是未來的職業(yè)中、敢于并善于承擔管理者角色。學習共同體的關鍵在于人際的聯(lián)系，在于成員之間的相互學習，團結(jié)協(xié)作，形成以人為核心，以人與人之間的關系為框架的動態(tài)網(wǎng)狀聯(lián)系。目前我國高校的教學組織形式主要以知識的傳授為主線，注重教師的授課能力，而忽視了學生主觀能動性的發(fā)揮，未能形成教師和學生協(xié)同學習合作的聯(lián)絡網(wǎng)。如何結(jié)合我國高校自身特點，合理地組織“以學生為中心，以教師為主體”的學習共同體，激發(fā)學生學習的積極性，增強學生的組織領導能力，相互學習、共同進步，是我國高校大力推進教學改革過程中值得思考的問題。

（三）促進學生體驗的雙向國際化，“走出去”和“請進來”相結(jié)合

網(wǎng)絡化、全球化使得大學教育國際化越來越成為高等教育發(fā)展的趨勢。墨爾本大學自始至終都強調(diào)“墨爾本體驗是一種國際化的體驗”，國際化已經(jīng)成為墨爾本大學愿景中的重要內(nèi)容。基于工作人員和學生的多樣化，墨爾本大學尊重智力、文化差異，利用與國際伙伴的緊密合作關系，以及遍布世界各地的優(yōu)秀畢業(yè)生校友網(wǎng)絡，推行學生體驗的雙向國際化。其包括兩方面內(nèi)涵，即“走出去”和“請進來”。墨爾本大學一方面招收最優(yōu)秀的國際學生，吸引最優(yōu)秀的國際學者走進墨爾本，共同營造國際化、多元化的學術氛圍和學習環(huán)境；另一方面，為學生提供了多種交換項目和海外學習項目，讓學生走出去，吸收海外高校的文化精華，體驗不同特色的學習實踐。結(jié)合我國目前高校的辦學水平和學生的經(jīng)濟能力，學生“走出去”還存在一定困難，需要政府和社會各界對教育事業(yè)給予更大力度的支持。但我國高校公共管理學科建設可借鑒墨爾本大學的經(jīng)驗，用國際化的發(fā)展戰(zhàn)略目光來推動自身發(fā)展，逐步走出自己的國際化道路，努力加強與世界一流大學的緊密聯(lián)系，為國際合作創(chuàng)造更多的可能[11]。

（四）進行滿足時代需求，由上而下的溫和改革，培養(yǎng)綜合型人才

墨爾本大學的改革使得校內(nèi)外資源得以重組和整合，因此，改革也充分調(diào)動了學校各方面的力量，為學校進一步發(fā)展提供了強有力的保障。此外，墨爾本大學改革與聯(lián)邦政府的高等教育發(fā)展目標一致，這樣就得到了聯(lián)邦政府的政策支持，同時也滿足了政府對于高水平公共管理人才的需求。另一方面，墨爾本大學綜合實施多種教學措施，讓學生成為發(fā)展的主體，鼓勵學生朝著個性化、復合型方向發(fā)展。其課程的聯(lián)合性、開放性、跨學科性，滿足學生的不同主體需求，從而激發(fā)了學生的創(chuàng)造力。因此，我國公共管理學科建設一定要堅持面向世界、面向未來的理念，對公共管理學科發(fā)展趨勢做出正確判斷和分析，充分把握國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的精髓。同時，我國高校的管理和服務都應切實以學生為中心，看到社會對高素質(zhì)、高質(zhì)量、綜合性管理人才的需求，制定現(xiàn)代化公共管理人才培養(yǎng)方案，為國家現(xiàn)代化培養(yǎng)高素質(zhì)的公共管理和公共服務人才。

致謝：本文經(jīng)過墨爾本大學章延君女士和白伊琦女士審閱，向她們表示謝意！

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