我國新型城鎮(zhèn)化建設中PPP模式應用的可行性分析①

何德銘

摘 要：在十八大后，人們普遍認識到當前以及未來擴大內需的最大潛力所在是推進城鎮(zhèn)化發(fā)展，但是我國城鎮(zhèn)化建設的步伐已經整體放緩，其中一個重要原因是我國以政府為單一投資主體的模式，難以繼續(xù)滿足大幅度地促進現(xiàn)如今規(guī)模的城鎮(zhèn)化建設。所以，沖破城鎮(zhèn)化建設中金融桎梏的關鍵措施之一，就是利用PPP模式將社會資金引入到城鎮(zhèn)化建設中，是突破城鎮(zhèn)化建設中金融困境的重要方法。本文介紹了新型城鎮(zhèn)化建設的現(xiàn)狀以及其融資需求困境，對PPP模式在新型城鎮(zhèn)化建設進程中可行性進行分析。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化 PPP 可行性分析

中圖分類號：F299.21 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）07（c）-106-02

在城鎮(zhèn)化進程中，第一產業(yè)、第二產業(yè)、第三產業(yè)這三者之間的比重結構會發(fā)生調整，而且生活方式等方面也會出現(xiàn)改變。與此同時，人口與資源、生態(tài)、環(huán)境等一系列社會問題矛盾突出。我國新一屆領導班子提出了新型城鎮(zhèn)化的概念用于解決這一系列突出的矛盾。新型城鎮(zhèn)化是以人為本為主旨，聚焦農民與農村為主體，不以犧牲農業(yè)、糧食、生態(tài)環(huán)境為代價，以城鄉(xiāng)和諧發(fā)展為核心，促進基礎設施一體化、公共服務均等化，促成共同富裕。在十八屆三中全會明確指出：“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，這就表明了政府重視引導和鼓勵社會資本，有序參與到公共服務和城鎮(zhèn)化建設當中來，并且允許以PPP模式為方式將社會資本介入到新城鎮(zhèn)化建設當中來。

政府與民間資本合作，又稱為PPP模式（Public-Private Partnership），是政府公共部門與民營企業(yè)以長期契約關系為基礎，以收益共享、風險共擔為主旨建立起來的合作伙伴關系。PPP不僅僅是獲得資金來源的一種手段，也是一種技術管理和社會治理等機制創(chuàng)新，具有全程合作、提高效率、利益共享、風險分擔四大基本特征。美國政府在20世紀80年代開始應用PPP模式，來滿足人口不斷增長對公共服務、教育、醫(yī)療、公共交通等公共領域日益增長的需求。借鑒國際經驗，在我國新型城鎮(zhèn)化建設中引入PPP模式，引導國內外民間資本進入城鎮(zhèn)化基礎設施和公共服務領域當中來，將成為解決地方債務風險，彌補地方資金不足，優(yōu)化社會資源配置的有力舉措。

1 我國新型城鎮(zhèn)化融資需求及困境分析

1.1 我國城鎮(zhèn)化建設的融資需求

根據(jù)我國社科院的測算，要在將來的20年中，要轉化4～5億農民，實現(xiàn)2020年城鎮(zhèn)化率達到60%的發(fā)展目標，至少需要40～50萬億的龐大資金投入。由此可見，我國未來城鎮(zhèn)化需要巨額資金投入。但是龐大的資金量僅依靠財政資金這單一的途徑，無法在短期內滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求。而且，如果新型城鎮(zhèn)化建設過程中，無法有效地解決資金來源的問題，將會使得城市貧富分化進一步加大，影響到小城市的健康發(fā)展，就稱不上“新型城鎮(zhèn)化”。

1.2 我國新型城鎮(zhèn)化融資需求困境分析

（1）地租收入呈下降趨勢，土地財政模式逐步走向終結。在我國，土地資源作為地方政府主要的財政收入，土地財政不僅僅發(fā)揮了重要的作用，而且，以其為基礎進行的基礎設施融資方式對實體經濟所帶來的不利影響也不容小覷。伴隨著我國經濟從增速轉入新常態(tài)，主要以土地財政的融資方式帶來的弊端已經顯現(xiàn)，再加之國家對于房地產市場的調控，以出讓土地獲得財政收入也將面臨著較大的壓力，其難以為新一輪的城鎮(zhèn)化建設提供支持。

（2）整體金融環(huán)境與發(fā)展需求不匹配。首先，新型城鎮(zhèn)化建設是以穩(wěn)定健康、需求匹配的金融環(huán)境為基礎的，但是我國金融生態(tài)環(huán)境整體中違背社會誠信的例子隨處可見，缺乏良好的運行機制，再加上進行城鎮(zhèn)化建設是以農村或城市邊緣地區(qū)作為主要建設地區(qū)，地方政府思想保守以及村民缺乏對權力和義務的法律認識，違背社會誠信的事件更容易發(fā)生。其次，由于較為復雜的金融業(yè)務與操作流程，加之農民對于金融的認知較為淺薄，使得農民認為金融與其無關，進而導致了農民與金融之間無法有效的融合，出現(xiàn)農民與金融出現(xiàn)了相互排斥的現(xiàn)象，阻礙了新型城鎮(zhèn)化建設資金互通，同時也削弱了金融對于新型城鎮(zhèn)化建設的支持力度。所以，當金融環(huán)境與城鎮(zhèn)化建設發(fā)展需求出現(xiàn)錯配時，使得金融在城鎮(zhèn)化建設中的輸血和造血功能無法通暢的流通，嚴重阻礙了其發(fā)展。

（3）由于產權不明確，使得法人治理結構不合理。從名義這方面來看，地方投融資平臺成為了資本主要的承貸主體，但是地方相關部門才是資本的實際使用人，這種資本的承貸主體與使用主體分離的特性，往往容易造成責任主體不明確，不利于對于資本使用監(jiān)管。另外，由于地方性的投資平臺往往以地方政府作為貸款的背書人，具有獨特的背景和任務，賦予這種模式更多的行政化色彩，進而使得相對于其他企業(yè)來說，更容易得到銀行的資金支持。所以，地方性的投資平臺沒有成為真正意義上的公司主體。與此同時，由于地方性的投融資平臺所承擔的債務，大大超過了政府的還款能力，使得有些地方政府采取了“借新還舊”的方式，甚至有些地區(qū)還出現(xiàn)了逾期不還的現(xiàn)象，導致了銀行不良貸款率不斷提高。

2 PPP模式在新型城鎮(zhèn)化進程中的可行性分析

2.1 PPP模式有利于轉變城鎮(zhèn)化建設資金保障機制

由于地租收入呈現(xiàn)下降趨勢，投融資平臺面臨的風險高企，不能夠滿足新型城鎮(zhèn)化建設的資金需求，但是可以將社會資本通過PPP模式，引入到新型城鎮(zhèn)化建設當中來，將社會資本存量盤活，激勵民間投資，進而匯聚成穩(wěn)定的資金源，構建“多元化+持續(xù)化”的資金保障機制，彌補城鎮(zhèn)化建設中僅僅依靠政府無法完成的建設項目所需的巨額資金缺口。

2.2 PPP模式生產效率優(yōu)勢明顯

經濟學說普遍認為，在生產要素價格相等的情況下，民辦企業(yè)能夠以更低成本的投入來獲取與公共部門相同的生產能力，而且民營企業(yè)的消耗卻比公共部門更少。在PPP模式下，政府可以選擇管理經營能力較強的民營企業(yè)并引入新型城鎮(zhèn)化建設中，轉移部分風險到民營企業(yè)上，既有利于降低成本，也有利于提高公共品的供應效率。具體來說，在該模式下，只有在基礎設施項目建設竣工驗收后，民營企業(yè)才可以向政府收取工程費或向使用者收費。對于民營企業(yè)來說，由于其承擔了項目預算的成本，因此，民營企業(yè)會更加積極進行風險管理，更有動力來創(chuàng)新技術和提高生產效率來節(jié)約成本，保證項目能夠及時竣工和項目的營利性。對于政府而言，通過簽訂長期合作協(xié)議，將項目的設計、建造、運營和維護交給民營企業(yè)，能夠更好地對項目進行事前的調查、事中評估以及項目全過程中的監(jiān)督與管理，進而能夠保障基礎設施項目工程順利完成。

2.3 分散公共設施供給的整體風險

由于在基礎設施、公用事業(yè)和公共服務等領域新型城鎮(zhèn)化建設中，存在投入巨大、影響范圍廣等特點，使得其在建設過程中面臨著較大的系統(tǒng)性風險和非系統(tǒng)性風險，僅僅依靠政府相關部門來承擔這些風險，由于風險過于集中勢必會增加政府相關部門的壓力和負擔。所以，將民營企業(yè)通過PPP模式引入進來，構建科學的風險共擔機制，將不同程度的風險分配到具有相應承受能力的一方，從而達到了分散和降低整體風險的目的。

參考文獻

[1] 尤婷婷.PPP模式—民間資本與我國新型城鎮(zhèn)化建設融資需求的對接[J].時代金融，2015（5）.

[2] 林子欽.PPP融資模式在城鎮(zhèn)化建設中的作用與問題研究[J].學術論壇，2015（4）.

[3] 郝震冬.PPP模式在新型城鎮(zhèn)化建設中的應用[J].合作經濟與科技，2016（3）.

①基金項目：本文系重慶工商大學派斯學院2018年校級科研項目（KY201801）。