《南京市建設(shè)工程文件歸檔與檔案移交規(guī)范》的制定及解讀

張娟 李姝雨

為加強(qiáng)建設(shè)工程檔案的管理，統(tǒng)一全市建設(shè)工程文件的歸檔范圍和檔案整理、移交要求，南京市城建檔案館制定了《南京市建設(shè)工程文件歸檔與檔案移交規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》），經(jīng)南京市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局2017年第3號(hào)文批準(zhǔn)發(fā)布為地方標(biāo)準(zhǔn)，并于2017年12月15日正式實(shí)施。

一、制定背景及意義

隨著城市建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，不斷增加的巨大建設(shè)體量同期形成了大量的建設(shè)工程文件。這些建設(shè)工程文件體現(xiàn)了工程實(shí)體的質(zhì)量狀況、項(xiàng)目管理的過程控制情況，對(duì)其進(jìn)行歸檔留存具有極其重要的意義。與此同時(shí)，隨著《建筑工程施工質(zhì)量驗(yàn)收統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50300-2013）和《建設(shè)工程文件歸檔規(guī)范》（GB/T 50328-2014）等一批建設(shè)工程、建設(shè)工程檔案的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的完善，社會(huì)逐步加大了對(duì)建設(shè)工程文件形成和管理工作的重視，建設(shè)工程文件質(zhì)量得到了顯著提升。

但在國(guó)標(biāo)、行標(biāo)的具體執(zhí)行過程中，仍然出現(xiàn)了一些不能完全適用地方實(shí)際情況的問題：一方面，隨著建設(shè)行業(yè)特殊材料、特殊設(shè)備、特殊工藝、特殊技術(shù)的不斷出現(xiàn)，建設(shè)工程檔案的歸檔范圍需要隨之更新和調(diào)整。另一方面，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，特別是工程建設(shè)和管理的計(jì)算機(jī)化，建設(shè)工程文件的存儲(chǔ)介質(zhì)與管理方式發(fā)生了巨大變化，產(chǎn)生了大量的電子文件。電子文件作為信息化的產(chǎn)物、信息共享的對(duì)象和數(shù)字檔案館甚至是智慧城市的數(shù)據(jù)支撐，必須得到協(xié)同管理。

因此，《規(guī)范》的制定無疑具有極其重要意義：1.標(biāo)準(zhǔn)的制定是積極貫徹《江蘇省“標(biāo)準(zhǔn)化+”行動(dòng)計(jì)劃》，推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與城市發(fā)展各領(lǐng)域、各層級(jí)的深度融合，是提升城建檔案公共服務(wù)能力、保留城市記憶、促進(jìn)檔案工作現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。2.在建設(shè)高速發(fā)展的時(shí)期，對(duì)大量形成的建設(shè)工程文件進(jìn)行科學(xué)化管理與歸檔將為城市規(guī)劃、建設(shè)發(fā)展提供重要技術(shù)支持。3.在全市城建檔案實(shí)行分級(jí)管理的管理體制改革背景下，各區(qū)域城建檔案館在移交內(nèi)容、要求及整理方式上存在差異，亟待一部統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。4.建設(shè)行業(yè)新材料、新工藝不斷出現(xiàn)，工程項(xiàng)目建設(shè)管理流程深度變革，由此產(chǎn)生了新的建設(shè)工程文件，特別是工程設(shè)計(jì)、施工和管理的技術(shù)革新，形成大量的電子文件。文件的歸檔移交內(nèi)容以及對(duì)不同文件類型的管理對(duì)策均應(yīng)及時(shí)更新。5.全國(guó)大部分同類型城市在該領(lǐng)域都已制定了規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。南京作為“一帶一路”節(jié)點(diǎn)、長(zhǎng)三角中心城市，填補(bǔ)該類標(biāo)準(zhǔn)空白對(duì)建設(shè)數(shù)字檔案館甚至智慧城市的創(chuàng)建均提供了重要支撐。

二、編制依據(jù)

《規(guī)范》的編制在形式上完全按照《標(biāo)準(zhǔn)化工作導(dǎo)則第1部分：標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)和編寫》（GB/T 1.1-2009）的要求進(jìn)行編寫，保證標(biāo)準(zhǔn)形式的規(guī)范性。起草內(nèi)容上始終以《建設(shè)工程文件歸檔規(guī)范》（GB/ T 50328）、《建設(shè)電子文件與電子檔案管理規(guī)范》（CJJ/T 117）、《城建檔案業(yè)務(wù)管理規(guī)范》（CJJ/T 158）、《建設(shè)電子檔案元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T 187）、《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程檔案資料管理規(guī)范》（DGJ32/ TJ 143）等國(guó)家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及政策法規(guī)為依據(jù)，不違背其基本規(guī)定。參考兄弟省市先進(jìn)做法，并在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，對(duì)主要問題和技術(shù)難點(diǎn)進(jìn)行了反復(fù)修改，較為嚴(yán)謹(jǐn)。為保證檔案業(yè)務(wù)流程的完整性，基本沿用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)框架體系。但考慮國(guó)標(biāo)、行標(biāo)較為原則化，在具體實(shí)施時(shí)并不能完全適用于地方實(shí)際情況，本標(biāo)準(zhǔn)制定中進(jìn)一步細(xì)化了國(guó)標(biāo)、行標(biāo)未能詳盡的歸檔內(nèi)容，如園林綠化、軌道交通等專業(yè)領(lǐng)域檔案；增加聲像檔案、電子文件等內(nèi)容，從整理和移交要求上增加了更加細(xì)化、更加可操作性的規(guī)定；對(duì)于國(guó)標(biāo)、行標(biāo)沒有明確的，只有一些部門規(guī)章和規(guī)范性文件提及的，經(jīng)過多年實(shí)踐并聯(lián)系南京地方實(shí)際，認(rèn)為有必要作為文本規(guī)定的一并列入了標(biāo)準(zhǔn)，如檔案副本的編制要求和聲像檔案參數(shù)要求等。本標(biāo)準(zhǔn)希望能盡可能全面直觀地指導(dǎo)本地建設(shè)工程文件的歸檔和移交，使地方標(biāo)準(zhǔn)更加“接地氣”，更貼合實(shí)際。

三、主要內(nèi)容及特色之處

1.主要內(nèi)容

《規(guī)范》在內(nèi)容上分為六章，第一至第三章的范圍、規(guī)范性引用文件、術(shù)語；第四章分類，將建設(shè)工程文件分為紙質(zhì)文件、一般電子文件和聲像電子文件；第五章歸檔與移交范圍；第六章要求；附錄明確了各類建設(shè)工程文件的歸檔內(nèi)容，以及在工程文件的整理與歸檔、工程檔案的驗(yàn)收與移交等一系列業(yè)務(wù)活動(dòng)中涉及的表格樣式。

2.特色之處

《規(guī)范》對(duì)傳統(tǒng)存儲(chǔ)介質(zhì)形式的建設(shè)工程檔案著重從便于利用和共享的角度給予深化加工指導(dǎo)，對(duì)歸檔文件的質(zhì)量要求和整理、移交要求在長(zhǎng)期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上進(jìn)行了細(xì)化，對(duì)包括建設(shè)工程檔案的歸檔內(nèi)容、表格樣式進(jìn)行了統(tǒng)一；《規(guī)范》對(duì)一般建設(shè)工程電子文件和聲像電子文件的歸檔范圍和要求做了明確規(guī)定，對(duì)符合要求的一般建設(shè)工程電子文件給予足夠的認(rèn)可，這在一定程度上緩解了各地城建檔案庫(kù)房存在的空間不足問題，符合綠色發(fā)展、節(jié)約能源、提高效率的發(fā)展理念。

（1）通俗直觀，目的明確，易操作

《規(guī)范》堅(jiān)決摒棄閉門造車，盡量避免使用高深難懂的專業(yè)術(shù)語及表達(dá)方式，從檔案從業(yè)者的工作實(shí)際出發(fā)，充分考慮到基層單位檔案形成人員文化水平差異、專業(yè)不同的現(xiàn)狀，用最通俗易懂的語言，解決最基本也最需要解決的專業(yè)問題，即使是零工作經(jīng)驗(yàn)的新人，也可以根據(jù)本規(guī)范的指引迅速入門。出發(fā)點(diǎn)明確，即解決日常工作中遇到的各類實(shí)際問題。不空談理論知識(shí)，不羅列尚未得到廣泛應(yīng)用的學(xué)術(shù)前沿成果，指導(dǎo)最基本的日常工作。例如檔案整理要求中“案卷題名”的賦予，根據(jù)多年的工作經(jīng)驗(yàn)，明確給出概括題名的具體方法；在案卷裝訂方面，能夠結(jié)合工作實(shí)際，不一概而論，充分考慮多種可能并逐一給予解決方案。對(duì)于竣工圖的編制，在對(duì)該領(lǐng)域相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)習(xí)與政策研究之基礎(chǔ)上，對(duì)竣工圖這一重要文件的一些關(guān)鍵敏感問題做了明確解釋。如，竣工圖應(yīng)具備的有效簽章；編制竣工圖的準(zhǔn)則；竣工圖修改的具體示例與適用條件等。

通過這種簡(jiǎn)單易行極易操作的方式，杜絕因標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)而造成整理人員難以操作，進(jìn)而滋生檔案整理市場(chǎng)行為的壟斷牟利現(xiàn)象。

（2）緊密結(jié)合本地建設(shè)工程項(xiàng)目的專業(yè)特點(diǎn)，針對(duì)性強(qiáng)

《規(guī)范》以附錄的列舉形式對(duì)工程文件的歸檔內(nèi)容進(jìn)行了羅列，將所有建設(shè)工程按照房屋建筑工程、道路工程、橋梁工程、地下管線工程、園林綠化工程、城市軌道交通工程等類別分別列舉。歸檔范圍所列文件不僅緊密結(jié)合了本地區(qū)建設(shè)工程項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)和流程，更契合了省建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督總站“工程質(zhì)量驗(yàn)收資料軟件”、市建筑安裝工程質(zhì)量監(jiān)督站“單位（子單位）質(zhì)量控制資料”、市政工程質(zhì)量安全監(jiān)督站“市政工程現(xiàn)場(chǎng)施工和管理用表、市政工程責(zé)任主體用表”等相關(guān)規(guī)定，所列用表均為省、市正在使用的現(xiàn)行用表，與實(shí)際工作無縫對(duì)接，更具專業(yè)針對(duì)性；此外，對(duì)各類建設(shè)工程文件，針對(duì)建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位和城建檔案館分別作出了“應(yīng)接收”和“可選擇接收”的指導(dǎo)。

（3）充分考慮信息技術(shù)的更新和發(fā)展，更具前瞻性和兼容性

向城市建設(shè)檔案館報(bào)送的建設(shè)工程檔案，其存儲(chǔ)介質(zhì)可以是紙質(zhì)，也可以是磁帶膠片或光盤等；內(nèi)容形式可以是文字圖表，也可以是聲音、圖像、視頻。需要特別說明的是作為檔案保存的電子文件必須具備法律證據(jù)效力，否則不能作為檔案保存。在技術(shù)條件允許的情況下，鼓勵(lì)接收符合要求的電子檔案。條件不具備，仍然接收紙質(zhì)檔案的，鼓勵(lì)對(duì)紙質(zhì)檔案進(jìn)行數(shù)字化整理，保存數(shù)字化副本，以方便檢索。對(duì)于聲像檔案的移交，要求在現(xiàn)有國(guó)標(biāo)、行標(biāo)的基礎(chǔ)上，在攝制設(shè)備、制作要求、保存介質(zhì)上優(yōu)先推行新技術(shù)的使用，更貼近當(dāng)下技術(shù)發(fā)展的需要，從而有效實(shí)現(xiàn)工程聲像檔案保存利用價(jià)值的最大化。

（4）要求較為開放與靈活，不設(shè)硬性門檻，以減負(fù)提質(zhì)增效為目標(biāo)

對(duì)參與建設(shè)工程文件的形成、整理、歸檔和檔案移交各有關(guān)單位的人員均有指導(dǎo)與規(guī)范作用，覆蓋全面。鑒于各單位、人員的經(jīng)濟(jì)狀況、專業(yè)水平、軟硬件實(shí)力參差不齊，《規(guī)范》在此方面不設(shè)門檻，不硬性和隱性要求使用某具體文件信息、檔案管理系統(tǒng)，只作合理化建議。針對(duì)可能存在的各種工作方式，無論是委托市場(chǎng)外包服務(wù)還是責(zé)任主體自行完成，各單位可根據(jù)實(shí)際情況選擇保存或移交符合要求的存儲(chǔ)介質(zhì)或各類型文件的整理深度，絕不因此給企業(yè)增大壓力。整理要求中除了常規(guī)紙質(zhì)檔案立卷和編目要求外，特別增加掃描要求的內(nèi)容，并從提高檔案查詢利用率的角度對(duì)掃描分辨率、存儲(chǔ)格式及業(yè)務(wù)流程等作了詳細(xì)規(guī)定。

（5）將檔案管理理念與建設(shè)工程業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和管理流程集成

依據(jù)各類型建設(shè)工程項(xiàng)目業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)特點(diǎn)和管理流程，將檔案管理與建設(shè)工程項(xiàng)目業(yè)務(wù)流程集成，實(shí)行檔案管理和項(xiàng)目建設(shè)管理同步實(shí)施，實(shí)行事前指導(dǎo)、事中控制、事后審核、驗(yàn)收把關(guān)的全過程檔案管理模式。將文件管理與檔案管理視為相對(duì)獨(dú)立但互有聯(lián)系的整體，從形成檔案質(zhì)量的角度明確了文件形成環(huán)節(jié)的質(zhì)量要求，從組織制度、管理方式到工作程序上實(shí)現(xiàn)真正的閉合監(jiān)管。

（6）以附錄列舉形式直觀指導(dǎo)建設(shè)工程檔案的歸檔和移交建議

一是對(duì)各參建單位自身需歸檔保存的文件給出了指導(dǎo)性意見。二是在施工實(shí)施過程中按單位工程、分部工程、分項(xiàng)工程等劃分級(jí)次，明確到每份施工文件，避免以往施工記錄文件散存于不同階段中難以查找或丟失的問題。三是明確了設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位共有檔案的歸檔責(zé)任主體。

當(dāng)然《規(guī)范》的編制僅是標(biāo)準(zhǔn)化的核心體現(xiàn)，是標(biāo)準(zhǔn)化的作用和目的，標(biāo)準(zhǔn)化的完整過程除了標(biāo)準(zhǔn)編制，還表現(xiàn)為貫徹執(zhí)行和修訂標(biāo)準(zhǔn)。下一步，編制單位將依托全市城建檔案工作網(wǎng)絡(luò)體系，形成以市城建檔案館為中心，各區(qū)城建檔案館為節(jié)點(diǎn)、各形成和保管城建檔案單位為基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)宣貫主體。并以年度全市城建檔案工作會(huì)議及專題研討會(huì)等形式定期組織標(biāo)準(zhǔn)集中培訓(xùn)。組織各有關(guān)單位檔案人員到標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)行落實(shí)較好的單位進(jìn)行觀摩學(xué)習(xí)，交流經(jīng)驗(yàn)、剖析問題、查找差距，全面有效地提升標(biāo)準(zhǔn)化落實(shí)水平。