政府會計改革

陳照強

摘要：近年來，隨著新預算法、政府會計基本準則等政府會計法規(guī)、準則的頒布，政府會計改革逐步進入了改革深水區(qū)，開啟了我國政府會計發(fā)展的新篇章?；诖?，本文主要就政府會計改革的最新動態(tài)及目前仍存在的問題進行了研究。首先，文章深度剖析了政府會計的本質(zhì)屬性，并且簡要回顧了我國政府會計的改革歷程以及列舉了此次改革較之以往獨有的特點；其次，研究了目前政府會計需要進行改革的必要性及此次改革要達到的目標；緊接著，比較了政府綜合資產(chǎn)負債表和行政單位資產(chǎn)負債表 ；再次，分析了相關(guān)改革政策特別是重大改革成果；最后探析了需要進一步完善的改革重點和難點，并相應提出了幾點措施。

關(guān)鍵詞：政府會計改革；政府會計基本準則；新預算法；政府綜合財務報告；跨年度預算平衡機制；全口徑預算

中圖分類號：F234 文獻標識碼：A 文章編號：1672-7517（2018）08-0003-03

1 政府會計概念

政府會計的界定問題有助于明確政府會計的性質(zhì)，是探究政府會計改革問題的前提在不同的歷史時期，政府會計也有著不同的本質(zhì)規(guī)定。

21世紀以前，我國政府會計普遍被稱為預算會計。21世紀以后，隨著對政府會計的關(guān)注，預算會計與政府會計的概念逐漸得到區(qū)分。本文根據(jù)最近出臺的政府會計基本準則，將政府會計劃分為兩大快，即財務會計和預算會計。預算會計服務于預算管理，從動態(tài)核算財政資金流量；財務會計服務于政府財務管理，從靜態(tài)核算政府財產(chǎn)存量。

2 政府會計改革目標

2.1 政府會計改革需要科學反映出政府績效評價

政府會計涉及記錄、披露、監(jiān)督政府財政資金以及政府機構(gòu)的績效評價，是政府治理的一個重要組成部分。政府會計信息質(zhì)量能夠反映出政府相關(guān)部門的決策有效性程度，同時通過政府會計報表體系，政府的財務績效和公共受托責任也可以得到反映。

2.2 政府會計改革應該合理把握財務信息透明程度

目前，國家倡導建設(shè)公開透明的法治政府?，F(xiàn)行的政府會計系統(tǒng)難以滿足外部利益相關(guān)者做出合理決策，政府會計外部監(jiān)督也無法有效執(zhí)行。另外，自從人民幣加入國際貨幣基金組織的一籃子貨幣之一后，許多國家和國際組織對我國的財政信息給予更多的關(guān)注。

2.3 政府會計改革需要有效管理政府債務風險

政府債務的可控性是政府可持續(xù)發(fā)展的重要條件之一。目前，各級政府反映的債務只是總體債務的很小一部分，使得政府會計體系監(jiān)督與控制功能空位?？煽俊⒓皶r的政府債務及時有助于政府債務風險的評價、防范和化解。

3 政府會計近期改革成果及其影響

3.1政府會計基本準則

2015年10月23日，財政部公布了《財政會計準則——基本準則》，自2017年1月1日起實施，由此拉開了制定政府會計準則的帷幕。多年來，與企業(yè)會計可以實行企業(yè)會計準則不同，我國政府會計并沒有自己獨立的一套準則體系，執(zhí)行的只是預算會計標準體系，而且被劃分為總預算會計制度，事業(yè)及行政單位會計準則制度三大體系?；緶蕜t是政府會計的概念框架，不僅指導制定具體準則和制度，而且給政府會計實務問題的解決提供了基本的處理及判斷原則，為政府財務報告的正確編制提供了基礎(chǔ)標準及規(guī)范。

3.2 新預算法

2014年8月31日，經(jīng)過十多年的思考及多次審查，終于在第十二屆全國人大常委會上首次通過了經(jīng)過修訂的預算法，自次年起實施。該預算法有以下重大突破。一是實施全口徑預算制度，加強制定預算的透明公開。二是建立跨年度預算平衡機制，使預算的控制方式加以改善。三是加強地方政府債務管理，嚴格控制債務風險。允許地方政府舉借債務的同時，從債務主體用途、規(guī)模、方式、控制風險等方面進行限制。四是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，促進基本公共服務均等化，這對于縮小地區(qū)間財力差距、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要作用。預算法不僅是政府預算會計領(lǐng)域的最為基本的法律制度，也是中國特色社會主義法律體系中的一部重要法律制度。此次修訂推進了政府預算管理的民主化，科學化以及法制化，提高了國家治理水平。

3.3預算財務相分離，權(quán)責發(fā)生制步入新時代

政府會計基本準則的發(fā)布標志著中國政府會計開始過渡到權(quán)責發(fā)生制。準則規(guī)定政府會計核算體系包括相互獨立又有聯(lián)系的財務會計和預算會計。其中財務會計以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)，預算會計以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)。該規(guī)定可以認為結(jié)束了15年來理論及關(guān)于中國政府會計采用權(quán)責發(fā)生制還是收付實現(xiàn)制這個問題的爭論。政府財務會計采用權(quán)責發(fā)生制，政府的各種經(jīng)濟資源就會得到準確、及時的反映，而且權(quán)責發(fā)生制更加注重長期經(jīng)濟決策，有助于實現(xiàn)政府會計目標。

3.4跨年度預算平衡機制

新《預算法》提出“建立跨年度預算平衡”，該規(guī)定避免了原預算平衡機制的弊端。另一方面，它也在提高政府預算管理的前瞻性、配合財政政策調(diào)節(jié)等方面具有重大意義，給今后預算改革指明了方向。

3.5全口徑預算

新預算法第四條規(guī)定“政府所有收支都應納入預算管理”，要求將政府收支全部納入全口徑預算。不僅包括之前的公共預算，還增加了政府性基金預算、社會保障預算和國有資本經(jīng)營預算。這背后的旨意是要擴大政府預算的審批權(quán)適用范圍，降低政府預算編制權(quán)的自由度。全口徑預算對全部政府收支進行預算管理，這不僅僅使財政資金得以規(guī)范，還涉及了地方政府的事權(quán)，將地方政府的財權(quán)及事權(quán)進行匹配，使政府行為通過預算受到人大等機構(gòu)的控制，對今后的政府財政改革具有重要的意義。

4 對策

4.1 提高政府會計信息質(zhì)量

1）完善內(nèi)部控制制度

健全的內(nèi)部控制制度可以在一定程度上保證政府會計信息的可靠性。一方面，政府部門應該優(yōu)化部門環(huán)境，努力營造好披露正確信息的好氛圍。這主要表現(xiàn)在部門領(lǐng)導和部門人員對內(nèi)部控制的認識和態(tài)度。另一方面，建立有效的控制程序。一是業(yè)務授權(quán)程序，保證業(yè)務經(jīng)手人在其業(yè)務范圍內(nèi)工作。二是責任劃分程序，通過合理劃分各項業(yè)務涉及的責任，使各環(huán)節(jié)每一個人能自動檢查其他人的工作，防止出現(xiàn)錯誤行為和舞弊行為。三是會計控制程序，保證及時、全面、準確地反映所發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務。四是資產(chǎn)使用控制程序，通過規(guī)定使用有關(guān)資產(chǎn)的人的范圍、方式、期限等，確保各項資產(chǎn)的安全。

2）對違反會計相關(guān)法規(guī)的人員加大處罰力度

法律法規(guī)是提高政府會計信息質(zhì)量的重要保障。對那些不遵守會計法規(guī)，為謀取個人利益而鋌而走險的有關(guān)領(lǐng)導和人員應該要嚴格執(zhí)法，鐵面無私，杜絕賞罰不明、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象，維護會計法規(guī)的嚴肅性和權(quán)威性。

3）完善會計監(jiān)督體系

分為內(nèi)部和外部會計監(jiān)督。一方面，要健全單位內(nèi)部會計監(jiān)督機制，包括職責分工制度、內(nèi)部審計制度、財產(chǎn)清查制度和重要事項決策程序制度等。會計人員發(fā)現(xiàn)賬實不符的應及時處理。另一方面，建立健全外部會計監(jiān)督體系，主要是審計部門，使其與其他經(jīng)濟監(jiān)督有效結(jié)合，實現(xiàn)對會計的再監(jiān)督，最終達到提高政府會計信息質(zhì)量的目的。

4.2應對全口徑預算現(xiàn)實障礙

1）降低部門利益的擾動概率

建立地方支出責任與事權(quán)相匹配的制度，改變行政性分權(quán)，賦予地方適當?shù)亩愂樟⒎?quán)。另外，樹立非稅收入國家財產(chǎn)的理念，將部門所有轉(zhuǎn)為公共所有。在實踐中，政府部門認為多征多得、部門所有，這是中央和地方財政關(guān)系不明確的結(jié)果。

2）完善現(xiàn)有的法定支出

為了觀察法定自出的設(shè)置是否有效，可以通過績效評估對其進行適當?shù)恼{(diào)整。具體來說，可以設(shè)置績效審計、績效指標體系，在相關(guān)的部門法規(guī)實行一段時間后，經(jīng)過調(diào)查使用成本效益判斷法規(guī)的可行性，并相應提出修正方案。通過評估法定支出的績效，對現(xiàn)有的法定支出實行動態(tài)的退出機制。

3）改進人大預算審查制度

改進預算的審查程序，加強實質(zhì)性合理審查，可以再日后修訂的預算法中加以完善。組建專門的人大預算審查機構(gòu)，加大使用財政法規(guī)領(lǐng)域的專門人才進行審批，提高審批質(zhì)量。另外，延長預算草案的審批時間，留足時間讓人大代表進行充分的討論、商議，提高人大的監(jiān)督效能。除此之外，給予人大代表相應的預算修正權(quán)，以解決“整體通過”“整體否決”的草率性。

4.3破解編制綜合財務報告難題

1）制定科學方案，應對組織協(xié)調(diào)難題

為了保證編制工作能夠有序展開，制定一套全面、可行、井然有序的工作方案十分必要。方案內(nèi)容主要包括工作步驟、工作要求、職責分工、組織領(lǐng)導等方面，制定盡量詳細，這樣就更貼近實際，效果也就越明顯。

2）清查資產(chǎn)，分類處理負債

為了全面反映政府資產(chǎn)，各級國有資產(chǎn)管理部門應該組織本級行政單位對其使用或控制的國有資產(chǎn)進行清產(chǎn)核資，消除資產(chǎn)管理盲點，防止國有資產(chǎn)流失。對于土地、河流、礦藏等資源，國有資產(chǎn)管理部門應該組織相關(guān)單位進行核算清查。無法量化、不符合資產(chǎn)確認條件的政府資產(chǎn)，應該在附注中披露相關(guān)信息。根據(jù)的不同債務類型，進行不同的處理。對于顯性債務應該根據(jù)會計規(guī)則對其核算，對其上報的報表逐項把關(guān)。對于隱性債務，無法量化、不符合債務確認條件的政府債務，應該在附注中進行合理披露相關(guān)信息。

3）改進報表轉(zhuǎn)換表格

對每套決算報表涉及相應的轉(zhuǎn)換表，將調(diào)整金額、抵消金額、轉(zhuǎn)換金額設(shè)計成相互獨立的三個欄目。各套報表在完成調(diào)整、抵銷、轉(zhuǎn)換后，再對補充表進行匯總。

4.4加強政府會計人才培養(yǎng)

高校是培養(yǎng)人才的主力軍，應該將高校政府會計人才培養(yǎng)的目標定位于具有政府會計專業(yè)技能與知識的專人人才，使學生畢業(yè)后能夠立即適應政府部門的財會審計工作。細化政府會計人才需要培養(yǎng)的內(nèi)容，優(yōu)化政府會計學科建設(shè)。高校在設(shè)置課程時應該適當交叉，即在財政學中設(shè)置會計學方向，或讓會計學的學生有機會選修與財政專業(yè)相關(guān)的課程。改進對學生的培養(yǎng)方式，針對性培養(yǎng)一批未來專門從事政府會計工作的梯隊。

5 結(jié)束語

本次政府會計改革是在我國進行全面深化改革，完善中國特色社會主義制度，加強國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的大背景下進行的，有著更高的期望和要求，也得到了高層的極大關(guān)注。本次改革必然會牽涉到部分人員或集團的利益，他們定會暗中阻礙改革的進度，加上本次改革的各種技術(shù)性障礙，可想改革難度之大。這需要相關(guān)部門單位拿出壯士斷腕的勇氣，以必勝的信念完成政府會計改革的目標，否則越往后改革難度就會越大，國家利益損失也會越多。只有通過政府會計改革，才能建立出一個及時、準確、完整地反映政府財務狀況的會計系統(tǒng)，才能打造出一個廉潔透明、、良法善治人民滿意的服務型政府。

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