《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑實施辦法》解讀

焦思穎

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是土地利用的一大政策工具。經(jīng)過10多年的實踐探索，增減掛鉤政策在促進節(jié)約集約用地和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。近年來，為支持扶貧開發(fā)，增減掛鉤政策先后兩次拓展范圍，從允許集中連片特困地區(qū)、國家級貧困縣到省級貧困縣的增減掛鉤節(jié)余指標在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)使用，成為解決脫貧攻堅資金難題的重要渠道，推動了農(nóng)村人居環(huán)境整治，促進了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和區(qū)域均衡發(fā)展。

今年3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法》，增減掛鉤政策不斷升級，允許深度貧困地區(qū)跨省調(diào)劑。為貫徹落實這一部署，近日，自然資源部印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑實施辦法》（簡稱《辦法》），進一步明確增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑有關(guān)要求。這一新政有哪些需要把握的關(guān)鍵點？如何落到實處？自然資源部國土空間規(guī)劃工作小組負責(zé)人進行了解讀。

優(yōu)化配置資源 促進協(xié)調(diào)發(fā)展

“當前，脫貧攻堅和決勝全面建成小康社會進入關(guān)鍵時期，黨的十九大報告提出，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進入全面小康社會。今年中央l號文件明確，建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑機制，將所得收益全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。”該負責(zé)人表示，這是《辦法》出臺的背景和要求。按照中央部署要求，自然資源部會同有關(guān)部門研究建立增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑機制，圍繞解決發(fā)展不平衡、不充分的問題，進一步發(fā)揮增減掛鉤政策效應(yīng)，由中央政府主導(dǎo)對特定地區(qū)和特定對象進行以城帶鄉(xiāng)、以工補農(nóng)和區(qū)域統(tǒng)籌。

棋落關(guān)鍵處，搶得制高點。如何把握這一政策的關(guān)鍵節(jié)點？部相關(guān)負責(zé)人強調(diào)了用好政策需要遵循的幾點原則。

首先，增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑的調(diào)出地區(qū)限定在“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣，這是為了集中力量幫扶深度貧困地區(qū)脫貧攻堅。根據(jù)經(jīng)濟承擔能力，確定北京、天津、上海、江蘇、浙江、福建、山東等8個?。ㄊ校橹饕獛头鍪》?。

其次，增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑由國家統(tǒng)一下達調(diào)劑任務(wù)，統(tǒng)一確定調(diào)劑價格標準，統(tǒng)一資金收取和支出，實現(xiàn)節(jié)余指標調(diào)劑的資金區(qū)域整體平衡。

自然資源部根據(jù)有關(guān)?。▍^(qū)、市）經(jīng)濟發(fā)展、土地利用和貧困人口分布等情況，經(jīng)國務(wù)院同意將調(diào)劑任務(wù)下達相關(guān)?。▍^(qū)、市）。

同時，考慮到深度貧困地區(qū)多為生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域，按照生態(tài)文明建設(shè)要求，增減掛鉤拆舊復(fù)墾區(qū)域應(yīng)按宜耕則耕、宜林則林、宜草則草的原則復(fù)墾。

再次，調(diào)劑資金分兩個階段向調(diào)出省份支出，核定資金總額后支出70%調(diào)劑資金;確認完成拆舊復(fù)墾安置后，再支出剩余30%調(diào)劑資金。

最后，增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑要按照生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展要求，落實最嚴格的耕地保護制度、節(jié)約用地制度和生態(tài)環(huán)境保護制度，加強國土空間用途管制，發(fā)揮國土空間規(guī)劃的引導(dǎo)和約束作用，優(yōu)化配置區(qū)域城鄉(xiāng)土地資源，保持土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系穩(wěn)定。各有關(guān)?。▍^(qū)、市）統(tǒng)籌組織本地區(qū)跨省域調(diào)劑有關(guān)工作，并做好與省域內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的協(xié)調(diào)工作。

“幫扶地區(qū)要把決勝全面建成小康社會實現(xiàn)共同富裕擺在更加突出的位置，落實好幫扶責(zé)任，全額完成調(diào)入節(jié)余指標任務(wù)，鼓勵多買多用;合理安排跨省域調(diào)劑工作，節(jié)約集約用好節(jié)余指標。深度貧困地區(qū)要按任務(wù)配額實施拆舊復(fù)墾安置和產(chǎn)生節(jié)余指標，把握地域差異，注重保護歷史文化和自然風(fēng)貌，因地制宜實施復(fù)墾;充分尊重農(nóng)民意愿，堅決杜絕強制拆建?！痹撠撠?zé)人強調(diào)。

統(tǒng)籌調(diào)劑任務(wù) 規(guī)范使用指標

實施這項政策需要怎樣的步驟？部相關(guān)負責(zé)人從幫扶省份和調(diào)出省份的不同任務(wù)、節(jié)余指標使用和再分配、規(guī)范使用規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模方面進行了詳細闡述。

對于幫扶省份來說，以落實調(diào)劑任務(wù)為目標，省級人民政府每年11月30日前函告自然資源部，確認調(diào)劑任務(wù);使用調(diào)入節(jié)余指標進行建設(shè)的，建新方案通過自然資源部城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在線監(jiān)管系統(tǒng)進行備案。

對于調(diào)出省份來說，深度貧困地區(qū)所在省份以保障因地制宜拆舊復(fù)墾為重點，一是省級自然資源主管部門將節(jié)余指標任務(wù)明確到市、縣;二是市、縣自然資源主管部門編制拆舊復(fù)墾安置方案，并通過在線監(jiān)管系統(tǒng)進行備案;三是省級人民政府每年11月30日前函告自然資源部，提出節(jié)余指標調(diào)出申請，并附具《增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)出申請表》。

在節(jié)余指標使用和再分配過程中，一是已確認的幫扶省份調(diào)入節(jié)余指標可跨年度結(jié)轉(zhuǎn)使用，可與其他計劃指標配合使用;二是已核定的調(diào)出節(jié)余指標，深度貧困地區(qū)滿3年未完成拆舊復(fù)墾驗收的，扣回未完成部分對應(yīng)的調(diào)劑資金;三是超出或低于下達任務(wù)的節(jié)余指標，由國家在下一年度與當年的調(diào)劑任務(wù)合并，統(tǒng)籌安排到深度貧困地區(qū)。

在規(guī)范使用規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模時，調(diào)入節(jié)余指標涉及增加的規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模以及調(diào)出省份調(diào)出節(jié)余指標減少的規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模，應(yīng)在監(jiān)管系統(tǒng)中做好備案，作為國土空間規(guī)劃編制中約束性指標調(diào)整的依據(jù)。

落實監(jiān)管責(zé)任 健全監(jiān)管制度

用活用好政策，離不開監(jiān)管的保駕護航。對此，該負責(zé)人表示，一方面相關(guān)部門要落實監(jiān)管責(zé)任，另一方面則要健全監(jiān)管制度，構(gòu)建制度有效落實的長效機制。

在落實監(jiān)管責(zé)任方面，一是各相關(guān)省份省級自然資源主管部門對拆舊復(fù)墾安置項目、建新項目以及備案信息的真實性、合法性負責(zé)。二是幫扶省份要合理安排跨省域調(diào)劑節(jié)余指標，盡量不占或少占優(yōu)質(zhì)耕地;三是調(diào)出省份要充分尊重農(nóng)民意愿，保護生態(tài)環(huán)境和歷史文化風(fēng)貌，因地制宜開展拆舊復(fù)墾安置。

在健全監(jiān)管制度方面，一是開展監(jiān)督檢查評估。自然資源部對節(jié)余指標調(diào)劑任務(wù)完成情況定期開展監(jiān)督檢查評估，結(jié)果作為調(diào)劑任務(wù)安排的測算依據(jù)。二是加強督察和執(zhí)法。加強國家土地督察和各級自然資源主管部門的執(zhí)法監(jiān)察，加大日常動態(tài)巡查力度，及時發(fā)現(xiàn)并督促糾正查處弄虛作假等違法違規(guī)行為。

“增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑政策，是落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)土地資源統(tǒng)籌的重要探索，是東西部扶貧協(xié)作和對口支援地區(qū)在土地存量、流量政策上制度創(chuàng)新，希望通過這一政策的落實，有效促進區(qū)域協(xié)調(diào)、綠色、可持續(xù)發(fā)展?！痹撠撠?zé)人表示。