檢察官辦案績效量化考核研究

彭明倫 李佳 韓垚

摘 要 “黿銜左驂，以入砥柱之中流”。檢察官是推進各項檢察業(yè)務(wù)的力量中堅，建立科學(xué)合理的檢察官業(yè)務(wù)績效考評機制，能有效調(diào)動其主觀能動性和工作熱情，促進提升檢察工作效率和各項業(yè)務(wù)工作的順利開展。作為一個職業(yè)群體，檢察官的基本屬性在于“檢察”職責(zé)，個性特質(zhì)在于“人”。因此，本文認(rèn)為對檢察官的考核既要把握檢察工作普遍規(guī)律，又要充分考慮個人的基本特征。

關(guān)鍵詞 檢察官 辦案 績效 考核

作者簡介：彭明倫、李佳，邛崍市人民檢察院；韓垚，四川旅游學(xué)院。

中圖分類號：D926.3 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.193

一、當(dāng)前檢察官績效考核現(xiàn)狀

（一）部分理論探索與考核實踐

長期以來，各地檢察機關(guān)存在人力資源狀況差異，司法改革前，各級檢察機關(guān)對檢察官績效的考核在考核主體、考核內(nèi)容、考核方式和考核時間等方面，存在不同的實踐。部分檢察院以構(gòu)建業(yè)務(wù)實績與司法行為并重的考核評價機制為主導(dǎo)，以對檢察官司法履職情況、司法行為等形成客觀評價。也有部分檢察院和相關(guān)學(xué)者，提出檢察官考核屬于司法考核制度，檢察官作為司法官，其考核制度應(yīng)當(dāng)作為檢察機關(guān)相關(guān)法律法規(guī)的組成部分來構(gòu)建。也有一些有研究者認(rèn)為應(yīng)在明確考核對象的基礎(chǔ)上，采用管理學(xué)、統(tǒng)計學(xué)等科學(xué)的方法和工具構(gòu)建考核考評體系，并結(jié)合實際情況應(yīng)用于具體實踐中。

（二）考核評價中存在的問題

1. 考評目標(biāo)和定位存在偏差。目標(biāo)達到是一種較有力的激勵機制，是工作完成的直接動因。①開展績效考評前，前提是明確考評的目標(biāo)和基本功能，這也是各類考評工作的基礎(chǔ)。實踐中，主要表現(xiàn)在片面看待考評的管理目標(biāo)，將評價內(nèi)容等同于上級檢察機關(guān)制定的年度工作目標(biāo)，流于對上級任務(wù)的簡單細化，抑或把考核考評作為劃分院內(nèi)各部門和各干警間個人利益、職務(wù)晉升的手段，更甚者為集體或個人評先進、領(lǐng)導(dǎo)添政績，通過各種弄虛作假的手段，謀求優(yōu)秀考評結(jié)果，使得考核考評與檢察業(yè)務(wù)工作，個人實際貢獻脫離，與考核宗旨背道而馳。

目標(biāo)和定位界定模糊主要表現(xiàn)在考核考評缺乏明確目的，存在重結(jié)果輕過程的傾向。②評價的關(guān)鍵在于過程控制。對于檢察系統(tǒng)而言，人員晉升、獎懲僅是考評工作的直接表現(xiàn)，根本上要通過對考評內(nèi)容的應(yīng)用，調(diào)動人員積極性，提升工作水平。若考核考評之前，其認(rèn)識和定位已然偏離，則會阻礙考核功能的發(fā)揮和價值實現(xiàn)。

2. 考核指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性不足。一是劃分考評指標(biāo)的方式過于單一。現(xiàn)階段，雖然多數(shù)檢察院在指標(biāo)設(shè)置上，針對員額檢察官和司法輔助人員進行了適當(dāng)?shù)膮^(qū)分和調(diào)整，但就整體而言，仍然較大程度上參照了黨政機關(guān)公務(wù)員考評相關(guān)內(nèi)容。在考評項目、指標(biāo)加權(quán)等核心方面，仍離不開德、能、勤、績、廉這5類劃分。實踐中，為提高效率，抑或方便考評，以前五個方面為基礎(chǔ)的考評設(shè)置往往會流于籠統(tǒng)和粗略，對指標(biāo)細分程度不夠，無法科學(xué)反映檢察人員的職業(yè)特性和工作實績。如在對“德”的考評中，有時會側(cè)重于簡單道德自律，而減少了履職操守的判定，抑或沒有較準(zhǔn)確詳盡的區(qū)分指標(biāo)，不能體現(xiàn)其職業(yè)特征； 在對“勤”的考評中，有時會簡單以上下班考勤率為指標(biāo)，忽視干警的工作態(tài)度和職業(yè)精神。二是考評指標(biāo)間缺乏內(nèi)在聯(lián)系性。③實踐中一些檢察院在設(shè)置考評指標(biāo)時，對象較為分散，關(guān)聯(lián)度較低，相應(yīng)指標(biāo)之間的內(nèi)在聯(lián)系性不高，部門內(nèi)部、部門之間存在矛盾。④

二、域外檢察官考核評價機制借鏡

（一）域外實踐情況

美國檢察系統(tǒng)常采用與公務(wù)員相似的方式。⑤英國的績效考核主要涵蓋觀察和分析問題能力、溝通交流能力、高位決策能力等內(nèi)容⑥德國對檢察官的考核評價體系，往往多強調(diào)以人為本、能力優(yōu)先，同時考評結(jié)果與檢察人員的工資和工作晉升密切相關(guān)：對業(yè)績優(yōu)秀的人員進行相應(yīng)的績效獎勵，對業(yè)務(wù)辦案一般或較差的人員，一般時情況給予相應(yīng)教育懲戒、崗位調(diào)動，乃至免除職務(wù)處理。⑦

（二）域外路徑啟示

1. 充分立足檢察業(yè)務(wù)特征。上述國家在制定檢察官考核考評制度時，都參考了公務(wù)員考核相關(guān)做法。我國在制定考評制度時，亦可以公務(wù)員考核評價為基礎(chǔ)。但是，不能完全照搬，必須既要充分反映檢察工作的一般規(guī)律，又要體現(xiàn)個體特點。要結(jié)合檢察工作性質(zhì)、本地實際以及國家和社會大眾對檢察業(yè)務(wù)的普遍要求和基本期望，綜合確定合適的績效考核評價機制。

2. 著重強化過程管控。通過對域外檢察機關(guān)考核評價制度的分析，都將過程控制及其結(jié)果應(yīng)用作為考核評價的一個重要內(nèi)容。國內(nèi)各級檢察機關(guān)在對考核結(jié)果的應(yīng)用有較高的重視程度，但另一方面在過程管控認(rèn)識上還較為薄弱。其造成的負(fù)面影響是，過于偏重考核評價的功利價值，與人力資源管理以及檢察官辦案的宗旨相背離，也限制了干警個人價值的體現(xiàn)。從某種意義上講，績效考核應(yīng)主要反應(yīng)在兩點：其一，為過程管控，即通過考核程序發(fā)現(xiàn)存在的問題，并進一步分析研判提出相應(yīng)對策；其二，將評價作為職務(wù)晉升以及工資獎懲的依據(jù)。考核評價還應(yīng)參考域外，以結(jié)果應(yīng)用為基礎(chǔ)，積極發(fā)揮考核評價過程管控的基本作用。⑧

三、司法改革背景下辦案績效考核的再思考

（一）司改背景下的路徑探索

隨著司法體制改革的推進，傳統(tǒng)的公務(wù)員管理考核模式的檢察官考核評價機制也面臨著重大變革。在改進原有機制、構(gòu)建新機制的過程中，檢察機關(guān)既應(yīng)當(dāng)充分考慮檢察職業(yè)特點和檢察工作的未來展，也必須兼顧各項檢察體制和機制改革措施的統(tǒng)籌推進。新一輪司法體制改革的推進，必將帶來檢察官考核評價工作機制的變革和重構(gòu)。這一過程中，應(yīng)當(dāng)明晰檢察官考核評價主體和對象，科學(xué)界定檢察官考核評價內(nèi)容，改進和規(guī)范檢察官考核評價方式，優(yōu)化運用檢察官考核評價結(jié)果，逐步構(gòu)建起與當(dāng)前司法體制改革相配套、與檢察官職業(yè)特點相適應(yīng)的現(xiàn)代檢察官核評價工作機制。

在實踐探索中，有兩種思考方向值得考慮：其一，充分強調(diào)以結(jié)果為中心的考核，并突出以過程管控為手段。其二，考核結(jié)果的運用，如果用于司法決策參考，如員額增補、法律修改等，則對檢察權(quán)的獨立行使完全沒有影響，但若用作特別獎勵的依據(jù)，如加發(fā)獎金，則不能說沒有影響，若還用于檢察官遴選、職務(wù)升遷等，則影響更深。⑨

（二）量化考評的具體實踐

1. 以過程考核為基礎(chǔ)促進績效量化

在績效考核中強調(diào)過程控制為基礎(chǔ)，通過考核考評，發(fā)現(xiàn)檢察辦案人員以及相應(yīng)業(yè)務(wù)部門存在的問題，在此基礎(chǔ)上進行分析研判，完善改進方案，提出應(yīng)對措施。憑借定期、有規(guī)律的考核，發(fā)現(xiàn)實際辦案中存在的薄弱環(huán)節(jié)，提出整改措施，促進業(yè)務(wù)水平的提升。同時，多數(shù)檢察院績效考核里主要為年度考核，可以考慮加入日常考核（這是過程管控的另一種表現(xiàn)形式，年度考核的基礎(chǔ)在于日常考核，通過這種方式，能充分收集和分析整理階段性考評中的數(shù)據(jù)資料，進而全年的業(yè)務(wù)辦案情況做出較為準(zhǔn)確和客觀的評價）。例如，日?？己私Y(jié)果可以采取以月、季度、年為單位定期公布，每周還可以實行主要業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)臺賬通報制度，實時反映工作狀態(tài)。⑩

2. 實行業(yè)務(wù)實績與司法行為并行評價。如前所述，傳統(tǒng)檢察官考核評價，究其本質(zhì)而言，仍限于一般公務(wù)員考核窠臼（德、能、勤、績、廉）。這種傳統(tǒng)指標(biāo)與檢察權(quán)運行規(guī)律、檢察職業(yè)特性和不同檢察人員特點相比，存在一定的差異，難以真實反映檢察官實際績效。因此，從人力資源管理學(xué)講，當(dāng)前個人績效考核在評估內(nèi)容上，應(yīng)更加強調(diào)建立以行為及結(jié)果為基礎(chǔ)的評估體系。在司法體制改革、司法隊伍職業(yè)化進程加速的背景下，應(yīng)探索實行業(yè)務(wù)實績與司法行為并行考核。業(yè)務(wù)實績主要包括業(yè)務(wù)工作質(zhì)量（主要表現(xiàn)為辦案質(zhì)量）、業(yè)務(wù)工作效率（主要表現(xiàn)為辦案效率）、司法工作實效（側(cè)重為案件辦理過程中、完成后產(chǎn)生的社會效果、法律效果、政治效果等內(nèi)容）三個方面，司法行為主要以檢察業(yè)務(wù)為視角進行分類，涵蓋偵查監(jiān)督行為、公訴行為、執(zhí)行監(jiān)督行為、訴訟監(jiān)督行為等多個內(nèi)容。 同時，鑒于業(yè)務(wù)崗位的不同，司法行為與業(yè)務(wù)實績的考核內(nèi)容必然相應(yīng)有所區(qū)別，在具體實踐中，充分體現(xiàn)普遍性與個性化相結(jié)合的特點。

3. 科學(xué)設(shè)置“量”的定位。從檢察業(yè)務(wù)辦案規(guī)律看而，即要明確一定時間的業(yè)務(wù)“產(chǎn)量”加權(quán)，如每半年、每季度結(jié)案數(shù)、速度、每件案件花費的工作日或者自然天數(shù)、人均辦案比等。“產(chǎn)出量”和“結(jié)案速率”是決策中應(yīng)當(dāng)參考的基本內(nèi)容，以具體檢察辦案人員為角度，也是反應(yīng)其工作態(tài)度、主動性、業(yè)務(wù)水準(zhǔn)的重要比照指標(biāo)。當(dāng)然，在明確檢察官辦案考核的指標(biāo)時，還要特別注意在設(shè)定加權(quán)分時，除必須盡可能反映案件間的差異性外，還要盡量降低造成為了追求業(yè)績而草率結(jié)案的后遺癥。所以，從某種意義上講，當(dāng)“量”的數(shù)據(jù)與平均值存在明顯差距時，才能作負(fù)面評價。而正面考評必須以辦案品質(zhì)為基礎(chǔ)前提，才不至于顯示公平并產(chǎn)生誤導(dǎo)的消極影響。

4. 建立完善考評救濟機制。完善的救濟配套措施是量化檢察官績效考核的重要制度保障。當(dāng)前考核評價機制也存在單向性、封閉性問題，缺乏應(yīng)有的救濟措施。考核救濟，第一，強調(diào)績效考評僅與檢察人員的薪資增益相對應(yīng)，并不產(chǎn)生另外的后果。第二，設(shè)置征詢機制。考核中，不僅要賦予被考評人投票權(quán)，而且要明確考評委員會初評有疑義時，應(yīng)通知被考評人有權(quán)參會質(zhì)詢，聽取意見和解釋，使其參與到考評過程中，而非被動接受考核評價結(jié)果。第三，細化異議救濟程序。例如考核結(jié)果應(yīng)書面通知考核對象，并注明救濟程序，確保被考評人能按照具體規(guī)范提起救濟，避免考評錯誤產(chǎn)生的影響。

注釋：

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