“互聯(lián)網(wǎng)+”助推法治政府建設(shè)

摘 要 近些年經(jīng)黨中央、國務(wù)院大刀闊斧地改革，法治政府建設(shè)初見成效。由于傳統(tǒng)模式的改革未能完全解決一些殘留問題，譬如科層制機構(gòu)效率低下、行政相對人地位弱小、外部監(jiān)督機制形式化等。如何能創(chuàng)新法治政府建設(shè)，是國家進一步深入改革不可回避的問題。本文立足于“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代背景，從轉(zhuǎn)變組織機構(gòu)、重塑權(quán)力關(guān)系、完善外部監(jiān)督機制方面提出法治政府建設(shè)的具體建議。

關(guān)鍵詞 “互聯(lián)網(wǎng)+” 法治政府 科層制機構(gòu) 行政相對人主義

作者簡介：黃森明，廣東財經(jīng)大學，碩士研究生，研究方向：訴訟法。

中圖分類號：D262 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.175

一、“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府的概念理解

（一）何為“互聯(lián)網(wǎng)+”

易觀國際董事長于揚先生在《互聯(lián)網(wǎng)+：國家戰(zhàn)略行動路線圖》首創(chuàng)“互聯(lián)網(wǎng)+”理念?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”一詞提出之時，許多人并未作過多關(guān)注，更未深思“互聯(lián)網(wǎng)+”理念究竟意欲何為？“互聯(lián)網(wǎng)+”實際上是指基于互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新成果與社會各領(lǐng)域深度融合，進一步推動經(jīng)濟、政治、文化等領(lǐng)域往縱深化發(fā)展。“互聯(lián)網(wǎng)+”是一種新的理念，也是一種新的社會生產(chǎn)力，其新在于“云、物、大”。 云指的是云計算，它是通過將物聯(lián)網(wǎng)所收集的大數(shù)據(jù)進行技術(shù)化處理的計算方式。物指的是物聯(lián)網(wǎng)，作為信息技術(shù)的重要部分，既是信息來源之口，也是互聯(lián)網(wǎng)的終極之形，即萬物互聯(lián)。大指的是大數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)信息量全、容量大、種類多只是大數(shù)據(jù)的具體特征，真正的大數(shù)據(jù)是指經(jīng)過技術(shù)處理、分門別類地呈現(xiàn)給用戶的綜合資源。

（二）何為“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府

處于互聯(lián)網(wǎng)時代，中國高層領(lǐng)導已經(jīng)高瞻遠矚地把握了“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代脈搏，審時度勢地提出了要將互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新成果與政治改革相結(jié)合。前有習主席在十八大提出的“網(wǎng)絡(luò)治理觀”；后有李總理在政府工作報告強調(diào)的“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃?；ヂ?lián)網(wǎng)發(fā)展與法治政府建設(shè)，兩者看似兩條線，但都具有開放平等、高效透明的特征，這就是兩者能夠深度融合、協(xié)同共進的前提基礎(chǔ)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”法治政府意味著充分利用互聯(lián)網(wǎng)的最新成果，把法治思維與互聯(lián)網(wǎng)思維相融合，改革傳統(tǒng)的治理模式，重構(gòu)法治政府建設(shè)的各項內(nèi)容。然而它們不是簡單的相加，兩者的深度融合給行政效率和行政收益帶來幾何級的增長。

二、“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府的建設(shè)困境

（一）科層制結(jié)構(gòu)阻礙政府高效率運作

科層制結(jié)構(gòu)不是當代政府組織結(jié)構(gòu)的新生之物，在中華五千年的歷史長河中，都是有跡可尋的。早至秦朝的三公九卿制，然后演變成隋唐時期的三省六部制，再發(fā)展到今日按行政區(qū)域和部門劃分。從橫向看，中國政府組織結(jié)構(gòu)是一個個系統(tǒng)和區(qū)域；從縱向看，中國政府組織結(jié)構(gòu)是一個金字塔模型，層次非常分明。 整體而言，它是自成體系、且縱橫交錯的管理結(jié)構(gòu)。不可否認，這種科層制結(jié)構(gòu)有著歷史的進步性和管理的合理性，古代中國戰(zhàn)火紛亂，采用高度中央集權(quán)模式能穩(wěn)定政局、發(fā)展經(jīng)濟。此外，由于疆域遼闊，信息傳遞技術(shù)落后，指令的上傳下達只能依靠層層傳導。然而，隨著時代的發(fā)展，技術(shù)的革新，科層制結(jié)構(gòu)的問題日益顯著，試想某些地級市突然出現(xiàn)了房價暴漲的異象，需要上級政府乃至中央制定相應(yīng)的政策來抑制事態(tài)蔓延。但依靠傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)模式，需要層層上報、層層審批，中央出臺政策后又需要層層下達。等政策下達到基層，往往失去了最好的控制時機。這種看似合理的層級傳遞，實際上已無法應(yīng)對瞬息萬變的經(jīng)濟社會。

（二）行政主體中心主義損害行政相對人地位

傳統(tǒng)的政府管理理念大都以行政主體為中心，這種理念最大的弊端就是行政主體與行政相對人之間的權(quán)利義務(wù)不對等。在這種理念下，行政相對人是被管理者，具有服從、協(xié)助的義務(wù)。而行政主體處于主導地位，享有行政許可、行政處罰、行政強制執(zhí)行等多項權(quán)利。行政主體緊握權(quán)利，認為自身地位高于相對人，一切行動以政府自身、官員政績?yōu)橹鲗?。早些年坊間流傳著一段話“門難進、臉難看、事難辦”，意指行政主體極具強勢地位，行政相對人的地位相對較低。這種現(xiàn)象顯然與“為人民服務(wù)”的宗旨格格不入，為此行政主體中心主義飽受批判。

（三）形式化外部監(jiān)督機制扼殺公眾積極性

英國思想家阿克頓曾說過：“權(quán)力導致腐敗，絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗?！睋Q言之，權(quán)力需要監(jiān)督，否則長期下去，極易滋生腐敗。從現(xiàn)實看，當前政府不缺內(nèi)在的監(jiān)督，而是較為缺少外部的監(jiān)督。法治的內(nèi)在之意是把權(quán)力關(guān)在法律的籠子里，若不能有效地監(jiān)督權(quán)力，則難以真正地實現(xiàn)法治社會?，F(xiàn)有的監(jiān)督基本上停留在內(nèi)部監(jiān)督，當監(jiān)督僅在行政體系內(nèi)自我運行，制度的異化和權(quán)力的失控就是必然?！吧霞壉O(jiān)管太遠，平級監(jiān)督太難，下級監(jiān)督太險”，如此尷尬的局面提醒我們，光靠內(nèi)部監(jiān)督機制無法讓權(quán)力在既定軌道上運行。有人為之疑惑，難道我們沒有外部監(jiān)督機制嗎？坦誠地說，外部監(jiān)督機制漸有雛形，但實際上取得的效果不佳。究其原因是，外部監(jiān)督渠道不暢通。一是公眾實行知情監(jiān)督的渠道不暢通。如一些部門辦事公開透明度不夠高，重大事項決策等工作公開性不夠強、公開范圍不夠廣，在行使知情權(quán)、參與權(quán)方面受限，無從監(jiān)督。二是公眾檢舉監(jiān)督的渠道不暢通。如原有的檢舉模式是通常層層上報，但由于“官官相護”的怪想存在，致使大事化小、小事化了，有關(guān)部門也無法及時了解到問題，造成監(jiān)督上的被動和不利。

科層制結(jié)構(gòu)、行政主體中心主義、形式化外部監(jiān)督機制等問題都是當前法治政府建設(shè)所面臨的困境?；蛟S有人認為上述的問題在傳統(tǒng)政府早已廣泛存在，并非法治政府建設(shè)階段的新生之事。但筆者認為，既然建設(shè)法治政府就是要改革傳統(tǒng)政府的弊端，那么必然要破除這些阻礙因素。立于“互利網(wǎng)+”時代的風口，我們應(yīng)該順勢而為，積極將互利網(wǎng)的創(chuàng)新成果融入政府改革的過程，使“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府迸發(fā)最大的活力。

三、“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府的建設(shè)暢想

（一）轉(zhuǎn)變組織機構(gòu)

科層制結(jié)構(gòu)有其歷史必然性和選擇性，但該機構(gòu)模式存在的弊端越來越受到公眾的詬病。最為典型的是“九龍治水”現(xiàn)象，以食品行業(yè)為例，食品安全通常牽涉到質(zhì)檢、工商、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等多個部門，由于職能重疊，利益面前誰都想插手，責任跟前誰都推諉。只要其中一個部門未能恪盡職守，問題食品就會進入消費市場。今年頻發(fā)的食品安全事件，給了執(zhí)法部門一個響亮的耳光，也讓政府意識到隨著社會的發(fā)展、科技的進步，若依然固守傳統(tǒng)的組織機構(gòu)，已無法適應(yīng)時代的發(fā)展。因此，法治政府的建設(shè)應(yīng)該跟上新時代的步伐，利用互聯(lián)網(wǎng)的時效性、開放性、共享性，打破科層制結(jié)構(gòu)。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代里，應(yīng)該弱化區(qū)域性和部門性，公眾更希望看到的是高效統(tǒng)一的組織機構(gòu)，任何行政主體之間都可以自由聯(lián)通和直接對話，最高決策層可以對基層的治理信息進行全面、真實地搜集，進而做出高效的分析和決定。國內(nèi)一些大城市政府已經(jīng)開始創(chuàng)新管理模式，進行了扁平化結(jié)構(gòu)改革。作為政治、經(jīng)濟的先行者，深圳先行探索“一級政府、三級管理”的體制創(chuàng)新，將區(qū)政府改成市政府的派出機構(gòu)，并將原有的街道與社區(qū)服務(wù)站有機統(tǒng)一，實現(xiàn)上下對接。這為其他城市進行組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變提供了可行范式，但簡單地擴大管理幅度，減少中間層級，并不能使效率得到根本上的提升。筆者認為，需要借助互聯(lián)網(wǎng)平臺，打通信息交流渠道，使各組織機構(gòu)能夠充分獲得數(shù)據(jù)資源， “互聯(lián)網(wǎng)+”扁平化模式能有效打破科層制結(jié)構(gòu)的低效局面，突破層級、部門的限制，從而促進組織運作效率的提高。

（二）重塑權(quán)力關(guān)系

立于“互聯(lián)網(wǎng)+”的風口，如何能讓“為人民服務(wù)”的旗幟迎風不倒，意義非凡。互聯(lián)網(wǎng)“用戶至上、體驗為王”的核心思想沖擊著以行政主體為中心的傳統(tǒng)行政管理格局，突出的特征是行政主體與相對人的地位“不對等”。由于行政主體中心主義管理理念在行政機關(guān)工作人員的心里根深蒂固，雖然法律上規(guī)定雙方在行政法律關(guān)系具有平等的法律地位，但現(xiàn)實中行政主體往往會認為自己是管理者，地位天然高于相對人。這種從政府的職能出發(fā)，以權(quán)力為本位的模式，有學者稱之為管理論。與之相對的是控權(quán)論，以歐美國家為代表，其理論核心在于強調(diào)權(quán)利本位，嚴格限制權(quán)力的行使以期完好地保護相對人的合法權(quán)益。 如果說管理論不符合民主法治的發(fā)展趨勢，那么控權(quán)論則存在行政效率低下之弊端。近年來，國內(nèi)有學者提出了平衡論的設(shè)想，其主要思想是：解構(gòu)原有的行政主體中心主義的權(quán)力格局，打造行政主體與相對人權(quán)利義務(wù)平衡的合作型權(quán)力關(guān)系。 在傳統(tǒng)的行政管理中，之所以以行政主體為中心，是因為行政主體掌握著核心信息、關(guān)鍵信息，相對人收集信息極為不易?；ヂ?lián)網(wǎng)無疑為合作型權(quán)力關(guān)系提供了技術(shù)支持，在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代里，很大程度上改變了信息的不對稱性，相對人可以利用網(wǎng)絡(luò)獲取重要信息，也可以借助互聯(lián)網(wǎng)平臺向政府建言獻策。相對人能夠參與法治政府建設(shè)、甚至法治社會建設(shè)中，意味著相對人的地位得到了重視和提升。隨著相對人參與度的逐漸加深，原有的行政主體中心主義將會悄然轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬θ酥行闹髁x。

（三）完善外部監(jiān)督機制

政府在法治建設(shè)的道路上已經(jīng)走過了十余年，期間建立了許多新制度、新機制。眾所周知的便是“權(quán)力清單”制度和責任倒查機制，用權(quán)力清單制度管控權(quán)力濫用，以期達到權(quán)責明確、高效服務(wù)；用責任倒查機制促使政府依法行政、審慎用權(quán)。然而，僅憑政府內(nèi)部監(jiān)督似乎未能取得預想的效果，貪污腐敗、行政不作為、行政亂作為的現(xiàn)象依然存在。為此，少數(shù)群眾嘗試通過檢舉、投訴等方式進行外部監(jiān)督，但大多數(shù)群眾由于擔心遭到打擊報復，選擇忍氣吞聲，外部監(jiān)督往往流于形式。 有鑒于此，法治政法建設(shè)應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的匿名性、開放性，為公眾行使監(jiān)督權(quán)提供更便捷的途徑。一方面，互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督省去了傳統(tǒng)的層層篩選、過濾，自由的輿論環(huán)境讓公眾及時地監(jiān)督行政運行。另一方面，由于網(wǎng)絡(luò)的匿名性，網(wǎng)民可以大膽地披露各種違法行為，不必擔心會遭到打擊報復。網(wǎng)絡(luò)輿情對行政監(jiān)督已有初步成效，比如在反腐方面，許多線索都是來源與網(wǎng)上舉報，網(wǎng)絡(luò)輿情使腐敗行為無處遁形?？傊瑢τ诜ㄖ握慕ㄔO(shè)不能只著眼于內(nèi)部的監(jiān)督機制，必須同時運用外部的力量進行監(jiān)督，才能更好地督促政府完善其職能。

注釋：

余來文，等.互聯(lián)網(wǎng)思維：云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù).北京：經(jīng)濟管理出版社.2014.10-13.

余曉波.扁平化架構(gòu)下的大都市政府結(jié)構(gòu)變革探析.理論與改革.2014（4）.130.

黃清華.管理、控權(quán)和平衡：行政法三種思想優(yōu)劣再對比——基于實證與理論的分析.社會科學論壇.2013（8）.52.

楊海坤.“平衡論”與“政府法治論”的同構(gòu)性——以政府與人民法律地位平等為視角.法學家.2013（4）.12.

朱新力、吳歡.“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的法治政府建設(shè)革新.人民法治.2015（12）.10-12.