承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)配置問題研究

(1.安順學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，貴州 安順561000)(2.貴州民族大學(xué)民族文化與民族地區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新研究中心，貴州 貴陽(yáng)550025)

2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，提出要“規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易，因地制宜加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)縣(市、區(qū)、旗)全覆蓋”。黨的十九大報(bào)告和2018年中央“一號(hào)文件”又提出了要“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度”。由于承包地所有權(quán)和承包權(quán)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是不變的，激活主體、要素與市場(chǎng)，優(yōu)化要素配置，最終還是從經(jīng)營(yíng)權(quán)配置入手。從使用上劃分，承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)配置有兩個(gè)配置方向：承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)農(nóng)戶自用、承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易給其他主體使用。我國(guó)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)配置在不同時(shí)期經(jīng)歷了“高度集中于集體所有-農(nóng)戶所有-多主體所有”的沿革。這一方面源于國(guó)家對(duì)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)認(rèn)識(shí)變化并制定的制度，另一方面源于承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)在不同時(shí)間段里的總體收益對(duì)各主體的吸引力。

學(xué)界早就注意到承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)問題。近年對(duì)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的研究集中于經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，其中主要探討了經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制和影響，這可能源于我國(guó)承包地細(xì)碎不利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)。既有研究指出了承包地流轉(zhuǎn)有利于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)績(jī)效，如能夠促進(jìn)耕地集中和規(guī)?；?jīng)營(yíng)、增加農(nóng)戶收入[1][2]，但是不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)、不同資源狀況的農(nóng)戶在承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)配置中的獲益存在差異[3][4]，同時(shí)農(nóng)地生產(chǎn)比較效益低、存在交易費(fèi)用等因素降低了承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易激勵(lì)，承包地細(xì)碎化現(xiàn)象并未顯著改變[5][6]。為此，降低交易費(fèi)用、因地制宜培育經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)成為了促進(jìn)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的必然選擇[7][8]。這些研究存在著“經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)或抵押貸款優(yōu)于不流轉(zhuǎn)或不抵押貸款”的暗含假設(shè)，但承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與抵押貸款占比仍然較小的現(xiàn)實(shí)對(duì)這種假設(shè)提出了挑戰(zhàn)。作為一種財(cái)產(chǎn)資源，承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)同樣存在著資源優(yōu)化配置問題，其實(shí)質(zhì)是經(jīng)營(yíng)權(quán)在哪個(gè)主體手中使用以及以什么方式使用。但從已有文獻(xiàn)看，承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)采用何種配置方式能改進(jìn)帕累托狀態(tài)的研究極為薄弱。

一、承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)優(yōu)化配置分析

在某個(gè)限定區(qū)域內(nèi)可以交易的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)表現(xiàn)出如下特點(diǎn)：可交易的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)總量有限，每個(gè)地塊的特性有差異，存在數(shù)量眾多的潛在需求者。賣方市場(chǎng)趨向于壟斷競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，買方市場(chǎng)特征因土地經(jīng)營(yíng)獲益不同而異。

(一)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)優(yōu)化配置的前提

一是承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)權(quán)清晰。承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)權(quán)是經(jīng)營(yíng)權(quán)所有者資源與保護(hù)程度、他人資源與奪取程度和政府保護(hù)程度三者的函數(shù)。只有承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)權(quán)清晰才能建立排他性的制度安排，激勵(lì)經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬者的經(jīng)濟(jì)行為。

二是交易費(fèi)用足夠小。經(jīng)營(yíng)權(quán)交易主體在發(fā)現(xiàn)和識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，用預(yù)期收益與交易費(fèi)用和預(yù)期生產(chǎn)成本之和相權(quán)衡來選擇是否交易承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

預(yù)期收益與預(yù)期成本受遠(yuǎn)期產(chǎn)品與要素價(jià)格和產(chǎn)出水平影響，只有交易費(fèi)用對(duì)于經(jīng)營(yíng)權(quán)交易是即期影響。所以較低的交易費(fèi)用有利于提高經(jīng)營(yíng)權(quán)交易激勵(lì)。

(二)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)優(yōu)化配置的條件

1.邊際技術(shù)替代率差異誘致不同主體之間交易承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)

但實(shí)踐中不同主體使用同一承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的邊際技術(shù)替代率必然有差異，同時(shí)在長(zhǎng)期中生產(chǎn)技術(shù)水平會(huì)改變，所以承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)會(huì)在不同主體間交易，并且交易會(huì)提高該地塊的產(chǎn)出水平。

2.一定區(qū)域內(nèi)可交易承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的供求情況在不同獲益水平下表現(xiàn)不同

假設(shè)R=從使用承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)得到的最高收入；C=為承包地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)支付的最高成本；Z=資本品投入量；i=市場(chǎng)利率，趨近于資本邊際收益率；P=承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易價(jià)格。

(1)需求方面

(2)供給方面

(3)在管制條件下，承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的供求不受價(jià)格約束。例如在某個(gè)區(qū)域限定土地使用的產(chǎn)業(yè)選擇而產(chǎn)生了技術(shù)、資金、經(jīng)營(yíng)水平等的具有排他性的交易準(zhǔn)入門檻，或者為了實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的限制性交易(會(huì)產(chǎn)生交易的最高價(jià)格問題)，以及其他原因而進(jìn)行的保護(hù)性交易(會(huì)產(chǎn)生交易的最低價(jià)格問題)。

二、承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)配置的實(shí)踐

研究就承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)配置狀況對(duì)威寧縣草海鎮(zhèn)和龍場(chǎng)鎮(zhèn)的四個(gè)村共計(jì)150戶農(nóng)戶，15家農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社和5家農(nóng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行了隨機(jī)問卷調(diào)查和訪談。其中60戶農(nóng)戶已流轉(zhuǎn)土地，90戶農(nóng)戶沒有流轉(zhuǎn)土地。

(一)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)配置自用為主，區(qū)位和產(chǎn)業(yè)因素影響明顯

近年威寧縣承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)逐年增加，但是承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)配置仍然以自用為主。2012年，威寧縣流轉(zhuǎn)土地約為15萬畝，占常用耕地總量的 4.51%，而截至 2016年末，全縣流轉(zhuǎn)土地總面積近31.5 萬畝，也只占到常用耕地9.47%(如圖1所示)。

圖1 威寧縣土地轉(zhuǎn)面積變化趨勢(shì)圖(2012-2016)

威寧縣農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)明顯的區(qū)位和產(chǎn)業(yè)影響。一是城區(qū)和開發(fā)區(qū)土地流轉(zhuǎn)比例高，例如五里崗辦事處和陜橋辦事處土地流轉(zhuǎn)率分別為30.3%和27.6%，開發(fā)區(qū)土地流轉(zhuǎn)率27.2%，位居全縣前三，明顯高于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。原因是城區(qū)和開發(fā)區(qū)工商業(yè)較為發(fā)達(dá)，農(nóng)民有機(jī)會(huì)從事更高收益的非農(nóng)工作。產(chǎn)業(yè)因素體現(xiàn)在有較大規(guī)模農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)面積大，如進(jìn)駐草海鎮(zhèn)成立的草海津汕現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，已流轉(zhuǎn)土地2.6萬畝，流轉(zhuǎn)面積為全縣最大。

(二)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)供給者-農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)權(quán)配置選擇

1.影響承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)配置的因素

勞動(dòng)力數(shù)量、改變就業(yè)方向、政府引導(dǎo)以及從眾等是影響承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)配置的因素。具體情況見表1。

表1 影響農(nóng)戶交易承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的因素

從表1可知農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)土地主要原因是“政府指導(dǎo)”和“進(jìn)城務(wù)工”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)選擇“政府引權(quán)交易合同，價(jià)格支付方式為一年一付，具體時(shí)間有差異，多為農(nóng)歷的年前”的農(nóng)戶絕大多數(shù)將土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)企業(yè)或農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，通常簽訂5年經(jīng)營(yíng)。

農(nóng)戶承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易對(duì)象呈多樣性，但主要是農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)，且通過村委會(huì)途徑交易居多。具體情況見表2和表3。

表2 承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易對(duì)象統(tǒng)計(jì)表

表3 農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)途徑統(tǒng)計(jì)表

影響威寧縣農(nóng)戶交易承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的因素有價(jià)格、流轉(zhuǎn)途徑、對(duì)未來生活的保障、土地經(jīng)營(yíng)偏好等。具體情況見表4。

表4 影響農(nóng)戶自用承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的因素

調(diào)查結(jié)果印證了這樣的判斷：盡管我國(guó)社會(huì)保障體系逐步完善，但農(nóng)戶依然將承包地看著重要生活保障，既往一些經(jīng)營(yíng)權(quán)交易中有農(nóng)戶利益受損加深了這樣的擔(dān)憂，而且年齡越大的農(nóng)民越擔(dān)憂。再者，農(nóng)戶承包地多為幾畝，承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易所得在家庭收入中占比非常低。所以盡管交易價(jià)格直接關(guān)系自身收益，但對(duì)農(nóng)戶交易承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的激勵(lì)小；調(diào)查發(fā)現(xiàn)農(nóng)民承包地細(xì)碎、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本高、自然風(fēng)險(xiǎn)大等因素阻礙外來投資，減少了承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易的機(jī)會(huì)；當(dāng)前仍在承包地上耕作的大多是身體與智力條件較差的老年人，他們對(duì)土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有較強(qiáng)偏好。

上述問題引出的進(jìn)一步討論是：不同的經(jīng)營(yíng)權(quán)配置帶來的產(chǎn)出水平不同。①因?yàn)榧夹g(shù)和資本投資沒有顯著增加，經(jīng)營(yíng)權(quán)自用雖然不存在配置的交易費(fèi)用問題，但是缺乏主動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新帶來的高產(chǎn)出；②農(nóng)戶與其他主體之間交易承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)雖然存在交易費(fèi)用，但是獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)的組織容易在市場(chǎng)引致的誘導(dǎo)性技術(shù)創(chuàng)新中提高產(chǎn)出水平。

2.農(nóng)戶交易承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益

(1)交易價(jià)格

①交易價(jià)格主要取決于地塊的地理位置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素。交通方便、土地耕種條件好的地快，承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易最高價(jià)格可達(dá)1000元/年·畝，草海鎮(zhèn)等地塊較好的在800元/年·畝，而偏遠(yuǎn)山區(qū)的交易價(jià)格，大多在300-400元/年·畝。

②承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易價(jià)格因交易對(duì)象不同差別較大，例如交易對(duì)象是同村村民價(jià)格很低，有的僅僅是象征性收取，甚至無償給鄰里耕種。如果交易對(duì)象是農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社或農(nóng)業(yè)企業(yè)則按照大宗地塊交易價(jià)格支付。

③少數(shù)農(nóng)戶以經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社或農(nóng)業(yè)企業(yè)，此時(shí)經(jīng)營(yíng)權(quán)股份收益與農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社或農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益密切相關(guān)，容易波動(dòng)。在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格高經(jīng)營(yíng)效益好的年份，有在經(jīng)營(yíng)權(quán)股份收益達(dá)到1200元/畝；在經(jīng)營(yíng)效益差的年份經(jīng)營(yíng)權(quán)股份收益很低，甚至為零。

(2)相關(guān)收益

獲得抵押融資的機(jī)會(huì)是承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)收益，由于抵押融資資金運(yùn)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)結(jié)果不確定，可能為正也可能為負(fù)，特別是農(nóng)戶參與市場(chǎng)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)承受力較低，既抑制了農(nóng)戶抵押融資的激勵(lì)，也抑制了金融機(jī)構(gòu)開展這項(xiàng)業(yè)務(wù)的激勵(lì)，所以抵押融資收益被普遍放棄。具體情況見表5。

表5 農(nóng)戶對(duì)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的需求

表5顯示僅13.3%的農(nóng)戶有承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資需求，承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一相關(guān)收益被絕大多數(shù)農(nóng)戶放棄了。而且大多抵押融資目的是用于非農(nóng)業(yè)活動(dòng)，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的僅4戶，也從另一面印證了農(nóng)戶缺乏充分利用承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)機(jī)會(huì)。

(三)農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社對(duì)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的獲得與使用

1.獲得承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的途徑

調(diào)查發(fā)現(xiàn)大多數(shù)農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社通過村委會(huì)、熟人介紹交易承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)。外部投資企業(yè)通過聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣招商部門，政府部門聯(lián)系村干部協(xié)調(diào)解決用地。而當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)專業(yè)合作社直接與農(nóng)戶協(xié)商或通過村委會(huì)協(xié)調(diào)，和農(nóng)戶簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，然后在村委會(huì)備案。

訪談中農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者對(duì)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易提出了一些觀點(diǎn)：第一，承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)如果以行政村為單位，劃出集中連片土地，這樣承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)上市交易容易形成土地規(guī)模效益，減少因岔花地產(chǎn)生的管理難題。第二，承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易流程盡量簡(jiǎn)單方便，目前走完一個(gè)流程需要縣鄉(xiāng)村共計(jì)五個(gè)主體同意簽章，交易費(fèi)用較高；經(jīng)營(yíng)權(quán)使用中如果發(fā)生糾紛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)應(yīng)積極主動(dòng)協(xié)調(diào)，減少經(jīng)營(yíng)者不必要損失。

2.承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)使用中的主要困難及其解決

調(diào)查發(fā)現(xiàn) 75%的農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社和全部農(nóng)業(yè)企業(yè)在承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)使用中，由于產(chǎn)品銷售困難、價(jià)格波動(dòng)大等原因使其陷于資金短缺的最主要困難。他們解決的途徑包括向親友借款、銀行貸款等，具體情況見表6。

表6 農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者解決承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)運(yùn)用中的資金短缺途徑

農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社主要通過親朋借款、民間借貸應(yīng)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)運(yùn)營(yíng)中的困難；這些農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社最希望獲得商業(yè)銀行借款，但商業(yè)銀行借貸要求的營(yíng)業(yè)額、經(jīng)營(yíng)主體內(nèi)部管理規(guī)范、抵押物、經(jīng)營(yíng)年限等條件高，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)、投資回報(bào)慢、自然風(fēng)險(xiǎn)高、借貸額小等特點(diǎn)使商業(yè)銀行對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目興趣不大。相對(duì)而言，農(nóng)業(yè)企業(yè)更易獲得商業(yè)銀行貸款。

(四)公共部門在承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)配置中的角色

村干部在承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)中的活動(dòng)影響經(jīng)營(yíng)權(quán)交易費(fèi)用，進(jìn)而影響經(jīng)營(yíng)權(quán)配置決策。本研究假定，如果經(jīng)營(yíng)權(quán)交易雙方不需借助村支兩委渠道而是通過第三方平臺(tái)就能實(shí)現(xiàn)交易，則會(huì)削弱村干部參與交易承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的激勵(lì)。所以設(shè)計(jì)了村干部對(duì)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)態(tài)度的問題，對(duì)草海鎮(zhèn)、龍場(chǎng)鎮(zhèn)4個(gè)行政村30名村干部進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果見表7。

表7 村干部對(duì)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)第三方交易平臺(tái)的態(tài)度

表7顯示只有 26.7%的村干部認(rèn)為有必要建設(shè)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，而58.3%的村干部認(rèn)為沒有必要。原因可能在于：第一，任何承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易都需要作為集體土地代表的村委會(huì)簽章認(rèn)可，不可或缺的作用增強(qiáng)了村干部介入承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易的激勵(lì)。第二，在村集體組織對(duì)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)日益減少背景下，村干部介入農(nóng)戶承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易是凸顯其地位的方式，而第三方交易平臺(tái)則會(huì)削弱他們這種地位，并且第三方交易平臺(tái)有可能減少村干部在經(jīng)營(yíng)權(quán)交易中的尋租空間。第三，承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)配置上，雖然農(nóng)戶使用經(jīng)營(yíng)權(quán)的所得歸自己所有，與村集體無關(guān)，但是經(jīng)營(yíng)權(quán)交易會(huì)在村里產(chǎn)生收益外溢，例如由于土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)增加對(duì)本村再就業(yè)需求，或增加其他農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的交易機(jī)會(huì)。

無論從我國(guó)土地根本制度還是從經(jīng)營(yíng)權(quán)交易實(shí)踐看，村干部在承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)配置中會(huì)施以影響，其決策是：鼓勵(lì)交易，但要以村集體為交易平臺(tái)。

進(jìn)一步的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)戶生產(chǎn)技術(shù)沒有突破或者技術(shù)改進(jìn)的經(jīng)濟(jì)收益較小情況下，縣鄉(xiāng)政府及職能部門在承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)配置中有鼓勵(lì)交易實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)偏好，他們?cè)诔邪亟?jīng)營(yíng)權(quán)交易中在關(guān)系協(xié)調(diào)、交易備案、履約監(jiān)督、糾紛調(diào)解等方面發(fā)揮作用。但承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易的經(jīng)濟(jì)收益不歸其所有使他們并不總是在這些方面產(chǎn)生自發(fā)主動(dòng)激勵(lì)，相反在某些場(chǎng)合他們的行動(dòng)還增加了交易費(fèi)用。

三、研究結(jié)論與承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)配置的改進(jìn)

(一)研究結(jié)論

1.承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易占可耕地比例仍然很低。近年農(nóng)村以交通為代表的基礎(chǔ)設(shè)施改善大幅降低了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，但并未對(duì)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易產(chǎn)生顯著影響，同時(shí)隨著勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)了不同程度土地低效率使用現(xiàn)象。

2.承包地在經(jīng)營(yíng)權(quán)供給與需求兩方都存在經(jīng)營(yíng)權(quán)交易負(fù)激勵(lì)。一方面，滿意交易渠道、社會(huì)保障制約、耕地偏好等因素抑制了農(nóng)戶把土地流轉(zhuǎn)出去的積極性，更愿意自己在承包地上投資。另一方面，各種農(nóng)業(yè)公司與農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社普遍存在產(chǎn)品銷售困難，價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)大等原因造成的資金短缺問題，這抑制了農(nóng)業(yè)公司與農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社獲得承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的激勵(lì)。

3.公共部門介入承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易必然產(chǎn)生交易費(fèi)用，他們對(duì)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)配置的影響取決于其行為給農(nóng)戶和其他經(jīng)營(yíng)主體帶來的收益與交易費(fèi)用比較結(jié)果。但公權(quán)力與經(jīng)濟(jì)結(jié)果非直接相關(guān)的關(guān)系使他們?cè)诔邪亟?jīng)營(yíng)權(quán)交易中并不必然以經(jīng)營(yíng)權(quán)配置效率為標(biāo)準(zhǔn)。

由于上述三個(gè)問題，當(dāng)前承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)存在著大量被置于公共領(lǐng)域現(xiàn)象，土地資源無效或低效率使用。即便當(dāng)前相關(guān)政策鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)權(quán)交易，但政策效果有限。

(二)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)配置的改進(jìn)

1.積極發(fā)展農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)，不閑置土地資源

承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)被大量置于公共領(lǐng)域情況下，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)監(jiān)督成本高、農(nóng)戶勞動(dòng)產(chǎn)出歸家庭所有以及承包權(quán)農(nóng)戶所有的特征使得農(nóng)戶自己使用承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式未嘗不是較優(yōu)的配置方式。農(nóng)業(yè)比較效益低的特性決定了這種配置方式不一定以經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)，而應(yīng)以土地資源的適當(dāng)利用以維持全社會(huì)一定量農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出為目標(biāo)，這也是我國(guó)保有“綠箱政策”的原因。而且，維持村莊必要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)運(yùn)行必然要求作為基本生產(chǎn)單位的農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，畢竟我國(guó)城鎮(zhèn)化將經(jīng)歷較長(zhǎng)過程，即便是到2050年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%，農(nóng)村還有3億人，這么大數(shù)量農(nóng)村人口背景下是無論如何不能讓農(nóng)村衰敗的，否則國(guó)家就會(huì)面臨 一種難以承受之重[9]。

2.降低交易費(fèi)用，激勵(lì)經(jīng)營(yíng)權(quán)向更高生產(chǎn)效率者轉(zhuǎn)移

發(fā)揮縣鄉(xiāng)村三級(jí)在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的中介作用，從制度上明確各層級(jí)在經(jīng)營(yíng)權(quán)交易中職責(zé)與權(quán)力。當(dāng)前承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易主要發(fā)生在兩頭：零散地塊經(jīng)營(yíng)權(quán)在農(nóng)戶間交易，大宗地塊經(jīng)營(yíng)權(quán)交由市級(jí)產(chǎn)權(quán)交易中心完成。結(jié)果是農(nóng)戶間零散地塊經(jīng)營(yíng)權(quán)交易低效率，市級(jí)大宗地塊經(jīng)營(yíng)權(quán)交易又存在地塊信息與交易方信息識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)。這凸顯了在兩者中間構(gòu)建既能避免無效率零散交易又能避免大宗交易信息風(fēng)險(xiǎn)的交易平臺(tái)的必要性。目前在一些縣區(qū)建立的交易平臺(tái)更多的只是掛牌而無實(shí)質(zhì)業(yè)務(wù)，因此可考慮建立以縣牽頭、鄉(xiāng)和村參與的縣域承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易中心，以利于激勵(lì)經(jīng)營(yíng)權(quán)向更高生產(chǎn)效率者轉(zhuǎn)移，擴(kuò)大土地生產(chǎn)可能性邊界。

3.加快推進(jìn)農(nóng)村各類土地產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證工作

承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)配置在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革大環(huán)境下進(jìn)行，受農(nóng)村其他產(chǎn)權(quán)改革影響。因此在完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)確權(quán)登記頒證，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村宅基地確權(quán)頒證基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大工作力度，對(duì)草地和養(yǎng)殖水面的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)等其他農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)行確權(quán)頒證。同時(shí)建立縣域農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，采集錄入地塊、權(quán)能歸屬等相關(guān)數(shù)據(jù)，以利于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易。