對排污權(quán)交易制度的思考

潘莉汶

摘 要 伴隨經(jīng)濟(jì)與科技的日益發(fā)展，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是全球面對的一大話題，也是各國政府共同關(guān)心并且竭力應(yīng)對的一件大事。隨著我國環(huán)境壓力的日趨增加，國家在發(fā)展政策和方向上也更加重視環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)同。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新時代，“排污權(quán)交易”制度是美國經(jīng)過多年的環(huán)境管理實踐探索出來的一種運用市場機(jī)制進(jìn)行污染治理的有效手段，一些西方市場經(jīng)濟(jì)國家相繼引入了此項制度，已取得積極的成效，近年來我國也開始了大膽的嘗試。

關(guān)鍵詞 環(huán)境保護(hù)；排污權(quán)交易

在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要時期，環(huán)境治理力度也逐漸加大。環(huán)境保護(hù)是發(fā)展的前提，因此環(huán)境問題引起了國家的重視。國務(wù)院辦公廳于2014年8月6日印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》，意在發(fā)揮市場機(jī)制推進(jìn)環(huán)境保護(hù)和污染物減排。本文將對“排污權(quán)交易”制度進(jìn)行一些介紹與思考。

一、排污權(quán)交易制度概述

1.排污權(quán)交易概念及理解

排污權(quán)交易是指在一定區(qū)域內(nèi)，在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，內(nèi)部各污染源之間通過貨幣交換的方式相互調(diào)劑排污量，從而達(dá)到減少排污量、保護(hù)環(huán)境的目的。它主要思想就是建立合法的污染物排放權(quán)利即排污權(quán)（這種權(quán)利通常以排污許可證的形式表現(xiàn)），并允許這種權(quán)利像商品那樣被買入和賣出，以此來進(jìn)行污染物的排放控制。

簡單理解，就是在污染物排放這一事件發(fā)生之前，國家測算出各地區(qū)污染的最大可排放量，企業(yè)若要排污首先需要從環(huán)保部門獲得排污權(quán)，而這一權(quán)利是可以轉(zhuǎn)讓的，因此就形成了排污權(quán)的交易行為。同時，產(chǎn)生排污權(quán)的提供方和需求方必然涉及成本與收益，因此就加強(qiáng)了企業(yè)盡可能節(jié)能減排的意識，從而達(dá)到成本最小化或利益最大化。這一交易與市場經(jīng)濟(jì)體制下商品的交易十分相似，因此被稱為排污權(quán)交易，以市場機(jī)制促進(jìn)減排，對環(huán)境保護(hù)也具有重要意義。

2.排污權(quán)交易作用機(jī)制

（1）首先由政府部門測算出各地區(qū)環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)，并據(jù)以推算出當(dāng)?shù)丨h(huán)境容量以及污染物的最大排放量，并將最大排放量劃分為若干規(guī)定的排放量（即排污權(quán)），然后再是對排污權(quán)進(jìn)行初始分配。

（2）政府建立合法的污染物排放權(quán)，允許超額完成污染物減排的企業(yè)將多余的排污權(quán) 出售給治污成本較高的企業(yè)，進(jìn)而達(dá)到控制污染物排放、優(yōu)化資源配置、減少總體治污成本的目的。

（3）在這一過程中，排污權(quán)在減排企業(yè)和高污染企業(yè)之間進(jìn)行了交易，對于減排企業(yè)來說，沒有使用完的排污權(quán)成了企業(yè)的一項財產(chǎn)，用以出售給需要排污權(quán)的高污染企業(yè)便能夠得到相應(yīng)的收益，；對于高污染企業(yè)來說，排污不僅破壞生態(tài)環(huán)境，為購買排污權(quán)極大地增加了企業(yè)的治污染成本，這將使得企業(yè)盡可能節(jié)能減排，從而降低生產(chǎn)成本以謀求更大的收益。

3.排污權(quán)交易的意義

排污權(quán)又稱排放權(quán)，是排放污染物的權(quán)利。它是指排放者在環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門分配的額度內(nèi)，并在確保該權(quán)利的行使不損害其他公眾環(huán)境權(quán)益的前提下，依法享有的向環(huán)境排放污染物的權(quán)利。

于企業(yè)而言，將排污權(quán)看作是企業(yè)財產(chǎn)，就像企業(yè)的存貨等資產(chǎn)一樣，企業(yè)可根據(jù)自身排污情況出售或者購買排污權(quán)，通過交易一方獲得利益而另一方增加成本，這一市場機(jī)制將自行決定排污權(quán)的價格，從而使理性的企業(yè)意識到減少污染的必要性和獲益性，以達(dá)到減排的最終目的。

于環(huán)境而言，排污權(quán)的交易將使得生態(tài)環(huán)境沒有因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展或技術(shù)發(fā)展進(jìn)一步地惡化，而是得到了一定的保護(hù)，這得益于排污權(quán)交易制度是有償?shù)牟⑶矣幸欢ㄏ拗?，限制在一定?shù)量的排污權(quán)也限制了企業(yè)的排污行為，企業(yè)一旦超出這一限度將為之付出十分大的代價。排污權(quán)交易因為是市場化的交易，所以可以實現(xiàn)對環(huán)境保護(hù)的快速準(zhǔn)確管理，同時降低環(huán)境管理成本。

于經(jīng)濟(jì)而言，排污權(quán)交易制度能夠使污染排放者成為環(huán)保資金投入的主體，緩解國家環(huán)保 投資的不足，使污染治理資金的使用效率達(dá)到最高，最終保障社會的環(huán)境效益與經(jīng)濟(jì)效益同步提高。同時，這一交易制度能夠帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)科技創(chuàng)新和發(fā)展，企業(yè)為了減排將更多地使用環(huán)保設(shè)備，從而促進(jìn)設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)的發(fā)展和生產(chǎn)的積極性。

二、排污權(quán)交易與其他環(huán)境保護(hù)政策的比較

1.排污權(quán)交易與環(huán)境保護(hù)稅

環(huán)境保護(hù)稅是之前的排污收費改稅，于2018年1月1日開征。與排污權(quán)交易相比，征收環(huán)境保護(hù)稅屬于事后救濟(jì)措施，不能從根本上解決環(huán)境污染問題。征收環(huán)境保護(hù)稅后，一些向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者就會產(chǎn)生一種錯覺，可能會認(rèn)為稅是取之于民、用之于民，納稅人已經(jīng)向國家交納了環(huán)境保護(hù)稅了，企業(yè)的污染就應(yīng)該由國家拿錢來治理，自己就不去積極治理污染。但事實上，根據(jù)污染者承擔(dān)的原則，交納了環(huán)境保護(hù)稅，并不是買了合法的排污權(quán)，交納環(huán)境保護(hù)稅還必須履行污染治理、改善環(huán)境質(zhì)量的法律義務(wù)。

排污權(quán)交易則是在排污行為發(fā)生之前就實施總量控制，總量控制是確保環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，保證可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。有限的排污權(quán)將企業(yè)的排污總量限定在環(huán)境可承載的范圍之內(nèi)，沒有或缺少排污權(quán)則不能排放污染物，這樣才能從根本上治理環(huán)境污染，達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)。

2.排污權(quán)交易與法律責(zé)任

企業(yè)因排污帶來的法律責(zé)任，如因污染對他人造成損害，還得承擔(dān)污染損害賠償?shù)拿袷路韶?zé)任，如因違反有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的規(guī)定，也要承擔(dān)環(huán)保等有關(guān)主管部門給予的行政處罰等行政法律責(zé)任。如因污染觸犯刑法有關(guān)規(guī)定，同樣也要承擔(dān)刑事法律責(zé)任。因此，納稅人獲得排污權(quán)或履行交納環(huán)境保護(hù)稅，并不免除依法承擔(dān)的其他法律責(zé)任。以上各種責(zé)任將嚴(yán)重影響企業(yè)的形象，帶來的成本增加更是不可估量。企業(yè)承擔(dān)法律責(zé)任也是發(fā)生在排污行為產(chǎn)生之后，不能起到從根本上達(dá)到治理環(huán)境污染的效果。通過對企業(yè)污染環(huán)境的行為進(jìn)行法律上的懲罰，行之有效地對其他未形成法律責(zé)任但排放污染物的企業(yè)產(chǎn)生震懾效果，和環(huán)境保護(hù)稅制度一同做好污染的事后監(jiān)督工作。

三、排污權(quán)交易應(yīng)當(dāng)注意的問題

1.排污權(quán)交易現(xiàn)狀

2007年11月10日，國內(nèi)第一個排污權(quán)交易中心在浙江嘉興掛牌成立，標(biāo)志著我國排污權(quán)交易逐步走向制度化、規(guī)范化、國際化。排污權(quán)交易制度具有一系列的優(yōu)點，經(jīng)過排污權(quán)交易試點，排污權(quán)許可證和交易制度已經(jīng)有了雛形，具備了一定的推廣條件。排污權(quán)交易市場井然有序，排污權(quán)的價格由市場需求和供給決定，交易使得供給雙方一方獲益一方受損，獲益一方盡量減排增加排污權(quán)的供給以獲得更大的收益，受損一方盡可能減排減少排污權(quán)的需求降低企業(yè)的成本，這對環(huán)境污染的治理起到了很好的自發(fā)調(diào)節(jié)作用。

2.排污權(quán)交易存在的問題及解決措施

（1）建立健全排污權(quán)交易相關(guān)法律法規(guī)。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，排污權(quán)交易作為污染治理中的市場交易行為，應(yīng)當(dāng)要有相應(yīng)法律制度的支撐。為使排污權(quán)交易制度健康地發(fā)展，加強(qiáng)排污權(quán)交易的管理，法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)排污權(quán)交易的合法性，制定排污權(quán)的交易規(guī)則。排污權(quán)進(jìn)行分配后屬于企業(yè)的自有財產(chǎn)，可以由企業(yè)在法律允許范圍內(nèi)自由支配并據(jù)以獲得收益。

（2）初始排污權(quán)分配問題。排污權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)，對它的分配實質(zhì)上也是對財產(chǎn)利益的分配。資源配置要注重公平，對排污權(quán)的分配也不例外；目前對排污權(quán)的初始分配方式有拍賣、定價出售和無償分配三種，各有其特點與劣勢。根據(jù)誰污染誰付費的原則，企業(yè)應(yīng)當(dāng)有償使用排污權(quán)，政府在分配時就應(yīng)該通過拍賣或者直接定價的方式讓排污企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)成本；但在一定程度上這造成了企業(yè)尤其是小型企業(yè)的經(jīng)濟(jì)壓力，使得排污權(quán)交易制度難以施行。由于企業(yè)是納稅人，并且為社會公眾提供了就業(yè)，對社會做出了一定貢獻(xiàn)，也有觀點認(rèn)為企業(yè)應(yīng)當(dāng)無償使用排污權(quán)，這樣可以減少推行排污權(quán)交易制度的阻力，但是這讓高污染企業(yè)獲得相對更大的利益，本質(zhì)上是不公平的。因此，初始排污權(quán)的分配應(yīng)當(dāng)綜合考慮企業(yè)性質(zhì)和社會貢獻(xiàn)度，將付費與免費獲得排污權(quán)相結(jié)合。

（3）形成完全競爭的市場交易機(jī)制。在完全競爭的排污權(quán)交易市場中，排污權(quán)價格完全由供需雙方?jīng)Q定；企業(yè)在完全競爭機(jī)制的激勵下，為達(dá)到利潤最大化則會選擇不斷減少污染排放，改進(jìn)生產(chǎn)工藝和污染治理技術(shù)，從而充分體現(xiàn)市場資源配置的職能。這就要求政府制定政策、分配排污權(quán)后盡量減少對排污權(quán)交易市場的干預(yù)，讓排污權(quán)完全由市場進(jìn)行運作，充分體現(xiàn)交易公平，通過排污權(quán)價格也能反映環(huán)境資源的稀缺程度。