財(cái)金分離，一場尚未終結(jié)的改革

譚保羅

回顧改革開放40年歷程，中國人都應(yīng)該問這樣一個(gè)問題：作為一個(gè)有著截然不同社會制度的經(jīng)濟(jì)體，為什么會被允許進(jìn)入西方為主導(dǎo)的全球化，并斬獲全球化紅利，成就20世紀(jì)90年代中期以后的高速增長奇跡？

原因并不復(fù)雜，但往往被忽略。在西方人眼中，國家權(quán)力對經(jīng)濟(jì)活動的介入主要分為兩種途徑，一是經(jīng)濟(jì)的管制，二是財(cái)政與金融的混同。

對于前者，中國用入世承諾化解了西方的擔(dān)憂。此外，改革開放以來，外資在被允許的領(lǐng)域之內(nèi)，更一度享受著超國民待遇和市場化的紅利。因而，管制其實(shí)并非中國與全球經(jīng)濟(jì)融合的主要障礙。

第二個(gè)才是關(guān)鍵。財(cái)政與金融的混同，會削弱一個(gè)國家的主權(quán)信用基礎(chǔ)，危及本國金融體系的穩(wěn)固和本幣幣值的穩(wěn)定，這些是融入經(jīng)濟(jì)全球化的大忌。全球化以來，但凡那些爆發(fā)過金融危機(jī)的經(jīng)濟(jì)體，幾乎全都出現(xiàn)過嚴(yán)重的財(cái)政和金融混同，以金融膨脹、貨幣超發(fā)彌補(bǔ)政府開支的情況。

但在20世紀(jì)90年代中期的財(cái)政金融大改革之中，中國解決了這個(gè)問題，通過財(cái)政和金融的分離，在制度層面將國家權(quán)力和金融市場進(jìn)行了一定程度的有效割裂，從而夯實(shí)了國家信用和投資者的信心。

然而，改革尚未終結(jié)。

“繞個(gè)圈”，帶來了市場約束

1995年，這是構(gòu)建中國財(cái)政金融大框架的關(guān)鍵一年，也是改革開放過程中具有里程碑意義的年份。這一年的3月和9月，中國先后出臺了《中國人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》。

兩部法律將國家財(cái)政和銀行體系進(jìn)行了切割。用通俗的話來說，即不再允許國家和各級政府“直接”從銀行體系拿錢彌補(bǔ)財(cái)政。但是，必須注意“直接”二字，政府“間接”從銀行體系獲取資金是可以的，只是要按照法律辦事。

《中國人民銀行法》的第二十九條規(guī)定，“中國人民銀行不得對政府財(cái)政透支，不得直接認(rèn)購、包銷國債和其他政府債券?！边@一條的“政府”指的是中央政府的財(cái)政部，而三十條則指向了地方政府?！吨袊嗣胥y行法》三十條規(guī)定，“中國人民銀行不得向地方政府、各級政府部門提供貸款，不得向非銀行金融機(jī)構(gòu)以及其他單位和個(gè)人提供貸款，但國務(wù)院決定中國人民銀行可以向特定的非銀行金融機(jī)構(gòu)提供貸款的除外?！?/p>

法律斬?cái)嗔苏脱胄兄g的資金聯(lián)系，但商業(yè)銀行依然可以對政府進(jìn)行融資，只是要“繞了個(gè)彎”?！渡虡I(yè)銀行法》的總則第三條即規(guī)定，商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)包括了“買賣政府債券”，即銀行可以賣中央政府發(fā)行國債或者地方政府發(fā)行的地方債券，對政府進(jìn)行融資。

也就是說，政府在金融體系中的融資路徑從以前的“政府—央行”，變化為了現(xiàn)在的“政府—商業(yè)銀行—央行”?！袄@了個(gè)彎”，多出了商業(yè)銀行這個(gè)環(huán)節(jié)，但這個(gè)過程卻引入了市場約束機(jī)制，對政府融資起到了很大的制約作用，至少有兩方面。

首先，商業(yè)銀行對政府的融資主要通過購買其債券來實(shí)現(xiàn)，而不是直接對政府進(jìn)行信貸。債券市場是直接融資，而且發(fā)生在全國統(tǒng)一的公開市場，對信息披露、到期兌付等要求極為嚴(yán)格。因此，無論是中央政府發(fā)行國債，還是地方政府發(fā)行地方債，債券市場都可以很好地規(guī)范和約束各級政府的行為。相比而言，政府特別是地方政府的銀行直接信貸往往缺乏這種“市場倒逼”效果。在直接信貸中，“市長命令行長”式地方政府施壓地方分行貸款的情況屢見不鮮。

其次，在商業(yè)銀行和中央銀行之間，有著資金融通的關(guān)系，這是中央銀行的貨幣政策職能所決定的。央行可以通過再貸款、再貼現(xiàn)和公開市場業(yè)務(wù)（央行支付資金，從商業(yè)銀行手中買入政府債券）等方式對商業(yè)銀行進(jìn)行融資。

但是，商業(yè)銀行向央行的融資面臨巨大的約束。一方面，任何融資需要支付利息，這是商業(yè)銀行的財(cái)務(wù)成本；另一方面，商業(yè)銀行向央行過度融資，等于向市場釋放資金流動性吃緊的信號。在一個(gè)競爭激烈的銀行市場之中，商業(yè)銀行必然對其慎之又慎。

引入商業(yè)銀行環(huán)節(jié)的“政府—商業(yè)銀行—央行”模式，最主要的政策目的之一是解決長期困擾中國經(jīng)濟(jì)的“財(cái)金不分”導(dǎo)致貨幣超發(fā)，進(jìn)而頻發(fā)惡性通脹的問題。

引入商業(yè)銀行環(huán)節(jié)的“政府—商業(yè)銀行—央行”模式，最主要的政策目的之一是解決長期困擾中國經(jīng)濟(jì)的“財(cái)金不分”導(dǎo)致貨幣超發(fā)，進(jìn)而頻發(fā)惡性通脹的問題。

改革開放之后，中國發(fā)生過兩輪大通脹。一次是20世紀(jì)80年代中后期，1988年和1989年的通脹率分別達(dá)到了18.80%和18%。眾所周知，這次通脹造成了嚴(yán)重后果。另一次是1994年，當(dāng)年通脹達(dá)到了24%。兩輪通脹的主要原因之一，都是各級政府在向銀行透支，而中央層面則直接由財(cái)政部向央行透支所致。

1995年的“財(cái)金分家”之后，中國的通脹率一直趨于穩(wěn)定。不過，不少人認(rèn)為統(tǒng)計(jì)部門的數(shù)據(jù)往往傾向于低估通脹。但換個(gè)角度看，即使拋開這些數(shù)據(jù)，普通人生活品質(zhì)的不斷提升是一個(gè)事實(shí)，它至少說明通脹并沒有嚴(yán)重得像二十世紀(jì)八九十年代那樣，讓中國人每天都面臨柴米油鹽的窘迫。

復(fù)雜操作，恪守改革成果

實(shí)際上，遏制通脹只是“財(cái)金分家”的副產(chǎn)品。“財(cái)金分家”最大的價(jià)值是重塑了中國的金融體系，夯實(shí)了國家信用和穩(wěn)定了本幣幣值，而這正是吸引外國直接投資，推動中國經(jīng)濟(jì)真正融入世界的前提。

外國投資者在一個(gè)國家投資，最大的擔(dān)憂有兩個(gè)：一是產(chǎn)權(quán)保護(hù)。如果所在國隨意沒收外國人資產(chǎn)，那么這樣的國家必然被外資視為畏途。在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如中東、拉美和東歐，這樣的侵奪時(shí)常發(fā)生，最終也讓這些經(jīng)濟(jì)體自食惡果，長期自絕于全球金融市場，難以獲得本國發(fā)展所需要的寶貴外資。二是金融體系穩(wěn)固和本幣幣值穩(wěn)定。如果幣值大起大落，外資在跨境資金流動，比如將利潤調(diào)回本國或者追加新的投資時(shí)，將面對極大的匯率風(fēng)險(xiǎn)，這可能轉(zhuǎn)化為企業(yè)財(cái)務(wù)的災(zāi)難。