比較視野下國(guó)家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度的特點(diǎn)

■ 黃德林/孫雨霖

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430070）

0 引言

自改革開放以來，我國(guó)環(huán)境保護(hù)制度逐步建立和完善，已經(jīng)形成了以法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)為核心的環(huán)境保護(hù)制度，包括《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等環(huán)保法律法規(guī)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央針對(duì)生態(tài)文明建設(shè)開展了一系列卓有成效的工作，《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《環(huán)境保護(hù)稅法》《核安全法》等多部法律法規(guī)完成制修訂，《土壤污染防治法》進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)立法審議程序。尤其是新的《環(huán)境保護(hù)法》在2014年通過后，從2015年開始實(shí)施，一些新的規(guī)定、新的機(jī)制在生態(tài)文明建設(shè)法治化、制度化方面發(fā)揮了很好的作用。黨的十九大提出要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)，其中強(qiáng)調(diào)“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，體現(xiàn)了黨對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的高度重視，也表明國(guó)家公園建設(shè)將成為日后生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。而《建立國(guó)家公園體制總體方案》在黨的十九大前夕公布，將未來中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和盤托出，其具體要求與十九大報(bào)告緊密相關(guān)，《總體方案》中將“實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)”作為重要建設(shè)要求進(jìn)行了規(guī)定，與十九大對(duì)生態(tài)文明建設(shè)提出的要求是一致的。

從黨的十六屆三中全會(huì)上提出的“實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”到十八屆五中全會(huì)上提出的“實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”，再到如今提出的“國(guó)家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度”，“最嚴(yán)格保護(hù)制度”不斷發(fā)展完善，在我國(guó)的環(huán)境保護(hù)進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用。結(jié)合相關(guān)資料，本文對(duì)耕地、水資源、大氣的最嚴(yán)格保護(hù)制度進(jìn)行探討，并與國(guó)家公園進(jìn)行比較，進(jìn)而分析國(guó)家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度的特點(diǎn)，以期為建設(shè)符合中國(guó)國(guó)情的國(guó)家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度提供借鑒。

1 耕地的最嚴(yán)格保護(hù)制度

1.1 背景

耕地作為人類最基本的生存條件和最基本的生產(chǎn)要素，歷來為人類社會(huì)所關(guān)注和珍視，特別是對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)人口眾多、人均耕地水平較低的發(fā)展中國(guó)家，能否保有足夠數(shù)量、質(zhì)量的耕地資源直接關(guān)系到糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定與生態(tài)安全等[1]。一直以來，我國(guó)對(duì)于耕地保護(hù)做出了不懈的努力。1999年1月1日起實(shí)施的新修訂的《土地管理法》標(biāo)志著我國(guó)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度真正得以確立[1]。這表明國(guó)家對(duì)耕地的重視程度相較于之前大大增強(qiáng)。2004年的中央 1 號(hào)文件《中央關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》明確指出“各級(jí)政府要切實(shí)落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”。根據(jù)這個(gè)制度，我國(guó)確定了18億畝耕地紅線，并劃定了永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)[2]。黨的十八大以來，《土壤污染防治法》進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)立法審議程序。我國(guó)耕地質(zhì)量也越來越受到重視，耕地的最嚴(yán)格保護(hù)制度不斷完善和發(fā)展。

然而，現(xiàn)實(shí)表明，我國(guó)的耕地情況依舊不容樂觀，人口多、耕地少的基本國(guó)情依然沒有改變。主要問題包括耕地?cái)?shù)量不斷減少，耕地總體質(zhì)量差以及耕地利用不當(dāng)?shù)?。為了確保國(guó)家糧食安全，順利推進(jìn)改革戰(zhàn)略部署，必須加強(qiáng)對(duì)耕地的保護(hù)，實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。在這樣的背景下，2014年2月，國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》，進(jìn)一步體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)耕地保護(hù)工作的高度重視。

1.2 制度規(guī)定

2014年，為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，國(guó)土資源部在深入研究、總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，制定下發(fā)了《關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》，從堅(jiān)持耕地保護(hù)紅線、強(qiáng)化土地用途管制、加強(qiáng)土地執(zhí)法督察和建立耕地保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制四個(gè)方面做出了具體規(guī)定：

(1)毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持耕地保護(hù)紅線。黨中央、國(guó)務(wù)院的新要求，體現(xiàn)了對(duì)堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線和糧食安全底線的戰(zhàn)略定力，體現(xiàn)了深化改革創(chuàng)新和對(duì)子孫后代高度負(fù)責(zé)的鮮明態(tài)度。堅(jiān)持耕地保護(hù)紅線，是保障國(guó)家糧食安全的戰(zhàn)略需要，是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的根本要求，是保障改革發(fā)展戰(zhàn)略部署順利推進(jìn)的必然選擇[3]。因此，堅(jiān)持耕地保護(hù)紅線是現(xiàn)實(shí)提出的必然要求。

(2)強(qiáng)化土地用途管制，全面落實(shí)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量保護(hù)戰(zhàn)略任務(wù)。這既是新形勢(shì)下土地管理乃至建設(shè)發(fā)展理念的重大轉(zhuǎn)變，也是耕地保護(hù)工作必須長(zhǎng)期遵循的基本原則[3]。針對(duì)當(dāng)今工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的現(xiàn)狀，這無疑是對(duì)耕地的保護(hù)做出的更具體更有針對(duì)性的規(guī)定。通過加大土地利用規(guī)劃計(jì)劃管控力度，保證建設(shè)過程中對(duì)土地的合理利用；通過進(jìn)一步嚴(yán)格建設(shè)占用耕地審批和強(qiáng)化占補(bǔ)平衡，使得現(xiàn)有耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量保持穩(wěn)定。

(3)加強(qiáng)土地執(zhí)法督察，嚴(yán)肅查處亂占濫用耕地行為。主要是強(qiáng)化耕地保護(hù)執(zhí)法監(jiān)察，進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)督察，嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任追究制度，從過程和主體形成全方位的監(jiān)察體系。從后期監(jiān)察做出規(guī)定，是對(duì)以上兩條規(guī)定的補(bǔ)充和發(fā)展。

(4)落實(shí)共同責(zé)任，建立耕地保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制?！蛾P(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》提出：加快構(gòu)建耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制，積極推動(dòng)地方政府將耕地保護(hù)目標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，推動(dòng)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部耕地保護(hù)離任審計(jì)。完善耕地保護(hù)約束激勵(lì)機(jī)制，推進(jìn)耕地保護(hù)調(diào)查監(jiān)測(cè)和信息化監(jiān)管，加強(qiáng)耕地保護(hù)法制化規(guī)范化建設(shè)。建立起新型制度，從保護(hù)主體方面進(jìn)行規(guī)定，通過規(guī)范化建設(shè)明確落實(shí)了耕地保護(hù)的主體責(zé)任，使得耕地保護(hù)更加制度化。

1.3 發(fā)展和創(chuàng)新

2014年發(fā)布的《關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》是對(duì)我國(guó)耕地保護(hù)制度的繼承和發(fā)展。體現(xiàn)在：

(1)順應(yīng)了當(dāng)今工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的形勢(shì)。在十八屆三中全會(huì)《決定》的基礎(chǔ)上，對(duì)于嚴(yán)防集體土地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”做了明確規(guī)定，切實(shí)地對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提出嚴(yán)格限制。繼續(xù)嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，對(duì)城市擴(kuò)建等占用耕地加強(qiáng)管制，對(duì)污染耕地情況嚴(yán)肅處理。這是對(duì)于目前城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、工業(yè)化導(dǎo)致耕地嚴(yán)重污染的現(xiàn)象做出的及時(shí)對(duì)策。

(2)完善了保護(hù)過程。制訂了最嚴(yán)格督察體制，除嚴(yán)格限制土地用途、保證耕地占補(bǔ)平衡外，對(duì)于審批之后的建設(shè)等活動(dòng)也進(jìn)行嚴(yán)格檢查，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)保護(hù)主體的監(jiān)督，相較于之前只注重過程的政策，從后續(xù)的監(jiān)管入手，形成了全面的耕地保護(hù)監(jiān)察體系。

(3)法制化建設(shè)不斷完善。耕地保護(hù)各方面的制度陸續(xù)建立，在原有制度和實(shí)施情況的基礎(chǔ)上不斷完善改進(jìn)，更重要的是將其上升到了法律層面。

(4)創(chuàng)新了保護(hù)機(jī)制。在此之前耕地保護(hù)重點(diǎn)放在保護(hù)過程上，而《通知》則對(duì)保護(hù)方式和保護(hù)主體加以重視。通過信息化監(jiān)管形成數(shù)據(jù)庫，將先進(jìn)技術(shù)運(yùn)用于保護(hù)管理中；重視地方政府的責(zé)任承擔(dān)和追究，用體制的創(chuàng)新推動(dòng)保護(hù)效率的提高。相較于之前的制度更加全面。

2 水資源的最嚴(yán)格保護(hù)制度

2.1 背景

中國(guó)作為水資源短缺的國(guó)家，因經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)模過大、生產(chǎn)布局不合理和環(huán)境保護(hù)措施不得力等引起的水環(huán)境問題日益突出，水資源已成為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的制約因素[4]。首先，我國(guó)水資源嚴(yán)重短缺。我國(guó)水資源總量大但人均水資源量很少，僅為世界平均水平的1/4，是全球人均水資源最貧乏的國(guó)家之一。其次，水資源分布不均。降水量從東南沿海向西北內(nèi)陸遞減，且全國(guó)水土資源不平衡，不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展。再者，水污染十分嚴(yán)重。地下水作為我國(guó)重要的水資源來源之一，受到的污染十分嚴(yán)重。據(jù)2016年《中國(guó)水資源公報(bào)》，2104個(gè)測(cè)站監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)地下水質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)結(jié)果顯示：水質(zhì)優(yōu)良的測(cè)站比例為2.9%，良好的測(cè)站比例為21.1%，無較好測(cè)站，較差的測(cè)站比例為56.2%，極差的測(cè)站比例為19.8%。同時(shí)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，以及全球氣候變暖的影響，我國(guó)水資源短缺、水污染等現(xiàn)象愈加嚴(yán)重。

2.2 制度規(guī)定

針對(duì)我國(guó)一直以來嚴(yán)峻的水資源形勢(shì)，為了解決水資源短缺問題，加快生態(tài)文明建設(shè)，國(guó)家出臺(tái)了一系列有關(guān)水資源保護(hù)的政策。自20世紀(jì)80年代后，我國(guó)政府開始了依法治水、依法管水的努力，開始了水資源立法的嘗試。全國(guó)人大先后通過了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（1989年通過）、《中華人民共和國(guó)水法》（2002年）、《中華人民共和國(guó)水土保持法》（1991年通過，2010年最新修訂）、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》（2008年修訂）、《中華人民共和國(guó)防洪法》（1997年通過）等[5]。然而，我國(guó)水資源現(xiàn)狀仍未得到實(shí)質(zhì)的改善，水資源形勢(shì)依然嚴(yán)峻。針對(duì)這種情況，2012年1月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，對(duì)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度做出了全面部署和具體安排，充分體現(xiàn)了中央對(duì)水資源管理的高度重視和堅(jiān)定決心，標(biāo)志著實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略[6]。2013年1月2日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》并實(shí)施。2015年10月29日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確提出，“實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，以水定產(chǎn)、以水定城，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)”。體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)水資源保護(hù)高度重視，我國(guó)最嚴(yán)格水資源管理制度不斷完善。

最嚴(yán)格水資源管理制度設(shè)立了以下三條紅線：一是確立水資源開發(fā)利用控制紅線，并嚴(yán)格實(shí)行用水總量控制；二是確立用水效率控制紅線，全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)；三是確立水功能區(qū)限制納污紅線，嚴(yán)格控制入河湖排污總量。形成了用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污、水資源管理責(zé)任和考核制度四項(xiàng)制度。從而對(duì)于水資源的利用、水量的節(jié)約和水質(zhì)的保護(hù)提出全面的要求，在水資源管理過程中進(jìn)行了全方位的規(guī)定。

2.3 發(fā)展和創(chuàng)新

相較于之前不成體系的水資源保護(hù)制度，當(dāng)前最嚴(yán)格水資源管理制度和相關(guān)政策的提出有著重大意義：

(1)使水資源的管理目標(biāo)更明晰、更有層次。明確了高效利用、節(jié)約用水、控制污染三個(gè)方向，通過三個(gè)方面的規(guī)定使得管理的定位更加明確，管理的條理性、準(zhǔn)確性。

(2)在已有的水資源管理制度框架下，豐富了各項(xiàng)制度的具體內(nèi)容，形成了嚴(yán)密的制度管理體系。過去的水資源管理并未形成完整體系，而最嚴(yán)格水資源管理制度，不僅強(qiáng)調(diào)了“最嚴(yán)格”的意義，也從管理內(nèi)容和管理過程形成了全方面管理體系。

(3)相較于之前的各項(xiàng)規(guī)定，其確定的規(guī)范和管理措施更加嚴(yán)格。比如考核制度中具體考核辦法十分嚴(yán)謹(jǐn)，要求健全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，用公眾的力量監(jiān)督政府的管理行為。

(4)明確了責(zé)任主體，強(qiáng)調(diào)分工與協(xié)作機(jī)制，通過考核落實(shí)主體責(zé)任，促進(jìn)用水戶、人民政府和社會(huì)共同管理，全面提高水資源管理效能。

3 大氣的最嚴(yán)格保護(hù)制度

3.1 背景

大氣污染是世界各國(guó)面臨的最嚴(yán)峻環(huán)境問題。我國(guó)大氣污染主要呈現(xiàn)為煤煙型污染特征，城市大氣環(huán)境中總懸浮顆粒物濃度普遍超標(biāo)，全國(guó)形成華中、西南、華東、華南多個(gè)酸雨區(qū)。隨著我國(guó)工業(yè)化建設(shè)推進(jìn)，大氣污染越來越嚴(yán)重，尤其是近年來備受關(guān)注的霧霾天氣。《中華人民共和國(guó)國(guó)家環(huán)境分析》報(bào)告稱，在中國(guó)最大的500個(gè)城市中，只有不到 1%的城市達(dá)到世界衛(wèi)生組織推薦的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。特別是京津冀地區(qū)，受工業(yè)污染和天氣等因素影響，霧霾問題最為突出。近年來，大氣污染越來越受到重視，大氣污染治理也迫在眉睫。

3.2 制度規(guī)定

對(duì)于大氣污染防治，我國(guó)出臺(tái)了一些相關(guān)政策。2002年1月30日發(fā)布《燃煤二氧化硫排放污染防治技術(shù)政策》，從能源合理利用、煤炭生產(chǎn)加工和供應(yīng)、煤炭燃燒、煙氣脫硫、二次污染防治等方面進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。2012年8月，我國(guó)發(fā)布了《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》，對(duì)電力與非電力行業(yè)脫硫脫硝效率提出了具體的發(fā)展目標(biāo)。但這些都是僅對(duì)其中的某一項(xiàng)做出了具體規(guī)定，并沒有系統(tǒng)的規(guī)定。2015年8月，中華人民共和國(guó)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議修訂通過了《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》，針對(duì)新時(shí)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形勢(shì)下如何防治大氣污染做出了新的規(guī)定。

3.3 發(fā)展和創(chuàng)新

相較于舊的防治法來說，新法有了以下幾方面的改進(jìn)：

(1)強(qiáng)化地方政府的責(zé)任。制訂了詳細(xì)的地方政府考核辦法，加強(qiáng)了對(duì)地方政府的監(jiān)督和責(zé)任追究。要求地方政府在大氣污染治理中擔(dān)起責(zé)任。

(2)對(duì)于產(chǎn)生污染的主要原因即工業(yè)廢氣、汽車尾氣等，分別采取不同的具體措施進(jìn)行治理。因此，相較于之前的規(guī)定更加詳細(xì)。抓主要矛盾，同時(shí)實(shí)現(xiàn)多污染物協(xié)同控制。這是針對(duì)近年來霧霾嚴(yán)重的情況做出的新的應(yīng)對(duì)方案。

(3)強(qiáng)調(diào)源頭治理，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。隨著大氣污染越來越嚴(yán)重，人們意識(shí)到在污染之后再去恢復(fù)是十分困難的，“先污染，后治理”并不是有效方法。因此更強(qiáng)調(diào)源頭治理，通過轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，從制定產(chǎn)業(yè)政策、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、提高燃煤質(zhì)量、加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車污染治理等方面入手，控制排放，從源頭上扭轉(zhuǎn)污染局勢(shì)。

(4)加大處罰力度。通過明確各行為主體的責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)管，對(duì)不同程度的違規(guī)違法行為提出相應(yīng)的具體處罰措施。體現(xiàn)出國(guó)家治理大氣污染的決心。

4 國(guó)家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度

4.1 背景

我國(guó)建立了自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、濕地公園、森林公園、地質(zhì)公園、水利風(fēng)景區(qū)等不同類型的保護(hù)區(qū)。這些自然保護(hù)地體系在一定程度上有效保護(hù)了我國(guó)重要的自然景觀、生態(tài)系統(tǒng)、物種和遺傳基因資源，但仍存在分布不均衡、結(jié)構(gòu)不合理、規(guī)劃不系統(tǒng)、分類不科學(xué)等問題[7]。保護(hù)地名目繁雜，“一區(qū)多牌”現(xiàn)象普遍存在，管理十分混亂；事權(quán)不夠明晰，部門間各自為政，沒有形成良好的溝通，無法進(jìn)行有效的管理；大多數(shù)保護(hù)區(qū)以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向，嚴(yán)重?fù)p害了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。在這樣嚴(yán)峻的形勢(shì)下，國(guó)家公園體制應(yīng)運(yùn)而生。

4.2 制度規(guī)定

2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“國(guó)家公園體制”，明確指出“堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，建立國(guó)家公園體制?！睆拇耍瑖?guó)內(nèi)掀起了建設(shè)國(guó)家公園的熱潮。2015年5月18日，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》提出“在9個(gè)省份開展國(guó)家公園體制試點(diǎn)”。隨后發(fā)改委同中央編辦、財(cái)政部、國(guó)土部、環(huán)保部、住建部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、旅游局、文物局、海洋局、法制辦等13個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，進(jìn)一步將國(guó)家公園的建設(shè)工作落到實(shí)處。2017年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制總體方案》，將未來國(guó)家公園體制建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和盤托出。黨的十九大強(qiáng)調(diào)“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，體現(xiàn)了黨對(duì)國(guó)家公園體制建設(shè)的高度重視?！督?guó)家公園體制總體方案》在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)下做出了較為完善的規(guī)定，從建立統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理體制，建立資金保障制度，完善自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)制度，構(gòu)建社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展制度等方面進(jìn)行了詳細(xì)說明。

4.3 發(fā)展和創(chuàng)新

自2013年提出國(guó)家公園體制以來，建設(shè)國(guó)家公園的工作便不斷運(yùn)行，《建立國(guó)家公園體制總體方案》（以下稱《方案》）更是將其發(fā)展到了一個(gè)新的高度。相較于之前的工作，《方案》有如下發(fā)展和創(chuàng)新：

(1)形成了一套系統(tǒng)完整的總體方案。在此之前，對(duì)于國(guó)家公園工作的安排只是簡(jiǎn)單的提出和強(qiáng)調(diào)，然后便是相關(guān)的試點(diǎn)方案，而《方案》是第一次系統(tǒng)地介紹有關(guān)國(guó)家公園體制的內(nèi)容，并對(duì)建設(shè)工作做出了詳細(xì)具體的安排。《方案》從總體要求，科學(xué)界定國(guó)家公園內(nèi)涵，建立統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理體制，建立資金保障制度，完善自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)制度，構(gòu)建社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展制度，實(shí)施保障等七個(gè)方面進(jìn)行了詳細(xì)的說明，給此后國(guó)家公園的建設(shè)工作提出了具體的要求，使得建立國(guó)家公園體制的工作更加系統(tǒng)。

(2)實(shí)現(xiàn)了從“更嚴(yán)格的保護(hù)”到“最嚴(yán)格的保護(hù)”的轉(zhuǎn)變?！白睢弊直憩F(xiàn)出生態(tài)保護(hù)的緊迫和重要，不再是比之前“更嚴(yán)格”，而是在整個(gè)時(shí)代下實(shí)現(xiàn)“最嚴(yán)格”，要求我們對(duì)此要高度重視并且徹底實(shí)行?！斗桨浮分饕獜?qiáng)調(diào)了最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、最嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度、最嚴(yán)格的管理制度、最嚴(yán)格的責(zé)任追究制度、最嚴(yán)格的損害賠償制度等，從建設(shè)國(guó)家公園的過程全方位落實(shí)“最嚴(yán)格制度”。

(3)重視程度更深。相較于之前只是在一些報(bào)告和規(guī)定中提出國(guó)家公園體制，單獨(dú)制定這樣一套總體方案，體現(xiàn)出黨和國(guó)家對(duì)此的更加重視。對(duì)于國(guó)家公園的定義有了明確的解釋，在管理的各方面都作出詳細(xì)說明，都體現(xiàn)出對(duì)于國(guó)家公園建設(shè)的重視程度已經(jīng)上升到新的高度。

5 耕地、水、大氣與國(guó)家公園的最嚴(yán)格保護(hù)制度對(duì)比

上文分別介紹了以耕地、水、大氣和國(guó)家公園為主體的最嚴(yán)格保護(hù)制度，從其背景、制度規(guī)定、發(fā)展和創(chuàng)新進(jìn)行了詳細(xì)分析?？梢钥闯?，我國(guó)關(guān)于環(huán)境方面的最嚴(yán)格保護(hù)制度正隨著客觀現(xiàn)實(shí)的變化不斷發(fā)展完善，同時(shí)，根據(jù)主體的不同，最嚴(yán)格保護(hù)制度也呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。下面將對(duì)耕地、水、大氣三者與國(guó)家公園的最嚴(yán)格保護(hù)制度進(jìn)行對(duì)比，來進(jìn)一步分析比較視野下國(guó)家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度的特點(diǎn)：

(1)主體特性不同。國(guó)家公園是從整體性的角度出發(fā)，是將某一范圍內(nèi)的山水林湖田草以及動(dòng)物統(tǒng)籌起來考慮，實(shí)行全面的保護(hù)，具有綜合性和協(xié)調(diào)性。而耕地、水資源和大氣是分別針對(duì)某一個(gè)主體，進(jìn)行具體的專門的保護(hù)，具有集中性。

(2)強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)不同。國(guó)家公園建立的目的主要是為了保護(hù)國(guó)家的自然生態(tài)系統(tǒng)，對(duì)其實(shí)施的保護(hù)主要體現(xiàn)了生態(tài)性，重點(diǎn)落在環(huán)境保護(hù)上。而耕地的最嚴(yán)格保護(hù)是為了控制耕地的數(shù)量和質(zhì)量，主要目的是通過優(yōu)化對(duì)耕地的利用，維護(hù)國(guó)家糧食安全，兼有生態(tài)功能；水資源的最嚴(yán)格保護(hù)也分別從水量和水質(zhì)進(jìn)行保護(hù)，主要目的是合理利用水資源，從而滿足人民生產(chǎn)生活需要，二者都是建立在使用自然資源的基礎(chǔ)上進(jìn)行保護(hù)。大氣污染治理雖然是為了保護(hù)環(huán)境，但其中許多措施是與當(dāng)今工業(yè)化發(fā)展相對(duì)應(yīng)，是為了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，是工業(yè)化下的對(duì)策。這三者的保護(hù)主要是適應(yīng)了城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展，而非像國(guó)家公園專門進(jìn)行生態(tài)方面的保護(hù)。國(guó)家公園的保護(hù)制度是獨(dú)立的，不受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，社會(huì)性較弱，其生態(tài)性是主要的。

(3)最嚴(yán)格保護(hù)制度的體系建設(shè)不同。國(guó)家公園已經(jīng)形成了較為完整的最嚴(yán)格保護(hù)制度體系，包括最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、最嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度、最嚴(yán)格的管理制度、最嚴(yán)格的責(zé)任追究制度、最嚴(yán)格的損害賠償制度、最嚴(yán)格的法律保障制度等六個(gè)方面，雖然每個(gè)方面的具體內(nèi)容還不夠完善，但是已經(jīng)形成了整體的框架結(jié)構(gòu)。而對(duì)于耕地保護(hù)來說，最嚴(yán)格保護(hù)制度的某些方面由于本身特性原因與國(guó)家公園的規(guī)定略有差別，比如在管理制度上，耕地保護(hù)更強(qiáng)調(diào)對(duì)耕地利用情況的管理，而國(guó)家公園更強(qiáng)調(diào)對(duì)區(qū)域內(nèi)生態(tài)的保護(hù)；耕地主要是由農(nóng)民進(jìn)行使用的，要嚴(yán)格控制土地流轉(zhuǎn)，而國(guó)家公園更強(qiáng)調(diào)公益性，所以在處理與原住民的關(guān)系上采用的是構(gòu)建社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展制度。不過大體結(jié)構(gòu)體系還是相似的，都形成了最嚴(yán)格的管理制度、責(zé)任追究制度、法律保障制度等一系列完整的制度，只是在一些具體規(guī)定上比較簡(jiǎn)略，不像國(guó)家公園的保護(hù)制度體系一樣緊密。對(duì)于水資源保護(hù)來說，并沒有形成十分完善的保護(hù)體系，只是對(duì)管理制度、責(zé)任追究制度等方面都有所規(guī)定。對(duì)于大氣保護(hù)制度來說，《大氣治理法》表明現(xiàn)已經(jīng)將大氣治理上升到法律層面，但對(duì)于管理制度、準(zhǔn)入制度等并沒有形成完備的、專門的要求。只有國(guó)家公園形成了完整緊密的制度框架。

相比之下，國(guó)家公園已經(jīng)形成了較為完整的最嚴(yán)格保護(hù)制度體系，同時(shí)在最嚴(yán)格保護(hù)的制度設(shè)計(jì)、執(zhí)行、考核、問責(zé)等各方面都做出了詳細(xì)規(guī)定，形成了系統(tǒng)性的整體的框架結(jié)構(gòu)。這樣的最嚴(yán)格保護(hù)體系相較于前三者來說更為完整、更為嚴(yán)密，不過在一些方面還存在著亟需完善的地方。比如對(duì)于損害賠償制度并沒有做出明確的規(guī)定，法律保障方面并未出臺(tái)專項(xiàng)法律法規(guī)等。

6 總結(jié)

實(shí)行國(guó)家公園最嚴(yán)格的保護(hù)制度，是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性的根本途徑，；是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措，是加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的迫切需要。本文通過對(duì)如今中國(guó)有關(guān)生態(tài)環(huán)境的最嚴(yán)格保護(hù)制度做詳細(xì)分析，并將國(guó)家公園的最嚴(yán)格保護(hù)制度與耕地、水資源和大氣的最嚴(yán)格保護(hù)制度相比較，從而發(fā)現(xiàn)國(guó)家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度的特點(diǎn)以及存在的不足之處，以期為進(jìn)一步完善國(guó)家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度，推進(jìn)國(guó)家公園體制的建立和完善提供參考。