芻議輔警執(zhí)法權(quán)及制度完善

朱志瓊

摘 要：輔警在協(xié)助公安民警維護(hù)我國社會治安中發(fā)揮著重要作用，但也衍生出很多問題。本文是從我國輔警的現(xiàn)實情況，使用行政委托理論分析其執(zhí)法權(quán)，提出完善輔警立法、強化輔警素質(zhì)、規(guī)范輔警執(zhí)法程序、明確輔警職責(zé)及加強輔警執(zhí)法監(jiān)督的制度完善建議，進(jìn)而改善不科學(xué)的管理模式使得輔助警察走向規(guī)范化，制度化，法治化。

關(guān)鍵詞：輔警；執(zhí)法權(quán)；行政委托；行政助手

一、輔警定義分析

（一）輔警的概念

警務(wù)輔助人員，簡稱為輔警，是指根據(jù)社會治安形勢發(fā)展和公安工作的實際需要，面向社會招聘，依法協(xié)助人民警察開展執(zhí)法工作，或為公安機關(guān)日常運作和警務(wù)活動提供其他輔助支持的非人民警察身份人員。在國外，輔警等同私人警察等同，這是廣義上的輔警；在國內(nèi)，輔警僅作為警察輔助力量，這是狹義上的輔警，其組成形式為：各類地方治保會、內(nèi)保組織、私人保安公司等。狹義上的輔助警力是指以直接協(xié)助國家在編警察履行各項職能為主職工作的輔助力量。當(dāng)前國內(nèi)外一般使用的都是狹義上的輔警，如英國的社區(qū)輔警和特別警察。我國的輔警是狹義中的一種，這種輔警是接受政府管制而不是私人管制。我國輔警是政府提供資金，并且在招聘上由政府出面，招聘程序上經(jīng)過、面試、政審、體檢。我國輔警接受公安機關(guān)的安排，并根據(jù)公安機關(guān)職能細(xì)分為交通輔警、治安輔警、監(jiān)獄保衛(wèi)員等等。從此可見，輔警已經(jīng)成為了我國警察力量的輔助力量和補充力量，在緩解交通壓力和治安壓力方面扮演著重要的角色，更在經(jīng)濟方面可以減少政府壓力，因為其人員來自社會的各個階層，也從一定程度上解決了就業(yè)問題，一舉兩得。

（二）輔警的類型

（1）根據(jù)公安警察的職能細(xì)分，作為警察補充力量的輔警也細(xì)分為了交通協(xié)管員。治安巡邏民警等。交通協(xié)管員的主要工作就是在交通警察的協(xié)助下維持城市和道路的交通秩序，治安巡邏民警的主要工作是在人民警察的指揮和監(jiān)督下管理治安秩序、治理安全事故、治理災(zāi)害、保護(hù)事故現(xiàn)場、案發(fā)現(xiàn)場、甚至是抓捕行犯。正因為輔警從事如此多的領(lǐng)域并幫助警察進(jìn)行執(zhí)法，很容易對公民的權(quán)利或者利益造成影響，從而造成輔警與公民矛盾和沖突的發(fā)生。

（2）輔助勤務(wù)類的輔警，主要負(fù)責(zé)公安機關(guān)內(nèi)部非執(zhí)法類的工作類型，具體包括辦公文案等相關(guān)行政工作、來訪服務(wù)招待工作、電子監(jiān)控視頻的分析工作、提供技術(shù)保障工作等。

二、輔警執(zhí)法在實踐中的問題

（一）輔警的產(chǎn)生

作為我國履行治安行政職能的核心部門（并不排除其他公共部門），公安機關(guān)承擔(dān)著維護(hù)社會秩序、保障人民生命、財產(chǎn)安全的重要使命。然而，在轉(zhuǎn)型社會，社會治安及反恐形勢嚴(yán)峻且又復(fù)雜，社會安全的供給和需求之間存在結(jié)構(gòu)性的問題。一方面，長期以來公務(wù)員編制缺口、財政經(jīng)費短缺、警察職能泛化等問題共同形成了“警力不足”的局面，使社會安全的整體供給存在不足；另一方面，社會經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)致民眾對社會安全的需求呈現(xiàn)出多樣化，而社會安全的基本供給無法滿足部分群體的特殊要求。不管是基于過去的考證還是現(xiàn)在的觀察，都可以發(fā)現(xiàn)，為了消解治安領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性難題，輔警在現(xiàn)實中發(fā)揮了重要的社會作用。

（二）輔警隊伍現(xiàn)狀

目前，我國輔助警察的發(fā)展相當(dāng)龐大。各種輔助警務(wù)人員，包括交通稽查和警衛(wèi)對于人民警察編制隊伍是得力的助手，以保護(hù)公共秩序，同時也是為了減少法律和秩序的復(fù)雜性，為公安機關(guān)和社會的重要貢獻(xiàn)。我國輔助警察人數(shù)最多達(dá)到200萬人。2014年，在維護(hù)和管理之后，輔助警察的數(shù)量急劇下降。據(jù)不完全統(tǒng)計，仍有150萬。從國內(nèi)使用輔警制度來到現(xiàn)在，輔警存在諸多問題，可以總結(jié)為：輔警本身也不清楚自身的權(quán)利、義務(wù)、職責(zé)，社會上對于輔警應(yīng)該具有的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)也不清楚，即輔警本身就是個模糊概念，導(dǎo)致輔警在工作過程中產(chǎn)生越權(quán)、越過法律而以不恰當(dāng)方式工作，最終影響到公安執(zhí)法公信力。

（三）輔警執(zhí)法存在的問題

（1）無法定權(quán)力問題。人民警察的執(zhí)法權(quán)力來源法律，可輔警執(zhí)法卻沒有來源法律，輔警只是人民警察執(zhí)法過程中的輔助力量，本身沒有執(zhí)法權(quán)，而輔警的執(zhí)法權(quán)力是沒有被法律定義的，依靠行政合同來臨時賦予執(zhí)法權(quán)限，卻始終沒有法律根據(jù)，即輔警的執(zhí)法在法律上是缺失的，沒有根據(jù)。根據(jù)權(quán)力法定原理，沒有執(zhí)法權(quán)利的輔警卻進(jìn)行執(zhí)法，這種沒有權(quán)利根據(jù)或者執(zhí)法權(quán)利缺失，本身就違背了法律，已經(jīng)構(gòu)成違法。即使輔警行使了執(zhí)法權(quán)并取得了良好的效果并得到了人民群眾的認(rèn)可，但合理性的存在基礎(chǔ)無法掩蓋輔警身份合法性的缺失。我國依法治國的方略是有法必依、有法必循，輔警本身就是沒有執(zhí)法權(quán)，也不是執(zhí)法主體，更加不能以獨立的身份去完成執(zhí)法，甚至是沒有職權(quán)依據(jù)。

（2）參與執(zhí)法的權(quán)限不清。我國的政策是依法治國、有法必依、有法必循。而在實踐中，輔警行使職權(quán)卻無法可依、無規(guī)可循，如此長期輔警工作時間中，對輔警的權(quán)責(zé)不清晰的情況下，也出現(xiàn)了很多輔警濫用臨時執(zhí)法權(quán)限的現(xiàn)象，這有兩個原因：一個原因是長期的執(zhí)法生涯讓很多輔警將自己當(dāng)做警察；另一個原因是負(fù)責(zé)監(jiān)督和分配執(zhí)法權(quán)利的警察自身的疏忽或者態(tài)度出現(xiàn)問題，有些人民警察因為懶惰或者其他原因，放開的權(quán)限超過界限，放開權(quán)限的時間過長，監(jiān)督輔警的力度和強度也不夠。

（3）規(guī)范管理輔警的配套制度欠缺。輔警的組織管理目前是混亂的，人民警察正式因為警力少才使用輔警，卻缺少專門的部分管理輔警監(jiān)督輔警；輔警的素質(zhì)是有待提高的，其成員來自社會的各個階層缺少統(tǒng)一的入職培訓(xùn)和技能培訓(xùn)，對國家法律制度和法律權(quán)限的認(rèn)識程度不夠；輔警的薪水是低下的，其收入的不穩(wěn)定以及對生活困難卻又觸碰了人民警察臨時賦予的執(zhí)法權(quán)，很容易產(chǎn)生以職謀私、以權(quán)謀私的問題，這些問題可以違規(guī)甚至可以是違法。

三、輔警執(zhí)法權(quán)的法律來源

（一）輔警執(zhí)法的相關(guān)規(guī)定

公安部2008年印發(fā)的《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》之規(guī)定，交通警察指揮交通協(xié)管員完成維護(hù)道路交通秩序并安排交通協(xié)管員對交通違法人員行為進(jìn)行勸阻、維護(hù)交通事故現(xiàn)場秩序、報告道路上的交通、治安情況和其他重要情況等工作，且明確排除了涉及其他執(zhí)法行為以及出行政處罰或行政強制措施決定等事項?！对颇鲜」步煌▍f(xié)管員管理試行辦法》第一條和《安微省公安機關(guān)交通協(xié)管員管理暫行辦法》第二條都將交通協(xié)管員的職責(zé)規(guī)定為“協(xié)助”交警開展維護(hù)交通秩序的工作，而《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》則是更為明確的在第五條中將輔助警察定義為“人民警察的助手”。《人民警察法》第六條第（十三）項規(guī)定，指導(dǎo)和監(jiān)督國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織和重點建設(shè)工程的治安保衛(wèi)工作是其職責(zé)之一，指導(dǎo)治安保衛(wèi)委員會等群眾性組織的治安防范工作是也是公安機關(guān)人民警察的職責(zé)，再輔以《人民警察法》第三十六條通過法律保護(hù)公民和組織協(xié)助人民警察依法執(zhí)行職務(wù)的行為的規(guī)定。2016年初國務(wù)院出臺的《關(guān)于規(guī)范公安機關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》中充分考慮了各地的實際，對于是否應(yīng)采用輔警直接與公安機關(guān)簽訂合同還是政府購買服務(wù)的方式，沒有采取“一刀切”，允許各地按照自身實際設(shè)置輔警制度。

（二）輔警執(zhí)法權(quán)的理論研究

一是行政輔助人理論。“基于行政合同的行政助手是輔警輔助行為的定位?！薄坝捎谳o警行使的權(quán)力是警察公共權(quán)力，受公安機關(guān)委托而行使，從而與行政委托的性質(zhì)相同?！陛o警在輔助執(zhí)法過程并不享有獨立的執(zhí)法權(quán)，而且也沒有法律明確規(guī)定輔警輔助執(zhí)法時擁有獨立的身份和執(zhí)法權(quán)限；同時，輔警對于自身行為造成的相對人的損失，也不是責(zé)任承擔(dān)的主體；基于輔警的行為造成損失的責(zé)任承擔(dān)都是由公安機關(guān)作為責(zé)任承擔(dān)的主體。因此，輔警在輔助執(zhí)法過程中沒有獨立權(quán)限，是在編警察的助手。比如在德國、法國、等西方國家，“行政輔輔助論”通常是稱為輔助警察性質(zhì)的理論研究。所謂說的行政輔助論，也就被稱為行政輔助，是指私人或私人法人，他們是在行政機關(guān)的作用指導(dǎo)下，并不是以自己的名義而獨立行使的權(quán)力。作為一名警察的助手，需要協(xié)助行政機關(guān)處理相關(guān)的行政事務(wù)或從事非獨立的活動及協(xié)助完成其公共的任務(wù)。行政輔助工作具有三個特點：其一，需要協(xié)助公眾完成私營機構(gòu)的任務(wù)，包括私人和私人法人；其二，行政輔助應(yīng)執(zhí)行機構(gòu)要求開展的活動，其效果歸屬于提出要求的行政機構(gòu)；其三，行政人員輔助的活動不是獨立的，也就是說，他們的活動受到行政當(dāng)局的監(jiān)督。有許多行政輔助的例子。例如，“在發(fā)生交通事故的情況下，公民是受交警的囑托，并采取適當(dāng)?shù)氖謩葸M(jìn)行指揮交通?！薄爱?dāng)老師暫時在課外或在課外休息時，公立學(xué)校教師讓學(xué)生負(fù)責(zé)維持課堂秩序?！睂ξ覈妮o助警察的定位分析上來看，我國的輔助警察是“協(xié)助執(zhí)法人員開展進(jìn)行執(zhí)法活動，但沒有執(zhí)法權(quán)力的輔警是不能對他們進(jìn)行其執(zhí)法活動的擁有”。其法律性質(zhì)與行政輔助是有很多相同之處的。隨著我國輔助警察的隊伍不斷壯大，這對于輔警的力量是否加強的討論也變得越來越多。

二是行政委托理論。行政委托是以契約的方式將一部分行政內(nèi)容授予行政權(quán)力；輔警之所以為輔警是因為和公安機關(guān)簽訂了合同，輔警輔助執(zhí)法的權(quán)力的來源便是基于合同所授予的執(zhí)法權(quán)限。而且要是輔警沒有任何獨立的執(zhí)法權(quán)限，那么輔警隊伍的存在便會失去意義；因此，輔警確實是獨立于正式警察而存在的。在我國現(xiàn)行實踐中，將輔警的性質(zhì)定義到行政的受托人，也就是輔助警察具有一定的行政執(zhí)法權(quán)力但受到限制和監(jiān)督。行政委托是指行政機關(guān)依法委托其部分行政權(quán)力，給其他組織或者個人并賦予他們行使受時間限制或者地點限制的行政權(quán)力。行政委托的特征具備三點：第一點，行政委托的委托人是具有行政權(quán)力的行政主體人。其委托事項與行政主體的行政管理活動有著密切相關(guān)的關(guān)系。這也就表明，這可以與行政委員會委托的一般公民區(qū)分開來。第二點，受托人行使職權(quán)或其管理的依據(jù)是來自行政機關(guān)的委托協(xié)議，而不是直接來源于法律。在行政許可中規(guī)定了授權(quán)機構(gòu)的直接權(quán)力來源和法律法規(guī)的明確規(guī)定。第三點，受托人是以行政機關(guān)的名義來行使職責(zé)。其法律效力應(yīng)當(dāng)歸屬于委托人，也就是委托人委托的行政機關(guān)的行政地位。受托人如果因履行委托事項產(chǎn)生的法律后果，應(yīng)當(dāng)有委托行政機關(guān)來進(jìn)行承擔(dān)。

四、輔警制度的完善

（一）完善輔警立法

首先，繼續(xù)深化地方立法；有立法權(quán)的地市應(yīng)該在不與上位法相抵觸的原則基礎(chǔ)上，盡快制定相應(yīng)的輔警法規(guī)，將輔警納入法治化的軌道上來。獨立出臺有關(guān)輔警規(guī)范的地方性法規(guī)。其次，沒有制定輔警法規(guī)的省一級的行政區(qū)劃單位，應(yīng)盡快制定地方性法規(guī)或規(guī)章；這樣使得沒有立法權(quán)的地市輔警的合法身份有所保障。最后，最為重要的是制定全國統(tǒng)一的立法，將輔警隊伍納入我國法治化的軌道上來，給予所有輔警人員法律地位以及使其輔助執(zhí)法時的權(quán)力來源有法可依?？梢杂扇珖舜蟪Ｎ瘯贫ńy(tǒng)一的《輔警法》，或者先由國務(wù)院制定行政規(guī)章或者公安部制定部門規(guī)章統(tǒng)一對輔警立法，將全國的輔警人員都納入法制化的軌道上，給予他們合法的執(zhí)法身份和相應(yīng)的職權(quán)。明確輔助警察的職責(zé)范圍，使輔助警察能夠有效履行職責(zé)，執(zhí)法權(quán)能夠得到明顯的提升以及改善，使輔助警察的執(zhí)法權(quán)能夠具備一套完善的、系統(tǒng)性的法律制度。

（二）強化輔警素質(zhì)

首先，建立長效輔警準(zhǔn)入機制。從年齡、學(xué)歷、以及有無違法犯罪記錄等進(jìn)行篩選，并通過面試、筆試以及體能測試等。各地可以根據(jù)實際情況在一定的幅度范圍內(nèi)調(diào)整。最后，輔警作為正式警察的助手，在身份上應(yīng)該是清白的，不能有任何違法犯罪的記錄。如果有違法犯罪前科的人被招聘為輔警，不僅使得輔警隊伍的純潔性喪失，而且會使人民群眾對輔警隊伍的專業(yè)性缺乏信任；最后的結(jié)果就是導(dǎo)致輔警無法真正發(fā)揮其應(yīng)有的功能和效率。

其次進(jìn)行科學(xué)的管理，應(yīng)該包括：嚴(yán)格培訓(xùn)、職位分類與職級管理、提高福利待遇以及建立輔警執(zhí)法時的績效評估體系等。并鼓勵輔警參加各種形式的職業(yè)技能競賽，參加比賽，觀看比賽，提高輔助警察的工作表現(xiàn)，調(diào)節(jié)工作行為和使用語言，保證輔助警察的健康發(fā)展，必須保持良好的公安形象。

（三）規(guī)范輔警執(zhí)法程序

輔警在輔助執(zhí)法之前必須表明自身的身份，告知相對人自己所隸屬的機關(guān)以及自己的姓名、編號等。建立有效的輔警輔助執(zhí)法的回避機制。對于涉及到輔警人員自身利害關(guān)系的輔助執(zhí)法活動，應(yīng)該要求輔警人員回避。建立一些適合輔警輔助執(zhí)法的具體程序，比如公眾參與、執(zhí)法文書化等。

（四）明確輔警職責(zé)

可以參照公務(wù)員違紀(jì)違規(guī)的處罰，給予輔警相應(yīng)的降職及福利待遇處罰。而對于引發(fā)嚴(yán)重后果的，則應(yīng)予以辭退，觸犯刑事法律法規(guī)的，則要承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。同時，就輕微的違法行為而言，則要給予警告并重新參加培訓(xùn)至合格后再回歸崗位。其次，利用評獎評優(yōu)所帶來的榮譽之感引導(dǎo)輔警規(guī)范自身的行為。在對公安行政執(zhí)法責(zé)任的落實方面，必須加強化對輔警執(zhí)法的監(jiān)督，對輔警實行考察和淘汰，即對輔警在輔助執(zhí)法的過程和結(jié)果進(jìn)行績效評估報告，按月或者季度對輔警執(zhí)法行為進(jìn)行分析，確保及時清除觸碰底線或者踐踏法律的害群之馬，嚴(yán)格執(zhí)行輔警所需要承擔(dān)的責(zé)任，對于嚴(yán)重不合格的應(yīng)該堅決的淘汰。

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