律師參與化解和代理民事申訴案件研究

黃曉慧 丁兆增 鐘瑞清

摘 要：隨著立法理念的轉(zhuǎn)變，檢察機(jī)關(guān)探索建立律師參與化解和代理民事申訴案件制度有其現(xiàn)實(shí)的必要性，然而推行律師參與化解和代理民事申訴案件制度仍存在困境。為響應(yīng)中央的政策，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展律師代理申訴的試點(diǎn)工作。從司法實(shí)踐來(lái)看，律師參與化解和代理民事申訴的執(zhí)業(yè)權(quán)利和經(jīng)費(fèi)保障不足。為回應(yīng)實(shí)踐困惑，從律師參與化解和代理民事申訴的立法、執(zhí)業(yè)權(quán)利、經(jīng)費(fèi)保障等方面入手，提出構(gòu)建律師參與化解和代理民事申訴案件制度的建議。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)；民事申訴；律師代理；強(qiáng)制代理

一、律師參與化解和代理民事申訴案件的必要性

（一）依法治國(guó)的客觀要求

1.立法理念的轉(zhuǎn)變

在檢察環(huán)節(jié)，民事申訴作為當(dāng)事人最后一道救濟(jì)途徑，不僅關(guān)系到當(dāng)事人的人權(quán)司法保障，也關(guān)系到錯(cuò)誤民事裁判的糾正，更關(guān)系到生效民事裁判的權(quán)威性。在民事申訴案件中建立律師代理制度有利于民事申訴目的的實(shí)現(xiàn)。

2.人權(quán)司法保障的要求

律師參與化解和代理民事申訴案件是加強(qiáng)人權(quán)司法保障的必然要求，律師參與化解和代理民事申訴案件可以幫助當(dāng)事人厘清訴訪問(wèn)題，落實(shí)訴訪分離，保障當(dāng)事人依法行使申訴權(quán)利。律師參與化解和代理民事申訴案件，能夠更有效地發(fā)現(xiàn)裁判中的錯(cuò)誤，避免當(dāng)事人盲目申訴，更好地引導(dǎo)當(dāng)事人行使申訴權(quán)利。在律師參與化解和代理民事申訴工作中，律師對(duì)申訴人進(jìn)行釋法說(shuō)理，可以逐步調(diào)整申訴人對(duì)案件的不合理訴求，勸導(dǎo)當(dāng)事人服判息訴，及時(shí)終結(jié)民事申訴案件，促進(jìn)民事糾紛的化解。

（二）律師法定職能的要求

1.維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益

據(jù)統(tǒng)計(jì)，F(xiàn)省檢察院2014～2016年共受理民事申訴案件2206件，其中，已經(jīng)改判的案件有58件，占總受理數(shù)的2.6%。由此可見(jiàn)，F(xiàn)省檢察院近年來(lái)受理的民事申訴案件雖然數(shù)量多，但只有極少數(shù)的民事申訴案件最終改判，這說(shuō)明生效的民事裁判、調(diào)解書基本上都是正確的。之所以存在民事申訴，是因?yàn)橛行┳匀蝗巳狈Ψ芍R(shí)。律師參與化解和代理民事申訴案件，可以彌補(bǔ)申訴人缺乏法律知識(shí)的短板，調(diào)整申訴人的不合理訴求，改變申訴人對(duì)司法機(jī)關(guān)成見(jiàn)，加強(qiáng)申訴人對(duì)司法機(jī)關(guān)的理解。

2.維護(hù)法律正確實(shí)施

《民事訴訟法》第200條規(guī)定了當(dāng)事人有權(quán)向法院申請(qǐng)民事再審，《民事訴訟法》第209條規(guī)定了當(dāng)事人有權(quán)向檢察院申請(qǐng)民事檢察監(jiān)督，同時(shí)，《民事訴訟法》第200條和第208條規(guī)定法院裁定再審的事由和檢察院決定提出抗訴的事由相同。《民事訴訟法》的規(guī)定容易使當(dāng)事人誤認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)一樣，是糾紛裁斷機(jī)關(guān)，進(jìn)一步造成檢察機(jī)關(guān)的民事申訴案件數(shù)量增多。因此，在自然人不懂法的情況下，律師參與化解和代理民事申訴，能夠引導(dǎo)申訴人依法理性申訴，維護(hù)法律的正確實(shí)施。

二、律師參與化解和代理民事申訴案件的問(wèn)題

（一）律師參與化解和代理民事申訴案件的立法粗疏

我國(guó)現(xiàn)階段的立法沒(méi)有對(duì)律師參與化解和代理民事申訴進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。例如《律師法》第28條只是簡(jiǎn)單地規(guī)定律師可以接受委托，代理各類訴訟案件的申訴。雖然我國(guó)現(xiàn)行立法未對(duì)律師參與化解和代理民事申訴進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，但是在2014年，黨中央提出律師代理申訴制度。為貫徹落實(shí)黨中央有關(guān)“律師代理申訴制度”的精神，中央政法委出臺(tái)有關(guān)建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見(jiàn)，提出建立律師參與化解和代理申訴制度的意義，也提出了一些具有可操作性的工作方法。我國(guó)現(xiàn)行民事訴訟法、律師法均未對(duì)律師參與化解和代理民事申訴進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，地方的文件規(guī)定也比較簡(jiǎn)單。推行律師參與化解和代理民事申訴案件制度需要有相關(guān)的立法。

（二）律師參與化解和代理民事申訴的保障不足

在司法實(shí)踐中，律師參與化解和代理民事申訴的執(zhí)業(yè)權(quán)利和經(jīng)費(fèi)保障不足。律師參與化解和代理民事申訴的執(zhí)業(yè)權(quán)利保障不明。檢察機(jī)關(guān)既要尊重代理申訴律師依法享有的權(quán)利，支持律師依法開(kāi)展代理申訴的工作，又要為代理申訴律師履職提供便利條件。律師參與化解和代理民事申訴的經(jīng)費(fèi)保障不足。司法實(shí)踐中，律師代理法律援助的民事申訴案件得不到足夠的經(jīng)費(fèi)支持，使得律師事務(wù)所和律師參與化解和代理民事申訴案件的熱情不高。律師參與化解和代理民事申訴案件相比較于律師代理其他普通案件而言，律師需要付出更多的心血，因此律師參與化解和代理民事申訴的經(jīng)費(fèi)保障只能加強(qiáng)不能削弱。

三、構(gòu)建律師參與化解和代理民事申訴案件制度的建議

（一）推進(jìn)律師參與化解和代理民事申訴案件制度的立法

1.立法規(guī)定律師參與化解和代理民事申訴案件制度

我國(guó)現(xiàn)階段的法律對(duì)律師參與化解和代理申訴的規(guī)定過(guò)于原則性，使得檢察機(jī)關(guān)推行律師參與化解和代理民事申訴案件制度缺乏法律依據(jù)。推進(jìn)律師參與化解和代理民事申訴案件制度的立法，應(yīng)當(dāng)立法規(guī)定民事申訴案件必須由律師代理，即實(shí)行強(qiáng)制律師代理制度。對(duì)此，可以參考借鑒國(guó)外強(qiáng)制律師代理制度的經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)民事申訴案件而言，當(dāng)事人必須委托律師參與化解和代理民事申訴案件，除非當(dāng)事人本人或者其法定代理人是律師。強(qiáng)制律師代理制度具有以下兩個(gè)方面的優(yōu)點(diǎn)：一是律師幫助指導(dǎo)當(dāng)事人組織攻擊防御對(duì)方當(dāng)事人的方法，可以更好地維護(hù)當(dāng)事人的民事權(quán)益；二是有利于提高訴訟效率，節(jié)約國(guó)家對(duì)訴訟成本的投入。但是強(qiáng)制律師代理制度有可能違背當(dāng)事人意愿，且增加當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，這是其不足之處。

2.建立強(qiáng)制律師代理制度

在檢察環(huán)節(jié)，律師參與化解和代理民事申訴案件引入強(qiáng)制律師代理制度，適用強(qiáng)制律師代理的檢察機(jī)關(guān)范圍可以借鑒德國(guó)強(qiáng)制律師代理制度的適用范圍。根據(jù)德國(guó)《民事訴訟法》第78條的規(guī)定，在一般民事案件中，當(dāng)事人在除初級(jí)法院以外的其他法院（州法院、州高等法院、州最高法院和聯(lián)邦最高法院）進(jìn)行訴訟，必須由律師代理。在初級(jí)法院（受理標(biāo)的額5000歐元以下的民事糾紛案件）進(jìn)行的訴訟不必由律師代理，這種小額案件不適用強(qiáng)制代理的制度設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與效率的平衡原則。我國(guó)可以借鑒德國(guó)強(qiáng)制律師代理制度的經(jīng)驗(yàn)做法，規(guī)定在一般民事申訴案件中，當(dāng)事人在除基層檢察院以外的其他檢察院（州市檢察院、省檢察院和最高檢察院）進(jìn)行民事申訴，均必須由律師代理。在基層檢察院進(jìn)行的民事申訴（小額案件）不必由律師代理。

（二）建立律師參與化解和代理民事申訴執(zhí)業(yè)權(quán)利保障制度

1.支持律師依法履職

支持律師依法履職，是充分保障律師參與化解和代理民事申訴執(zhí)業(yè)權(quán)利的應(yīng)有之義?！蛾P(guān)于依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的規(guī)定》要求檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法保障律師在參與化解和代理申訴中的執(zhí)業(yè)權(quán)利。強(qiáng)化律師參與化解和代理民事申訴執(zhí)業(yè)權(quán)利保障制度，要求檢察機(jī)關(guān)積極保障律師查閱民事申訴案件材料、提出意見(jiàn)等執(zhí)業(yè)權(quán)利，對(duì)故意刁難律師的業(yè)務(wù)部門及工作人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)。同時(shí)，要求檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門優(yōu)先受理由律師參與化解和代理的民事申訴案件，對(duì)符合受理?xiàng)l件的民事申訴案件及時(shí)處理，支持律師依法履職。建立聽(tīng)取律師意見(jiàn)制度，切實(shí)尊重律師在參與化解和代理民事申訴中提出的法律意見(jiàn)。對(duì)律師在參與化解和代理民事申訴工作中遇到的困難和問(wèn)題，相關(guān)部門要積極提供支持、協(xié)助。

2.保障律師人身安全

強(qiáng)化律師參與化解和代理民事申訴執(zhí)業(yè)權(quán)利保障制度，只是支持律師依法履職遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還要保障律師的人身安全?！蛾P(guān)于實(shí)行律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見(jiàn)（試行）》要求，各政法接訪單位要為律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件提供必要的場(chǎng)地和設(shè)施，加強(qiáng)安全防范，保障律師人身安全。根據(jù)《關(guān)于實(shí)行律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見(jiàn)（試行）》的精神，檢察機(jī)關(guān)在實(shí)行律師參與化解和代理民事申訴案件制度時(shí)，對(duì)接訪化解、代理過(guò)程中出現(xiàn)危害律師人身安全情形或存在的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)及時(shí)制止和妥善處置。

3.加強(qiáng)執(zhí)業(yè)監(jiān)管

檢察機(jī)關(guān)作為申訴的組成部分，要大力支持和積極推動(dòng)律師代理申訴制度的落實(shí)。按照司法體制改革的要求，加強(qiáng)律師執(zhí)業(yè)監(jiān)管，為律師參與化解和代理民事申訴創(chuàng)造良好條件，依法尊重律師參與化解和代理民事申訴案件。將律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障納入績(jī)效考核目標(biāo)體系，對(duì)落實(shí)和保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的情況進(jìn)行效能監(jiān)察，防止律師合法權(quán)利受到不法侵害。檢察機(jī)關(guān)要主動(dòng)和律師協(xié)會(huì)、律師事務(wù)所溝通協(xié)調(diào)，加強(qiáng)律師執(zhí)業(yè)監(jiān)管，構(gòu)建申訴代理聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，要結(jié)合實(shí)際制定監(jiān)管代理申訴工作實(shí)施意見(jiàn)或細(xì)則。對(duì)律師在參與化解和代理民事申訴案件中出現(xiàn)違法違規(guī)行為的，按照有關(guān)法律法規(guī)嚴(yán)肅處理。建立健全執(zhí)業(yè)規(guī)范、投訴審查、責(zé)任倒查、公開(kāi)曝光、績(jī)效運(yùn)用等監(jiān)督制約機(jī)制，促進(jìn)律師代理申訴制度的規(guī)范運(yùn)行。

（三）建立律師參與化解和代理民事申訴經(jīng)費(fèi)保障制度

1.建立固定收費(fèi)制度

民事申訴案件因其案情比普通案件的案情更加復(fù)雜，所以化解難度更高。如果律師代理費(fèi)用太低，則律師不愿意代理民事申訴案件；如果律師代理費(fèi)用太高，則當(dāng)事人又不愿聘請(qǐng)律師代理民事申訴案件。為了加強(qiáng)對(duì)律師參與化解和代理民事申訴的經(jīng)費(fèi)保障，可以對(duì)律師參與化解和代理民事申訴的收費(fèi)進(jìn)行“固化”。對(duì)此，可以借鑒德國(guó)強(qiáng)制律師代理制度中的“固定收費(fèi)”制度，即律師費(fèi)用不由律師決定，而是嚴(yán)格根據(jù)爭(zhēng)議金額、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)率表等進(jìn)行計(jì)算。對(duì)律師參與化解和代理民事申訴實(shí)行固定收費(fèi)制度，可以防止律師在金錢的誘惑下故意拖延民事申訴或者故意使民事申訴復(fù)雜化。在固定收費(fèi)制度下，律師會(huì)鼓勵(lì)當(dāng)事人提出合理請(qǐng)求，有助于縮小雙方的分歧，弱化矛盾。

2.實(shí)行申訴費(fèi)用由敗訴方承擔(dān)

德國(guó)強(qiáng)制律師代理制度除了嚴(yán)格規(guī)范律師收費(fèi)的固定收費(fèi)制度，在強(qiáng)制律師代理的費(fèi)用負(fù)擔(dān)方面適用律師費(fèi)用轉(zhuǎn)移制度——“全額費(fèi)用轉(zhuǎn)移規(guī)則”。即敗訴方需要承擔(dān)對(duì)方當(dāng)事人的律師費(fèi)用，及在準(zhǔn)備庭外追索賠償過(guò)程中所產(chǎn)生的普通律師費(fèi)用。律師費(fèi)用轉(zhuǎn)移制度能夠在一定程度上緩解司法資源緊張的局面。我國(guó)可以在檢察機(jī)關(guān)民事申訴案件實(shí)行律師代理申訴制度中規(guī)定，律師代理民事申訴的費(fèi)用由敗訴方承擔(dān)原則。此舉有利于遏制多頭申訴、反復(fù)申訴以及惡意申訴，有利于涉法涉訴信訪案件及時(shí)終結(jié)，緩解現(xiàn)階段司法資源緊張的局面。

3.建立政府購(gòu)買律師代理申訴服務(wù)制度

《關(guān)于實(shí)行律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見(jiàn)（試行）》將律師參與化解和代理申訴定位為一項(xiàng)公益性法律服務(wù)工作，而經(jīng)費(fèi)保障是保障律師參與化解和代理民事申訴公益性的前提。為了使參與化解和代理民事申訴的律師有相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障，政府可以采用購(gòu)買律師代理申訴服務(wù)的方式，創(chuàng)新法律援助的付費(fèi)形式，將律師參與化解和代理民事申訴的費(fèi)用納入法律援助范圍。政府將律師參與化解和代理民事申訴納入社會(huì)公共法律服務(wù)體系，建立政府購(gòu)買律師代理申訴服務(wù)制度，律師參與化解和代理民事申訴案件就可以通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式，以公平透明的方式確立律師的選用和有關(guān)的經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目。通過(guò)遴選，為申訴人提供優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)。律師作為社會(huì)第三方主體，可以參與政府購(gòu)買律師代理申訴服務(wù)項(xiàng)目的市場(chǎng)競(jìng)價(jià)，獲得合理的代理價(jià)格。此舉有利于激發(fā)律師事務(wù)所和律師參與化解和代理民事申訴案件的熱情。當(dāng)事人申請(qǐng)法律援助，一經(jīng)批準(zhǔn)，將暫時(shí)免費(fèi)獲得指定律師的代理服務(wù)，而援助律師有無(wú)償提供服務(wù)的義務(wù)，無(wú)法定原因不得拒絕代理。

自2012年修訂的《民事訴訟法》第209條規(guī)定在檢察機(jī)關(guān)實(shí)施以來(lái)，雖然減少了多頭申訴、重復(fù)申訴的現(xiàn)象，提高了檢察機(jī)關(guān)的工作效率，在一定程度上達(dá)到了立法目的，但與此同時(shí)也增加了檢察機(jī)關(guān)受理民事信訪案件的數(shù)量。為了息訴罷訪，民行部門人員不得不投入大量精力協(xié)助控申部門接待答復(fù)民事信訪案件。在現(xiàn)有的司法資源和司法公信力均有限的情況下，探索建立律師參與化解和代理民事申訴制度，對(duì)解決民事信訪問(wèn)題而言意義重大。

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注：福建省教育廳社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：JBS14050）：《構(gòu)建弱勢(shì)群體民事案件特別程序研究》。