對(duì)改進(jìn)我國(guó)金融監(jiān)管的思考

◎易 華

2017年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出：防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)是未來(lái)三年三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首，重點(diǎn)是防控金融風(fēng)險(xiǎn)。這一攻堅(jiān)戰(zhàn)能否打好，取決于我國(guó)金融監(jiān)管是否有效。改進(jìn)金融監(jiān)管因之被提升到一個(gè)前所未有的重要高度。本文在分析我國(guó)面臨的主要金融風(fēng)險(xiǎn)和我國(guó)金融監(jiān)管存在的主要不足的基礎(chǔ)上，對(duì)如何改進(jìn)我國(guó)金融監(jiān)管進(jìn)行了思考。

一、我國(guó)面臨的主要金融風(fēng)險(xiǎn)

今年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總體穩(wěn)健運(yùn)行，經(jīng)濟(jì)韌性依然較強(qiáng)。但同時(shí)，我國(guó)防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的攻堅(jiān)戰(zhàn)也依然任重道遠(yuǎn)。目前，我國(guó)主要面臨如下突出金融風(fēng)險(xiǎn)：

1.杠桿率依然高企

資金鏈斷裂債務(wù)出問(wèn)題是所有危機(jī)的本質(zhì)。我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始去杠桿進(jìn)程，也取得了初步成效。但總體看，我國(guó)杠桿率仍處于歷史高位，我國(guó)每年宏觀形式上的利息負(fù)擔(dān)已超過(guò)名義GDP增量。分結(jié)構(gòu)看，政府、居民和企業(yè)部門(mén)杠桿率都不容樂(lè)觀，國(guó)企部門(mén)杠桿率依然在上升。

我國(guó)杠桿率不僅僅是高的問(wèn)題，更重要的是，相當(dāng)比例的資金被投入到不能產(chǎn)生足夠現(xiàn)金流的地方，如各種僵尸企業(yè)、部分地方政府融資平臺(tái)，或過(guò)度投入到流動(dòng)性不足的資產(chǎn)，如房地產(chǎn)行業(yè)，并對(duì)其他行業(yè)資金投放產(chǎn)生明顯擠出效應(yīng)。此外，去杠桿過(guò)程中出現(xiàn)了不夠平衡現(xiàn)象，優(yōu)質(zhì)杠桿降速快于劣質(zhì)杠桿。同時(shí)，我國(guó)面臨著去杠桿和穩(wěn)增長(zhǎng)之間的平衡。

2.資產(chǎn)質(zhì)量承壓明顯

我國(guó)金融體系的信用風(fēng)險(xiǎn)普遍采用“以時(shí)間換空間”的處置方法，目前仍未完全暴露，有的已經(jīng)轉(zhuǎn)移到隱蔽地方?？梢哉f(shuō)，現(xiàn)階段的債券違約“爆雷”，是依然高企的信用風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警。我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目前處于下行階段，如果時(shí)間未換來(lái)空間，信用風(fēng)險(xiǎn)面臨二次暴露可能。

3.地方政府存量隱性債務(wù)亟待化解

我國(guó)地方政府通過(guò)不透明的融資方式積累了較多隱性債務(wù)，目前亟需化解。不少舉債進(jìn)行的基建項(xiàng)目，其本身缺乏足夠的現(xiàn)金流償債。地方政府融資大量建立在土地基礎(chǔ)上，債務(wù)償還也多以土地出讓金為主，使地方政府隱性債務(wù)化解和房地產(chǎn)市場(chǎng)息息相關(guān)。

4.房地產(chǎn)成為最大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)因素

整個(gè)經(jīng)濟(jì)體，包括多個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域與房地產(chǎn)相關(guān)度均較高。房地產(chǎn)覆蓋眾多上下游企業(yè)，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)度超過(guò)20%；房地產(chǎn)與地方政府隱性債務(wù)、不良資產(chǎn)處置、影子銀行拆解等多個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域高度相關(guān)；土地和房產(chǎn)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體中使用最多的融資抵押品。上述種種使房地產(chǎn)已經(jīng)成為我國(guó)最大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)因素，并日漸呈現(xiàn)出all-or-nothing的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)特征。不僅產(chǎn)生明顯的風(fēng)險(xiǎn)集中隱患，更重要的是，壓力情況下，不同領(lǐng)域的相關(guān)性如何演變，風(fēng)險(xiǎn)如何傳遞，具有巨大不確定性。

二、我國(guó)金融監(jiān)管存在的主要不足

1.宏觀審慎和微觀審慎職責(zé)不清

宏觀審慎概念早在2008年危機(jī)發(fā)生約20年前出現(xiàn)，但是在危機(jī)后的監(jiān)管反思中才真正得以重視。宏觀審慎監(jiān)管是防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，國(guó)際上對(duì)此已形成廣泛共識(shí)。

宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管是相對(duì)獨(dú)立、并行的概念。二者的根本差別在于，宏觀審慎監(jiān)管著眼于整個(gè)金融體系，以防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)；微觀審慎監(jiān)管聚焦單個(gè)金融機(jī)構(gòu)，著眼于存款人和投資者保護(hù)。上述差別表明，宏觀審慎政策和工具不以單一金融機(jī)構(gòu)為對(duì)象。正如國(guó)際清算銀行總經(jīng)理杰米·卡魯阿納所言，宏觀審慎政策“狹義上指對(duì)審慎工具的使用和校準(zhǔn)，以促進(jìn)整個(gè)金融體系而非其中單個(gè)機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定”。

我國(guó)近年也提出了宏觀審慎概念，并已著手構(gòu)建宏觀審慎政策框架。但目前我國(guó)的宏觀審慎政策框架，主要是針對(duì)單一金融機(jī)構(gòu)設(shè)置的系列微觀指標(biāo)，和現(xiàn)有的微觀審慎監(jiān)管工具無(wú)本質(zhì)差別，形成監(jiān)管重疊。以宏觀審慎名義進(jìn)行的監(jiān)管統(tǒng)籌，某種程度上成為一個(gè)“無(wú)所不裝”的大籮筐，模糊了本來(lái)相對(duì)清晰的微觀審慎監(jiān)管職責(zé)邊界。與此同時(shí)，宏觀審慎的真正要義和內(nèi)涵，即整個(gè)金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、監(jiān)測(cè)、預(yù)警和防范，以及各相關(guān)部門(mén)在其中的職責(zé)劃分，目前依然是制度空白。

2.尚未建立全國(guó)性的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控體系

將地方政府納入系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控體系已經(jīng)成為共識(shí)。而且，這一防控體系中，地方政府的職責(zé)邊界和角色定位尤其重要。與之相關(guān)的，是地方金融辦的職責(zé)邊界和角色定位。地方政府的雙重角色是我國(guó)體制的重要特點(diǎn)。一方面，地方政府是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)頭羊，其本身可視為一個(gè)巨型國(guó)有企業(yè)；另一方面，地方政府也承擔(dān)對(duì)本地系統(tǒng)性區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)的防控職責(zé)，兩種角色某種程度上存在沖突。縱觀我國(guó)目前重大風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，如房地產(chǎn)和地方政府隱性債務(wù)，無(wú)一不與地方政府行為密切相關(guān)。地方政府不僅是風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者，某種程度上，甚至成為風(fēng)險(xiǎn)制造者。界定、厘清地方政府風(fēng)險(xiǎn)防控職責(zé)，成為建立全國(guó)范圍的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控體系的首要及核心。

3.監(jiān)管實(shí)踐存在薄弱環(huán)節(jié)

我國(guó)宏觀微觀審慎監(jiān)管實(shí)踐均存在明顯薄弱環(huán)節(jié)，監(jiān)管有效性亟待提高。從監(jiān)管目標(biāo)和資源配置角度看，我國(guó)監(jiān)管獨(dú)立性不足，經(jīng)常面臨多重、甚至相互沖突的監(jiān)管目標(biāo)；監(jiān)管資源，尤其是人力資源的量和質(zhì)總體配置不足，且存在結(jié)構(gòu)性短缺。從監(jiān)管技術(shù)手段看，重規(guī)則制定，輕監(jiān)管執(zhí)行；多喊話式、辦公室監(jiān)管，少實(shí)質(zhì)監(jiān)管是一直以來(lái)均未實(shí)質(zhì)改變的痼疾。此外，宏觀審慎監(jiān)管概念提出后，宏觀微觀監(jiān)管如何在明晰職責(zé)邊界的基礎(chǔ)上有機(jī)合作，成為新的監(jiān)管挑戰(zhàn)。目前，宏觀微觀監(jiān)管兩張皮，宏觀微觀化、微觀宏觀化的現(xiàn)象明顯存在。

三、改進(jìn)我國(guó)金融監(jiān)管的思考

1.有機(jī)結(jié)合宏觀審慎和微觀審慎監(jiān)管

宏觀審慎分析的有效性需要微觀監(jiān)管提供的一線信息，微觀審慎監(jiān)管也必須具備系統(tǒng)性視角，將宏觀風(fēng)險(xiǎn)納入考量，才能實(shí)現(xiàn)整個(gè)系統(tǒng)的穩(wěn)定。宏觀審慎與微觀審慎不是兩張皮，也不能互相重疊。如何構(gòu)建與微觀審慎監(jiān)管有機(jī)結(jié)合的宏觀審慎監(jiān)管框架，在國(guó)際上也依然是進(jìn)展中的工作。我國(guó)亟待在厘清概念的基礎(chǔ)上，建立完善符合我國(guó)金融市場(chǎng)特色，與微觀監(jiān)管有機(jī)協(xié)作的宏觀審慎監(jiān)管框架。

2.構(gòu)建系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控體系

有效的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控體系至少包括：確定主體責(zé)任方和各參與方，明確各自職責(zé)；構(gòu)建宏觀審慎政策工具，用以評(píng)估系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，亟需在以下方面改進(jìn)和完善：

一是完善系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范的組織體系。目前，我國(guó)金融監(jiān)管已經(jīng)形成“‘一委一行兩會(huì)’+地方監(jiān)管”的新格局。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范的主體責(zé)任方也已經(jīng)明確由央行承擔(dān)。但系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)必須系統(tǒng)性防范。在責(zé)任主體明確的前提下，需要各類(lèi)參與宏觀微觀監(jiān)管的部門(mén)聯(lián)合行動(dòng)。目前的監(jiān)管體系安排下，仍需進(jìn)一步明晰央行和微觀監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)邊界，確立地方監(jiān)管的職責(zé)范圍、履職手段和相應(yīng)資源配置；

二是構(gòu)建和完善宏觀審慎政策工具。我國(guó)真正意義上的宏觀審慎政策指標(biāo)和工具仍待構(gòu)建和完善。這在全球也是廣受關(guān)注的學(xué)術(shù)性和政策性問(wèn)題，目前其理論和實(shí)踐仍在起步階段。我國(guó)亟需在借鑒國(guó)際做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)市場(chǎng)特色，選擇和構(gòu)建適用我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)的宏觀審慎政策工具，并在實(shí)踐中不斷完善；

三是完善系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)搜集和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。準(zhǔn)確、及時(shí)和持續(xù)的信息對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范至關(guān)重要?？v觀全球以及我國(guó)，監(jiān)管數(shù)據(jù)建設(shè)均遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于金融創(chuàng)新及市場(chǎng)和機(jī)構(gòu)變化。其中，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)的搜集和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)尤為薄弱。目前，系統(tǒng)性的杠桿率、期限錯(cuò)配和關(guān)聯(lián)性數(shù)據(jù)，不同金融機(jī)構(gòu)的共同風(fēng)險(xiǎn)敞口及相關(guān)的集中度等重大風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)仍未采集。

3.切實(shí)提高微觀監(jiān)管有效性

一是進(jìn)一步改進(jìn)金融監(jiān)管技術(shù)手段。不僅要擴(kuò)大監(jiān)管覆蓋面，還應(yīng)深化對(duì)重點(diǎn)機(jī)構(gòu)、重點(diǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管；進(jìn)一步減少管制，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管；變靜態(tài)指標(biāo)監(jiān)管為動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，從喊話式輕觸監(jiān)管轉(zhuǎn)為實(shí)質(zhì)監(jiān)管；抓住體制機(jī)制建設(shè)核心，強(qiáng)化對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的公司治理監(jiān)管；抓住資本充足率“牛鼻子”，用真實(shí)的資本充足率約束銀行過(guò)度擴(kuò)張。

二是通過(guò)監(jiān)管，督促金融機(jī)構(gòu)建立合規(guī)審慎經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)效機(jī)制。提高金融機(jī)構(gòu)公司治理有效性，砸實(shí)其風(fēng)險(xiǎn)管控的主體責(zé)任；強(qiáng)化機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督制衡機(jī)制，改進(jìn)薪酬激勵(lì)約束；建立合規(guī)審慎經(jīng)營(yíng)的底線要求，嚴(yán)禁違法違規(guī)或突破審慎經(jīng)營(yíng)底線不當(dāng)取利。

4.繼續(xù)深化改革

我國(guó)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的形成有特有的體制機(jī)制因素，僅靠金融監(jiān)管手段難以從源頭上根治，而必須輔以恰當(dāng)?shù)呢?cái)稅政策和持續(xù)的改革深化。當(dāng)務(wù)之急和核心要點(diǎn)是，建立中央和地方事權(quán)財(cái)權(quán)一致的財(cái)稅體制，理順央地關(guān)系；改變地方政府、國(guó)有企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的預(yù)算軟約束，通過(guò)建立與高質(zhì)量發(fā)展相一致的考核體系，合理約束其風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)行為；加快推動(dòng)要素市場(chǎng)化，讓市場(chǎng)真正發(fā)揮資源配置的決定性作用。