沈陽市“多規(guī)合一”改革的實(shí)踐與思考

李曉楠

摘要：在當(dāng)前“多規(guī)”非“合一”狀況下，沈陽市各規(guī)劃之間內(nèi)容矛盾，各規(guī)劃管理部門之間各行其是，引發(fā)了諸多空間資源管控中的困境?；诖耍蜿柺幸浴敖y(tǒng)籌規(guī)劃和規(guī)劃統(tǒng)籌”為理念，構(gòu)建“五個一”的“多規(guī)合一”改革工作框架，即一個戰(zhàn)略、一張藍(lán)圖、一個平臺、一張表、一套機(jī)制，基本化解了規(guī)劃管控中的諸多問題。但是，沈陽市的“多規(guī)合一”改革工作尚不充分，對規(guī)劃事權(quán)劃定、機(jī)制創(chuàng)新、法制化建設(shè)等方面的考量不足，改革工作仍需深入。

Abstract： In the current situation of "non-integration" of "multi-planning"， the contents of the plannings of Shenyang City are contradictory and each planning and management department takes his own way， which causes many difficulties in the control of space resources. Based on this， Shenyang City takes "coordinating overall planning and planning coordination" as the concept and builds a "five one" "multi-planning-in-one" reform work framework， namely a strategy， a blueprint， a platform， a table and a set of mechanism， which basically solves many problems in planning and control. However， the "multi-planning-in-one" reform in Shenyang is still not sufficient， and there are insufficient considerations for the delineation of planning authority， mechanism innovation and legal construction， so the reform work still needs to be deepened.

關(guān)鍵詞：“多規(guī)合一”；實(shí)踐；思考

Key words： "multi-planning-in-one"；practice；thinking

中圖分類號：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）20-0060-03

0 引言

沈陽市是遼寧省省會，下轄“十區(qū)、兩縣、一市”，市域面積12860平方公里，市轄區(qū)面積5116平方公里，2015年末全市常住人口829.1萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到80.57%。目前，沈陽市的“十三五”規(guī)劃綱要、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線劃定已獲批準(zhǔn)，各專項規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制工作也相應(yīng)開展。

規(guī)劃內(nèi)容上，各規(guī)劃之間彼此矛盾，集中暴露在城市空間安排上，規(guī)劃管控作用難以有效發(fā)揮；規(guī)劃管理上，各管理部門按照各自的職責(zé)分工、在各自領(lǐng)域內(nèi)各行其是，部門之間難以形成合力共謀發(fā)展；規(guī)劃實(shí)施上，項目驅(qū)動的規(guī)劃實(shí)施模式導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整頻繁，規(guī)劃的統(tǒng)籌性和科學(xué)性難以保障；同時，由于公共參與環(huán)節(jié)被后置，規(guī)劃信息不互通、不透明，極易引發(fā)社會矛盾。

1 沈陽市“多規(guī)合一”改革的實(shí)踐探索

沈陽市圍繞當(dāng)前“多規(guī)”差異引發(fā)的規(guī)劃管控問題，提出以“統(tǒng)籌規(guī)劃和規(guī)劃統(tǒng)籌”推進(jìn)“多規(guī)合一”改革的工作思路，構(gòu)建“五個一”的工作框架，即一個戰(zhàn)略、一張藍(lán)圖、一個平臺、一張表、一套機(jī)制。

1.1 基于發(fā)展理念高度共識的“一個戰(zhàn)略”

沈陽市以《沈陽振興發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》作為全市空間規(guī)劃體系的頂層設(shè)計，提出了城市發(fā)展的目標(biāo)理念、戰(zhàn)略對策、理想空間模式、生態(tài)資源管控等內(nèi)容，是各類、各級空間規(guī)劃需共同遵守的總綱領(lǐng)。同時，沈陽市以“開門做規(guī)劃”的形式加強(qiáng)公共參與，共印制370萬冊規(guī)劃（草案）簡本發(fā)放至每家每戶，廣泛征求社會各界和公眾的意見與建議，最終形成了多方達(dá)成共識的規(guī)劃成果。

1.2 基于空間要素整合的“一張圖”

1.2.1 城鄉(xiāng)規(guī)劃“一張圖”

整合環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、規(guī)劃、國土等部門規(guī)劃，運(yùn)用GIS軟件對城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線、林業(yè)局的林地數(shù)據(jù)進(jìn)行差異化分析，梳理差異圖斑，并結(jié)合地塊現(xiàn)狀特征，經(jīng)與相關(guān)部門溝通協(xié)商，確定各類差異圖斑的協(xié)調(diào)原則和措施，形成了城鄉(xiāng)規(guī)劃“一張圖”。

1.2.2 管控分區(qū)“一張圖”

通過規(guī)劃整合與差異圖斑整理，基本統(tǒng)一了“多規(guī)”的空間布局，以此為基礎(chǔ)，劃定全市的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和生態(tài)控制線，并進(jìn)一步落實(shí)城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、村莊、其他建設(shè)用地及城市綠地、基本農(nóng)田、一般耕地、生態(tài)林地、水系、其他生態(tài)用地十類控制線，形成了無縫對接的管控分區(qū)“一張圖”。

1.2.3 “一張圖”落地

在我國現(xiàn)行的法律體系內(nèi)，“一張圖”成果尚無法律依據(jù)，僅僅是部門協(xié)調(diào)后的共識規(guī)劃，不能直接作為指導(dǎo)城市開發(fā)建設(shè)和規(guī)劃審批的依據(jù)。而控制性詳細(xì)規(guī)劃是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立的法定規(guī)劃，是進(jìn)行土地交易時最直接的依據(jù)，借助控制性詳細(xì)規(guī)劃的聯(lián)動修改實(shí)現(xiàn)“一張圖”成果落地，形成具有法律效力的城鄉(xiāng)規(guī)劃“一張圖”。

1.3 基于空間規(guī)劃協(xié)同管理的“一個平臺”

以“一張圖”成果為基礎(chǔ)，沈陽市引進(jìn)技術(shù)開發(fā)合作單位，建立了一個涵蓋所有規(guī)劃管理部門的“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺，平臺建設(shè)內(nèi)容包括1套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、1個數(shù)據(jù)中心和9個應(yīng)用子系統(tǒng)，納入了各部門的業(yè)務(wù)信息，實(shí)現(xiàn)了部門之間的信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和輔助決策支持。9個子系統(tǒng)包括輔助規(guī)劃編制、輔助決策、實(shí)施評估3個規(guī)劃支持子系統(tǒng)，成果數(shù)據(jù)管理、資源展示應(yīng)用2個數(shù)據(jù)管理子系統(tǒng)，信息聯(lián)動支撐、協(xié)同工作管理、項目生成3個審批管理子系統(tǒng)及1個移動端子系統(tǒng)。

1.4 基于行政審批管理制度改革的“一張表”

1.4.1 組建沈陽市行政審批局

沈陽市全面深化行政審批制度改革，優(yōu)化行政審批機(jī)構(gòu)設(shè)置，相對集中行政審批權(quán)限，于2016年組建了沈陽市行政審批局。按照“大廳之外無審批”的要求，沈陽市行政審批局劃入了全市290項關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的行政審批事項，依托“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺，推行“一窗受理、合并審查、集約審批、一站辦結(jié)”的審批模式，是“多規(guī)合一”成果應(yīng)用的主要部門。

1.4.2 審批制度改革

沈陽市重構(gòu)了建設(shè)項目審批流程，變過去的串聯(lián)式審批為并聯(lián)式。新審批流程以建設(shè)單位需求為導(dǎo)向，形成縱向“五個階段”和橫向“四條主線”?？v向“五個階段”即可研批復(fù)及用地規(guī)劃許可階段、方案審查及工程規(guī)劃許可階段、施工圖審查階段、施工許可階段和竣工驗(yàn)收及備案階段，各階段內(nèi)有明確的牽頭部門和審批事項，具體事宜在各自階段內(nèi)協(xié)商解決；橫向“四條主線”即在各個階段中，實(shí)行建設(shè)管理審批、投資控制審批、用地審批和申辦人準(zhǔn)備工作四條工作主線的同步推進(jìn)、并行開展，有效減少了各方牽制，促進(jìn)了各部門形成彼此獨(dú)立又相互配合的工作關(guān)系。

1.4.3 報審制度改革

建立“一份辦事指南、一張申請表單、一套申報材料”即可完成審批的建設(shè)項目報審新模式。建設(shè)單位在取得國有建設(shè)用地使用權(quán)后，僅需將受理材料提交至沈陽市審批局收發(fā)件窗口，由收發(fā)件窗口將材料發(fā)送至“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺，各審批部門在平臺上接收材料、并聯(lián)審批并“一表式”形成審批意見，然后由窗口將審批結(jié)果送達(dá)至建設(shè)單位。

1.5 基于規(guī)劃實(shí)施制度保障的“一套機(jī)制”

1.5.1 建立審前項目策劃生成機(jī)制

依托“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺，建立以發(fā)改、規(guī)土部門為主，相關(guān)部門協(xié)同的項目策劃生成機(jī)制。在建設(shè)項目報審之前，各部門在統(tǒng)一的平臺上協(xié)同確定其投資、預(yù)選址、用地指標(biāo)等條件，確保策劃生成的項目可決策、可落地、可實(shí)施，為審批提速創(chuàng)造條件。

1.5.2 制定建設(shè)項目審批流程改革實(shí)施機(jī)制

沈陽市人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)“多規(guī)合一”建設(shè)項目審批流程改革的實(shí)施意見（試行）》，從建設(shè)項目決策生成、審批階段劃分、審批流程及辦理事項調(diào)整、事項辦理手續(xù)簡化、全方位覆蓋管理、落實(shí)放管結(jié)合、組織實(shí)施等方面提出了明確的改革措施，有效落實(shí)了建設(shè)項目審批流程改革的有關(guān)部署和項目策劃生成機(jī)制的完備構(gòu)建。

2 沈陽市“多規(guī)合一”改革的再思考

2.1 規(guī)劃事權(quán)方面

沈陽市現(xiàn)行的空間規(guī)劃總體上可分為發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃及環(huán)保規(guī)劃四個系列，均發(fā)揮著空間資源的配置作用。各規(guī)劃系列依據(jù)各自領(lǐng)域內(nèi)的法律法規(guī)編制，雖然在編制內(nèi)容上均有明確規(guī)定，但在“補(bǔ)齊短板”和“爭取利益最大化”的部門發(fā)展思路下，各空間規(guī)劃在廣度和深度上不斷拓展、相互滲透，規(guī)劃關(guān)系混亂，規(guī)劃事權(quán)尚不明確。

2.2 “多規(guī)合一”工作常態(tài)化方面

2.2.1 統(tǒng)一技術(shù)方法與標(biāo)準(zhǔn)的常態(tài)化

在進(jìn)行空間規(guī)劃整合與差異圖斑整理之前，首先對各空間規(guī)劃的范圍、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、統(tǒng)計口徑、用地分類體系與標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了對接，是進(jìn)行“多規(guī)合一”改革的工作基礎(chǔ)。但是，在現(xiàn)行的規(guī)劃體制下，“各部門依據(jù)各自領(lǐng)域內(nèi)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)編制規(guī)劃”的現(xiàn)實(shí)狀況短期內(nèi)不會改變，當(dāng)下一輪以及今后各空間規(guī)劃的編制工作開展之時，“多規(guī)”技術(shù)方法與標(biāo)準(zhǔn)的再統(tǒng)一難以保證，“多規(guī)”回歸到“非合一”狀態(tài)的可能性很大。

2.2.2 規(guī)劃協(xié)同編制的常態(tài)化

沈陽市設(shè)立“多規(guī)合一”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)調(diào)相關(guān)事宜的多方參與、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、共同決策，有效促進(jìn)了各規(guī)劃管理部門的協(xié)同與合作。但是，工作領(lǐng)導(dǎo)小組是為大力推進(jìn)“多規(guī)合一”改革工作而成立的臨時部門，當(dāng)階段性的改革工作完成之后，臨時部門是否依然存在？以何種形式存在？規(guī)劃編制工作如何協(xié)同？規(guī)劃矛盾誰來協(xié)調(diào)？“一張圖”成果誰來監(jiān)管？這些問題如果不能妥善解決，“多規(guī)合一”改革工作難免最終會流于形式，其可持續(xù)性受到較大挑戰(zhàn)。

2.3 頂層設(shè)計法定化方面

國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線劃定屬法定規(guī)劃，均具有堅實(shí)的法律基礎(chǔ)，而被賦予重要戰(zhàn)略地位的《沈陽振興發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》卻缺少法源基礎(chǔ)，難以實(shí)現(xiàn)長期“用之有效”。同時，戰(zhàn)略規(guī)劃法制化建設(shè)的滯后，使得規(guī)劃的內(nèi)容、編制、審批、實(shí)施、修改等最基本的問題均缺少規(guī)范和依據(jù)。

2.4 法定規(guī)劃聯(lián)動修改方面

若按照“一張圖”聯(lián)動修改“兩規(guī)”成果，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，須經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)并重新履行報批程序。沈陽市城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃由國務(wù)院審批，修改后的“兩規(guī)”成果須再次報國務(wù)院審批，在各自的報批過程中，很可能被要求按照不同會議的審查意見進(jìn)行修改，其中一旦引發(fā)“兩規(guī)”矛盾，規(guī)劃矛盾如何協(xié)調(diào)？“兩規(guī)”方案成果是否再次修改？能否修改？修改后是否重頭履行報批程序？這些問題若不解決，規(guī)劃聯(lián)動修改基本不可行。

3 結(jié)語

“多規(guī)合一”改革涉及面廣，包括規(guī)劃的技術(shù)、方法、制度、體制及政府管理等眾多領(lǐng)域，其難點(diǎn)不是在技術(shù)上而是在規(guī)劃體制機(jī)制的創(chuàng)新上。沈陽市“多規(guī)合一”改革工作以“統(tǒng)籌規(guī)劃和規(guī)劃統(tǒng)籌”為理念，從解決規(guī)劃矛盾沖突、促進(jìn)部門協(xié)同管理、推動行政審批制度改革、制定工作實(shí)施保障制度等方面展開了實(shí)踐探索。但是，沈陽市的改革工作尚不充分，對規(guī)劃事權(quán)劃定、“多規(guī)合一”工作常態(tài)化、頂層設(shè)計法定化、法定規(guī)劃聯(lián)動修改等方面的考量不足，探索工作有待深入。

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